Pubblicato il 12/01/2026

N. 00003/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00158/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa

Sezione Autonoma di Bolzano

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 158 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
AN IO S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG 79722783ED, rappresentata e difesa dagli avvocati Christoph Trebo, Alex Telser e Silvia Pasquino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso il loro studio in Bolzano, via Giosuè Carducci, 9;

contro

Comune di Bolzano, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Alessandra Merini, Bianca Maria Giudiceandrea e Harald Giuliani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e con domicilio eletto presso l’Avvocatura comunale in Bolzano, vicolo Gumer, 7;

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

per l’annullamento

a) del provvedimento del Comune di Bolzano di data 09.05.2025, comunicato in data 13.05.2025, con oggetto “Contratto d’appalto del 30.01.2020 Rep.Com. n. 46763 per la gestione dei servizi necessari al regolare funzionamento della piscina coperta “Karl Dibiasi” e del Lido di Bolzano nonché per l’affidamento in concessione del bar, dei locali destinati all’erogazione di servizi benessere alla persona e degli spazi pubblicitari ivi presenti (CIG 79722783ED) – Vs. istanza di revisione prezzi prot. n. 345992 del 18/11/2024 e n. 135293 del 11/04/2025”, contenente il diniego parziale in relazione alle istanze di revisione prezzi ivi nominate;

b) nonché per l’annullamento di ogni altro atto a questo connesso e/o presupposto e/o consequenziale di ogni altro atto inerente, presupposto, antecedente, consequenziale ed esecutivo, ancorché non conosciuto, disposto dagli organi della parte resistente in relazione al procedimento di revisione per cui è causa;

nonché per l’accertamento e la declaratoria

c) del diritto della ricorrente, in forza del contratto di appalto di data 30.01.2020, alla revisione del prezzo di appalto relativo al secondo e terzo anno del secondo triennio di esecuzione contrattuale nel cui computo venga tenuta in considerazione e riconosciuta anche la variazione dei prezzi relativa al primo anno del secondo triennio di esecuzione contrattuale, come da istanza di data 11.04.2025.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da AN IO S.r.l. in data 24.10.2025:

d) del provvedimento del Comune di Bolzano di data 31.07.2025, comunicato in data 01.08.2025, con oggetto “Contratto d’appalto del 01.02.2023 rinnovato per la gestione dei servizi necessari al regolare funzionamento della piscina coperta “Karl Dibiasi” e del Lido di Bolzano nonché per l’affidamento in concessione del bar, dei locali destinati all’erogazione di servizi benessere alla persona e degli spazi pubblicitari ivi presenti (CIG 79722783ED) – Vs. istanze di revisione prezzi del 18/11/2024 prot. n. 345992 e del 14.04.2025 prot. n. 135293 – provvedimento definitivo”, contenente il rigetto parziale delle istanze di revisione prezzi ivi nominate;

e) nonché per l’annullamento di ogni altro atto a questo connesso e/o presupposto e/o consequenziale di ogni altro atto inerente, presupposto, antecedente, consequenziale ed esecutivo, ancorché non conosciuto, disposto dagli organi della parte resistente in relazione al procedimento di revisione per cui è causa;

nonché per l’accertamento e la declaratoria

f) del diritto della ricorrente, in forza del contratto di appalto di data 30.01.2020, alla revisione del prezzo di appalto relativo al primo anno del secondo triennio contrattuale, con ogni conseguenza anche in ordine alla rideterminazione dell’adeguamento revisionale relativo al secondo anno e terzo anno, nel cui computo venga tenuta in considerazione e riconosciuta anche la variazione dei prezzi relativa al primo anno del secondo triennio di esecuzione contrattuale.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Bolzano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 17 dicembre 2025 il consigliere DR AC e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso di data 9 luglio 2025, notificato in pari data, AN IO S.r.l. impugnava il provvedimento di parziale diniego alla revisione dei prezzi relativi all’appalto per la gestione dei servizi necessari al regolare funzionamento della piscina coperta “Karl Dibiasi” e del “Lido di Bolzano” (appalto del 30 gennaio 2020 Rep. Com. 46763), adottato dal Comune di Bolzano in data 13 maggio 2025. In via consequenziale, la ricorrente chiedeva inoltre l’accertamento e la declaratoria del diritto alla revisione del prezzo di appalto relativo al secondo e terzo anno del secondo triennio di esecuzione contrattuale, con riconoscimento nel relativo computo della variazione dei prezzi relativa al primo anno del secondo triennio di esecuzione contrattuale.

A sostegno dell’interposto gravame deduceva di essere aggiudicataria del contratto di appalto afferente la gestione di numerosi servizi relativi al complesso immobiliare sito in Bolzano, viale Trieste n. 21, facente parte del patrimonio demaniale del Comune di Bolzano e costituito dalla piscina coperta “Karl Dibiasi” e dal Lido di Bolzano, nonché l’affidamento in concessione dei locali destinati all’erogazione di servizi benessere alla persona, quali il centro wellness e la sauna, del bar interno della predetta piscina coperta e degli spazi pubblicitari all’interno dell’intera struttura.

Il contratto risultava caratterizzato da una durata triennale, con facoltà di “rinnovo” da parte della Stazione appaltante alle medesime condizioni, nonché da una clausola di revisione dei prezzi ai sensi dell’art. 106, comma 1, lett. a) del D. Lgs. n. 50/2016. La ricorrente presentava quindi in data 12 dicembre 2022 istanza di revisione dei prezzi relativamente al secondo e terzo anno del primo triennio contrattuale, ottenendo risposta positiva dall’Amministrazione comunale, che l’accoglieva in data 18 ottobre 2023 mediante riconoscimento del quantum richiesto nella misura indicata.

Il Comune di Bolzano, con successiva nota del 27 ottobre 2022, comunicava a AN IO S.r.l. di essere intenzionato ad avvalersi della facoltà di rinnovare il contratto per un ulteriore triennio alle medesime condizioni in essere, salvo l’eventuale applicazione di condizioni migliorative per l’Amministrazione comunale. La ricorrente riscontrava la nota anzidetta, confermando la disponibilità a eseguire i servizi per un ulteriore triennio e specificando tuttavia la superfluità del richiamato “atto di rinnovo”, considerata la natura autoritativa e unilaterale della continuazione disposta dall’Amministrazione, che di fatto si risolveva in un mero differimento del termine di scadenza del rapporto, regolato per il resto dalla fonte originaria.

AN IO S.r.l., nell’ambito della fitta corrispondenza epistolare intercorsa sul punto tra le parti, insisteva nel qualificare la proposta del Comune di Bolzano quale mera proroga del contratto, in assenza di modifiche delle condizioni negoziali inizialmente previste. L’assenza di una negoziazione novativa implicava infatti la persistenza del diritto dell’appaltatore alla revisione del prezzo del contratto sin dal primo anno del nuovo triennio, ritenuta necessaria a seguito dello straordinario incremento dei costi – attestatosi attorno al 10% – determinato dalla situazione sanitaria e geopolitica.

La diversa soluzione di procedere a un rinnovo contrattuale doveva consentire alla ricorrente di rinegoziare le condizioni del precedente accordo, al fine di ricondurlo in equilibrio e ristabilire il sinallagma funzionale. Il prolungamento unilaterale dei termini senza concessione di ulteriori modifiche doveva quindi essere inteso come mera proroga contrattuale, con conseguente riconoscimento della revisione senza soluzione di continuità a partire dalla seconda annualità del primo triennio.

Sulla scorta delle variazioni dell’indice FOI intervenute tra il 2022 e il 2024 la ricorrente inoltrava all’Amministrazione, rispettivamente in data 1 marzo 2023 e 18 novembre 2024, due distinte istanze di revisione prezzi, ottenendo risposta solamente in data 28 febbraio 2025. AN IO S.r.l. inviava quindi in data 11 aprile 2025 una terza istanza di revisione in base alla variazione dell’indice FOI intervenuta nel periodo gennaio 2024 – gennaio 2025, invitando contestualmente il Comune di Bolzano a concludere il procedimento rispetto alla precedente istanza del 18 aprile 2025, riguardante l’adeguamento revisionale relativo al primo anno del secondo triennio, nonché a istruire e concludere anche il procedimento rispetto all’istanza contenuta nella medesima nota relativa al periodo a far data dall’1 febbraio 2025 sino al terzo anno del secondo triennio.

L’Amministrazione comunicava quindi di avere provveduto a richiedere un parere consultivo all’Agenzia Provinciale per i contratti pubblici (di seguito anche: “A.C.P.”) nonché all’Autorità Nazionale Anticorruzione (di seguito anche: “A.N.A.C.”), al fine di chiarire la legittimità della revisione del corrispettivo d’appalto. A seguito di accesso agli atti e di interlocuzione con le Autorità adite dall’Amministrazione comunale, nel cui ambito la ricorrente evidenziava la natura di mera proroga della soluzione adottata, l’A.C.P. comunicava quindi di avere inoltrato apposito parere scritto.

Il Comune di Bolzano, nell’accogliere la specifica domanda di accesso agli atti conseguentemente inoltrata da AN IO S.r.l., rimandava tuttavia l’ostensione del parere sino a tutto il 13 giugno 2025, nell’attesa di ottenere il parere richiesto ad A.N.A.C.

L’Amministrazione comunale, con provvedimento adottato il 9 maggio 2025, accoglieva le istanze di revisione presentate da AN IO S.r.l. esclusivamente in relazione alla seconda e terza annualità del secondo triennio contrattuale, negando il riconoscimento della variazione dei prezzi intervenuta nel periodo gennaio 2022 – gennaio 2023, soluzione implicante il mancato riconoscimento di un importo pari a circa € 100.000,00 per ciascuna annualità.

2. L’impugnazione era sorretta da un unico motivo, rubricato: “ Violazione e falsa applicazione dell’art. 106, comma 1, lett. a) d.lgs. n. 50/2016 ratione temporis applicabile, dell’art. 6 del Disciplinare di gara, dell’art. 24 del Capitolato d’oneri e degli artt. 2 e 3 del contratto di appalto di data 30.01.2020. Eccesso di potere per falsità del presupposto, travisamento ed erronea valutazione dei fatti, difetto di istruttoria e/o istruttoria totalmente carente in ordine al riconoscimento della revisione del prezzo di appalto relativo al secondo anno e terzo anno del secondo triennio contrattuale, che tenga conto anche della variazione dei prezzi relativa al primo anno del secondo triennio di esecuzione contrattuale ”.

Ad avviso della ricorrente l’adeguamento dei prezzi relativi alla seconda e terza annualità del secondo triennio, ove correttamente considerata, avrebbe comportato un incremento del corrispettivo per l’esecuzione dei servizi di quasi il 10% in più rispetto a quanto alla stessa corrisposto, per un importo pari a circa € 200.000,00.

Il mancato riconoscimento di tale importo si fondava essenzialmente sull’erronea qualificazione operata dal Comune al prolungamento del contratto per l’ulteriore triennio, considerato come un rinnovo del medesimo in applicazione di una novazione intercorsa tra le parti, con conseguente inoperatività della clausola di revisione dei prezzi in relazione al primo anno dalla stipula del nuovo contratto.

Per contro, nel caso di specie l’Amministrazione disponeva la continuazione del rapporto contrattuale in essere in maniera unilaterale e autoritativa alle medesime condizioni precedente, risolvendosi tale soluzione in un mero differimento del termine di scadenza del rapporto, per il resto regolato dalla sua fonte originaria. Il “rinnovo” disposto dal Comune di Bolzano, caratterizzato dalla totale assenza di qualsiasi modifica delle condizioni contrattuali e ricollegato al mero esercizio di una facoltà unilateralmente attribuita all’Amministrazione, rientrava pertanto nel distinto istituto della cd. “proroga contrattuale”. Tale qualificazione precludeva quindi l’interruzione del meccanismo contrattuale di adeguamento revisionale, dovuto per ogni anno di durata contrattuale successivo al primo, risultando del tutto irrilevante il profilo meramente formale del nomen iuris attribuito dal Comune al nuovo atto.

Nel caso di specie, non essendovi stata la possibilità per l’appaltatrice di rinegoziare le condizioni dell’originario contratto, la proroga disposta implicava necessariamente il riconoscimento, per il periodo di esecuzione dei servizi successivo al primo triennio, di un adeguamento dei prezzi comprensivo anche della variazione intervenuta con riguardo al primo anno del secondo triennio contrattuale, con conseguente riconoscimento dell’aumento dei prezzi pari al 9,9% intervenuto nel periodo gennaio 2022 – gennaio 2023. Il mancato riconoscimento di tale aumento comportava, quale conseguenza negativa, lo svolgimento del servizio a condizioni economiche gravemente penalizzanti, tali da turbare l’originario assetto economico del contratto e da superare l’alea da sopportare nella sua esecuzione e di cui tenere conto al momento della formulazione dell’offerta.

3. In data 29 luglio 2025 si costituiva in giudizio il Comune di Bolzano, contestando la fondatezza dei motivi posti a fondamento dell’impugnazione e chiedendone la declaratoria di inammissibilità/improcedibilità, difettando di un interesse concreto ed attuale all’impugnazione dell’atto interlocutorio e insistendo comunque per la reiezione.

4. Nelle more del giudizio il Comune di Bolzano, con provvedimento adottato in data 31 luglio 2025, rigettava definitivamente le istanze presentate da AN IO S.r.l. riguardanti il riconoscimento, senza soluzione di continuità, della revisione del prezzo con riguardo al secondo triennio contrattuale, ribadendo la qualificazione di “atto di rinnovo” già attribuita alla disposta continuazione del rapporto. Ciò nonostante l’A.C.P., interpellata dal Comune di Bolzano, avesse nel frattempo trasmesso il parere richiesto dall’Amministrazione resistente, evidenziando come l’assenza di modifiche dell’oggetto contrattuale implicasse la qualificazione del provvedimento di rinnovo in termini di mera proroga.

Il provvedimento adottato dal Comune comportava quindi la mancata considerazione della variazione dei prezzi in relazione al primo anno del secondo triennio contrattuale, con conseguente conferma del computo già precedentemente formulato in relazione al secondo e al terzo anno del medesimo periodo temporale.

5. In data 23.10.2025 AN IO S.r.l. presentava di conseguenza i seguenti motivi aggiunti:

5.1. “ Violazione e falsa applicazione dell’art. 106, comma 1, lett. a) d.lgs. n. 50/2016 ratione temporis applicabile, dell’art. 6 del Disciplinare di gara, dell’art. 24 del Capitolato d’oneri e degli artt. 2 e 3 del contratto di appalto di data 30.01.2020. Eccesso di potere per falsità del presupposto, travisamento ed erronea valutazione dei fatti, difetto di istruttoria e/o istruttoria totalmente carente in ordine al riconoscimento della revisione del prezzo di appalto relativo al primo anno del secondo triennio contrattuale ed in relazione al riconoscimento della revisione dei prezzi in riferimento al secondo e terzo anno del secondo triennio contrattuale nel cui computo venga tenuta in considerazione anche la variazione dei prezzi intervenuta nel periodo gennaio 2022 – gennaio 2023 ”.

La ricorrente, evocando la giurisprudenza amministrativa in materia e soffermandosi in particolare sulla sentenza pronunciata dal Consiglio di Stato nel giudizio instaurato dai precedenti gestori della medesima struttura, ribadiva come la mancata rinegoziazione delle condizioni del contratto desse luogo a una mera proroga. Tale diversa qualificazione comportava la fondatezza della pretesa sostanziale al computo della revisione dei prezzi senza alcuna interruzione, dovendosi pertanto considerare anche il primo anno del secondo triennio contrattuale.

L’esclusione di una nuova pattuizione o rinegoziazione delle condizioni di contratto emergeva in primo luogo dall’assenza di un previo confronto concorrenziale, a maggior ragione necessario tenuto conto del valore contrattuale pari a € 2.340.540,00, tale da comportare il ricorso a una gara pubblica a procedura aperta a livello comunitario. Per contro, nel caso di specie la continuazione del rapporto traeva fondamento nell’art. 2 del contratto, venendo quindi disposta autoritativamente e unilateralmente alle medesime condizioni, in maniera tale da non consentire all’appaltatore di sottrarsi e di eventualmente rinegoziare le condizioni esistenti. Né la sollecitata rinegoziazione avrebbe mai potuto verificarsi, risolvendosi invero la modifica contrattuale in un nuovo affidamento senza gara, in quanto tale illegittimo in quanto posto in essere in violazione del principio eurounitario di concorrenza.

La più corretta qualificazione in termini di mera proroga si desumeva altresì dall’identità del prezzo del contratto, rimasto invariato e, per ciò stesso, elemento sintomatico dell’assenza di una rinnovata volontà contrattuale. Il prolungamento del rapporto contrattuale, in quanto disposto dall’Amministrazione comunale alle medesime condizioni contrattuali in essere, ricomprendeva pertanto necessariamente anche la clausola di revisione dei prezzi.

Invero, la comunicazione di “rinnovo” interveniva in un momento in cui il diritto alla revisione era già sorto per la società affidataria, risultando chiaro che, in assenza di ulteriori specificazioni o indicazioni contrarie, con la locuzione “medesime condizioni contrattuali in essere” dovessero intendersi quelle vigenti al momento dell’adozione dell’atto di prolungamento negoziale.

La qualificazione del prolungamento in termini di rinnovo si profilava del tutto irrilevante, dovendosi valorizzare esclusivamente gli effetti dell’atto e non assumendo alcun rilievo il nomen iuris adottato.

La soluzione prospettata dalla ricorrente trovava un evidente appiglio nella normativa sopravvenuta, segnatamente nell’art. 120, comma 10 del D. Lgs. 36/2023, disposizione tesa a qualificare in termini di proroga l’opzione avente ad oggetto l’esecuzione delle prestazioni per un ulteriore periodo agli stessi prezzi, patti e condizioni stabiliti nel contratto.

Nel caso di specie l’assenza di una qualsivoglia negoziazione novativa delle condizioni contrattuali originarie emergeva, in tutta la sua evidenza, dall’imposizione del rinnovo da parte dell’Amministrazione in maniera autoritativa e unilaterale, lasciando le condizioni del contratto originario del tutto invariate.

L’atto posto in essere dal Comune di Bolzano, risolvendosi nella mera apposizione di un differimento del termine di scadenza del rapporto, in applicazione del principio generale della prevalenza della forma sulla sostanza doveva pertanto essere qualificato in termini di proroga. Il parere rilasciato dall’A.C.P. su richiesta del Comune di Bolzano confermava del resto tale impostazione, evidenziando la persistenza delle condizioni del contratto originario e l’esclusiva presenza di una posticipazione del termine finale dell’affidamento.

La qualificazione in termini di proroga implicava pertanto l’operatività dell’istituto della revisione dei prezzi in relazione all’intero periodo di esecuzione dei servizi successivo al primo triennio, dovendosi pertanto considerare anche la variazione intervenuta in relazione al primo anno del secondo triennio, caratterizzata da un aumento dei prezzi per il periodo gennaio 2022 – gennaio 2023 pari al 9,9%.

5.2. “ Violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990 e dell’art. 7 della legge provinciale n. 17/1993 - Eccesso di potere per carenza di istruttoria e difetto di motivazione in ordine alle ragioni che hanno condotto il Comune di Bolzano a discostarsi dal richiesto parere rilasciato da ACP ”.

L’illegittimità del provvedimento impugnato emergeva altresì dall’assenza di una motivazione in merito alle ragioni che inducevano il Comune di Bolzano a discostarsi dal parere rilasciato, su sua specifica richiesta, da A.C.P.

Nel corso dell’istruttoria l’Amministrazione procedeva a investire A.N.A.C. e A.C.P. di un apposito parere sulla spettanza del richiesto adeguamento revisionale, salvo disattendere il riscontro contrario ricevuto dall’Agenzia provinciale senza dare in alcun modo conto delle motivazioni sottese a tale scelta.

La facoltà per il Comune di Bolzano di disattendere il parere reso da A.C.P. non esimeva l’Amministrazione procedente, in caso di discostamento, dall’onere di enucleazione delle ragioni poste a fondamento della determinazione assunta, nel caso di specie del tutto disatteso.

6. A seguito della rituale produzione di ulteriori memorie difensive, alla pubblica udienza del 17 dicembre 2025, sentite le parti, la causa veniva trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Il Collegio rileva preliminarmente l’inammissibilità del ricorso introduttivo, in considerazione dell’assenza di un interesse attuale e concreto all’impugnazione del provvedimento adottato dall’Amministrazione resistente in data 9 maggio 2025.

Il tenore testuale della nota del Comune Prot. n. 0170518/2025 è invero inequivoco nel riconoscere l’adeguamento richiesto in relazione al periodo non oggetto di contestazione, rinviando la determinazione circa il riconoscimento della revisione per il primo anno di rinnovo contrattuale al pervenimento del parere richiesto ad A.N.A.C.: “ considerando che la Stazione Appaltante è in attesa di ricevere riscontro anche da parte di ANAC alla richiesta di parere consultivo sull’applicabilità o meno della revisione al primo anno di rinnovo contrattuale, si ritiene di definire in via provvisoria il procedimento di cui alle Vs istanze citate, riconoscendo al momento l’adeguamento al periodo non oggetto di contestazione (2^ annualità) e riservandosi l’Amministrazione comunale in un secondo momento ad esprimersi definitivamente nel suo complessivo sulle due istanze di revisione prezzi riportate in oggetto ”.

Appare evidente come la ricorrente non possa trarre alcuna utilità dall’annullamento di un provvedimento che le riconosce, a titolo provvisorio, parte dei compensi revisionali richiesti, riservando la definizione globale per gli ulteriori importi a un successivo momento in attesa del pervenimento di un parere richiesto ad altra Autorità.

Il provvedimento adottato in data 9 maggio 2025, lungi dall’opporre un diniego al riconoscimento della revisione invocata da AN IO S.r.l., si limita dunque a rinviare la determinazione globale in relazione al periodo controverso, esplicando tuttavia effetti positivi in ordine al lasso temporale non oggetto di contestazione.

La nota impugnata con il ricorso introduttivo, contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, non è pertanto assolutamente idonea ad assumere la natura di diniego parziale, a ciò ostandovi l’inequivoca valenza semantica tesa ad attribuire alla determinazione adottata carattere meramente transeunte senza alcun pregiudizio per il futuro riconoscimento anche degli ulteriori importi richiesti.

2. Ciò posto, il ricorso per motivi aggiunti interposto avverso il provvedimento del Comune di Bolzano di data 31.07.2025 è fondato e meritevole di accoglimento, per le ragioni in fatto e in diritto di seguito esposte.

3. Il Collegio osserva come l’oggetto del presente giudizio sia essenzialmente incentrato sulla natura giuridica attribuibile alla determinazione adottata dal Comune in data 27 ottobre 2022 al fine di procrastinare il rapporto contrattuale intercorrente con AN IO S.r.l.

La questione assume rilievo dirimente, in quanto la qualificazione di detta determinazione in termini di mera “proroga” anziché di “atto di rinnovo” incide sul riconoscimento della revisione dei prezzi per il primo anno del secondo triennio di esecuzione contrattuale, con conseguente applicazione nel relativo computo dell’aumento dei prezzi pari al 9,9% intervenuto nel periodo gennaio 2022 – gennaio 2023.

4. Tanto doverosamente precisato, la durata del rapporto negoziale trova espressa disciplina nell’art. 2 del contratto di data 30 gennaio 2020 (doc. 3 di parte ricorrente), a tenore del quale: “ La durata del presente contratto è concordemente fissata dalle parti in tre anni a decorrere dal 1 febbraio 2020, giusta verbale di consegna di data 29 gennaio 2020. Il Comune di Bolzano si riserva la facoltà di rinnovare il contratto, alle medesime condizioni, per una durata pari a tre anni, per l’importo aggiudicato al netto di Iva e/o di altre imposte e contributi di legge, nonché degli oneri per la sicurezza dovuti a rischi da interferenze. La stazione appaltante esercita tale facoltà comunicandola all’appaltatrice mediante posta elettronica certificata almeno 3 mesi prima della scadenza del contratto originario. La durata del contratto è prorogabile a discrezione del Comune di Bolzano di massimo ulteriori 6 mesi, quale tempo strettamente necessario alla conclusione delle procedure per l’individuazione del nuovo contraente ai sensi dell’art. 106, comma 11 del D.Lgs. n. 50/2016 ”.

Il successivo art. 3 contempla quindi una specifica clausola di revisione dei prezzi, secondo cui: “ L’appaltatrice non potrà vantare diritto ad altri compensi, ovvero ad ulteriori adeguamenti, revisioni o aumenti del corrispettivo come sopra indicato, ad eccezione di quanto previsto all’art. 106 del D.Lgs. n. 50/2016 e ss.mm.ii. La revisione dei prezzi non potrà operare prima del decorso del primo anno di durata contrattuale; essa verrà concordata tra le parti a seguito di apposita istruttoria, su istanza dell’appaltatrice adeguatamente motivata. Per il calcolo degli aggiornamenti del prezzo, qualora non siano disponibili i costi standardizzati, potranno essere utilizzati gli strumenti orientativi ritenuti più idonei, tra i quali rientrano gli indici dei prezzi al consumo per le famiglie di operai e impiegati editi dalla Camera di Commercio di Bolzano ”.

Sulla scorta del tenore di tali clausole l’Amministrazione resistente ha opposto il diniego alla revisione dei prezzi sollecitata da AN IO S.r.l., richiamando espressamente l’operatività dell’ipotesi di “rinnovo” contrattuale disciplinata dal citato art. 2, comma 2 del testo negoziale.

La soluzione adottata dall’Amministrazione resistente si pone tuttavia in radicale contrasto con l’approccio ermeneutico adottato da unanime giurisprudenza amministrativa ai fini della valutazione circa la sussistenza di una ipotesi di “rinnovo” ovvero di mera “proroga” contrattuale, con conseguente operatività della clausola di revisione dei prezzi.

Il discrimine tra i due istituti è invero valutato in maniera univoca esclusivamente sulla base degli effetti dell’atto, assumendo rilievo ai fini della configurabilità del rinnovo la realizzazione di una nuova negoziazione tra i medesimi soggetti ed essendo al riguardo del tutto irrilevante il nomen iuris adottato. In caso di mero differimento del termine per la scadenza conclusiva del rapporto e in assenza di una negoziazione novativa atta a generare nuovi e distinti rapporti giuridici, per contro, ciò che viene a configurarsi è una ipotesi di mera proroga del previgente contratto.

Il Consiglio di Stato ha al riguardo infatti evidenziato che: “ La distinzione tra proroga contrattuale e rinnovo deve essere fatta guardando agli effetti dell’atto: mentre la proroga del contratto, infatti, ha la mera funzione di spostare in avanti la scadenza conclusiva del rapporto, mantenendo inalterato il regolamento negoziale, il rinnovo, al contrario, realizza una nuova negoziazione tra i medesimi soggetti, con un rinnovato esercizio dell'autonomia negoziale (cfr., ex multis , Consiglio di Stato, sez. V, 8 agosto 2018, n. 4867). Come chiarito dalla costante giurisprudenza che si è occupata del tema, si verte in ipotesi di proroga contrattuale allorquando vi sia una integrale conferma delle precedenti condizioni (fatta salva la modifica di quelle non più attuali), con il solo effetto del differimento del termine finale del rapporto, per il resto regolato dall’atto originario; mentre ricorre l’ipotesi di rinnovo, quando interviene una nuova negoziazione tra i medesimi soggetti che si conclude con una modifica delle precedenti condizioni ( ex multis Cons. Stato, sez. III, n. 5059 del 2018; Cons. Stato, sez. VI, n. 3478 del 2019; Cons. Stato, sez. VI, n. 8219 del 2019; Cons. Stato, sez. V, n. 3874 del 2020). Il rinnovo, dunque, in disparte il dato non determinante del nomen iuris formalmente attribuito dalle parti, si contraddistingue, sul piano sostanziale, per la rinegoziazione del complesso delle condizioni del contratto originario, per cui deve risultare che le parti, attraverso specifiche manifestazioni di volontà, abbiano dato corso a distinti, nuovi ed autonomi rapporti giuridici, ancorchè di contenuto analogo a quello originario. In assenza di tale negoziazione novativa, è qualificabile come proroga contrattuale l’accordo con cui le parti si limitano a pattuire il differimento del termine finale del rapporto, che per il resto continua ad essere regolato dall’atto originario; ed anche la circostanza che in tale accordo sia riportato il prezzo del contratto originario, che quindi rimane immutato, non costituisce affatto espressione di rinnovata volontà negoziale, ma circostanza idonea ad avvalorare ulteriormente l’intervenuta mera proroga del previgente contratto (Cons. Stato, sez. V, 3874 del 2020, Cons. Stato, sez. III, 24.3.2022, n. 2157). E’ stato, infatti, precisato che: “ Il rinnovo contrattuale si contraddistingue, sul piano sostanziale, per la rinegoziazione del complesso delle condizioni del contratto originario, per cui deve risultare che le parti, attraverso specifiche manifestazioni di volontà, abbiano dato corso a distinti, nuovi ed autonomi rapporti giuridici, ancorchè di contenuto analogo a quello originario; in assenza di tale negoziazione novativa, è qualificabile come proroga contrattuale l’accordo con cui le parti si limitano a pattuire il differimento del termine finale del rapporto, che per il resto continua ad essere regolato dall’atto originario; ed anche la circostanza che in tale accordo sia riportato il prezzo del contratto originario, che quindi rimane immutato, non costituisce affatto espressione di rinnovata volontà negoziale, ma circostanza idonea ad avvalorare ulteriormente l’intervenuta mera proroga del previgente contratto ” (Cons. Stato, sez. III, 24 marzo 2022, n. 2157) ” (Consiglio di Stato, sez. V, 16 febbraio 2023, n. 1635).

Nel caso di specie, in considerazione degli atti di causa, la determinazione adottata dall’Amministrazione comunale assume natura sostanziale di mera proroga, risultando del tutto inalterate le condizioni del contratto originario e presentando l’esclusivo effetto di procrastinare il termine di scadenza dell’affidamento.

La natura di proroga emerge altresì dall’assoluta assenza di una qualsivoglia negoziazione tra le parti delle condizioni contrattuali originarie, scaturendo il differimento temporale della scadenza del rapporto da una imposizione autoritativa e unilaterale dell’Amministrazione, senza alcuna facoltà per la ricorrente di ottenere una rimodulazione del prezzo.

L’approccio unilaterale adottato dall’Amministrazione si pone pertanto in radicale contrasto con la ratio sottesa all’istituto del “rinnovo”, ciò a maggior ragione laddove si consideri come il Comune di Bolzano, nell’ambito del provvedimento impugnato, ne abbia valorizzato la natura negoziale al fine di operare un distinguo rispetto all’ipotesi della “proroga”. La nota gravata in sede di motivi aggiunti, nel richiamare la giurisprudenza formatasi in materia, evidenzia testualmente che: “ Va infine ricordato che la differenza tra rinnovo e proroga di contratto pubblico sta nel fatto che il primo comporta una nuova negoziazione con il medesimo soggetto, che può concludersi con l’integrale conferma delle precedenti condizioni o con la modifica di alcune di esse in quanto non più attuali; la seconda ha invece come solo effetto il differimento del termine finale del rapporto, il quale rimane per il resto regolato dall’atto originario ”.

La ricorrenza di una ipotesi di nuova pattuizione delle condizioni di contratto, inoltre, deve essere disattesa in applicazione della giurisprudenza tesa a escludere l’ammissibilità di tale istituto in assenza di un confronto concorrenziale ossequioso dei canoni dell’evidenza pubblica, essendo stato al riguardo affermato che il divieto di rinnovo rappresenta espressione “ di un precetto di portata generale in base al quale il rinnovo dei contratti pubblici scaduti deve essere considerato alla stregua di un contratto originario, necessitante della sottoposizione ai canoni dell’evidenza pubblica, atteso che la procrastinazione meccanica del termine originario di durata del contratto ha l’effetto di sottrarre, in maniera intollerabilmente lunga, un bene economicamente contenibile alle dinamiche fisiologiche del mercato. Sul punto, questo Consiglio di Stato (sez. IV, sent. n. 6458 del 31 ottobre 2006) ha affermato che l’eliminazione della possibilità di provvedere al rinnovo dei contratti scaduti “ha valenza generale e portata preclusiva di opzioni ermeneutiche ed applicative di altre disposizioni dell’ordinamento che si risolvono, di fatto, nell’elusione del divieto di rinnovazione dei contratti pubblici ” (Consiglio di Stato, sez. V, 16 febbraio 2023, n. 1626).

Il differimento del termine di scadenza del rapporto contrattuale, in quanto disposto alle medesime condizioni contrattuali in essere, deve pertanto essere ritenuto comprensivo altresì della clausola di revisione dei prezzi di cui all’art. 3 del testo negoziale. Tale considerazione vale a maggior ragione laddove si consideri come la comunicazione di rinnovo sia intervenuta allorquando il diritto alla revisione dei prezzi era già maturato, per di più in assenza di contrarie indicazioni che, in ogni caso, dovrebbero essere ritenute irrilevanti.

Il mancato riconoscimento dell’anelato adeguamento dei prezzi nei termini auspicati dalla ricorrente, del resto, determinerebbe una situazione di radicale stravolgimento del sinallagma contrattuale, risolvendosi in una situazione di assoluta iniquità nel cui ambito la società appaltatrice, del tutto privata della facoltà di rinegoziare le condizioni del contratto, si vedrebbe costretta a svolgere il servizio in condizioni economiche penalizzanti e del tutto esorbitanti rispetto all’alea ricadente sull’operatore economico.

Né l’Amministrazione resistente, al fine ricondurre la disposta continuazione del rapporto negoziale all’istituto del “rinnovo”, può utilmente richiamare l’ulteriore facoltà di proroga contemplata dal quarto periodo del sopra richiamato articolo 2 del contratto, affermando che, ove avesse inteso avvalersi dell’istituto della proroga, avrebbe applicato detta disposizione. Tale clausola disciplina invero la distinta ipotesi, testualmente qualificata per l’appunto in termini di proroga, di differimento semestrale del termine di scadenza al fine di individuare il nuovo contraente ai sensi dell’art. 106, comma 11 del D. Lgs. n. 50/2016, ossia per finalità del tutto diverse da quelle sottese al prolungamento disposto dal Comune di Bolzano per ulteriori tre anni.

Trattasi, di tutta evidenza, di fattispecie distinta e richiamata dal contratto ai soli fini dell’espletamento delle procedure necessarie per l’individuazione del nuovo contraente, per ciò stesso contrapposta alla precedente ipotesi di proroga erroneamente qualificata in termini di rinnovo, ove per contro la continuazione del rapporto ha ad oggetto un lasso temporale triennale (sull’irrilevanza del nomen iuris cfr. la sopra richiamata statuizione di cui a Consiglio di Stato, sez. V, 16 febbraio 2023, n. 1635 e la giurisprudenza ivi richiamata).

Nel caso di specie il prolungamento del rapporto contrattuale è stato espressamente disposto in applicazione della clausola contemplata dall’art. 2, comma 2 del contratto, reiteratamente evocata nel provvedimento gravato laddove è stato evidenziato l’ iter che ha portato al diniego della revisione nei termini richiesti dalla ricorrente: “ Conseguenzialmente con nota di data 28.10.2022 Prot. 295309 il Comune di Bolzano comunicava alla AN IO RL che l’Amministrazione Comunale si avrebbe avvalso della facoltà di cui al comma 2 dell’art. 2 del contratto di appalto e che conseguenzialmente con nota di data 27.01.2023 prot. n. 26589, avendo comunicato l’intendimento del rinnovo subordinata alla verifica dei requisiti come da nota di 9 gennaio 2023, l’Ufficio Appalti e Contratti in attuazione della delibera della Giunta Comunale n. 741 di data 30.12.2022 aveva inoltrato alla AN IO la bozza contrattuale per la stipula del nuovo contratto d’appalto come previsto dall’art. 2 comma 2. Con decorrenza dal 1° febbraio 2023 l’Amministrazione Comunale aveva firmato il nuovo contratto d’appalto ed inviato lo stesso alla AN Solution. Anche se quest’ultima non ha controfirmato il nuovo contratto in questione, ad avviso della scrivente Amministrazione, tutte le richieste della AN Solution inoltrate dopo il 1° febbraio 2023 devono comunque essere contestualizzate all’interno del contratto d’appalto rinnovato … 18.11.2024 e del 14.04.2025 si evidenzia che la AN Solution con nota di data 14. Dicembre 2022 prot. n. 336603, quindi dopo la comunicazione dell’Amministrazione Comunale che quest’ultima si avrebbe avvalsa della facoltà di rinnovare il contratto prevista dall’art. 2 comma 2 e prima dell’inoltro della bozza contrattuale da parte dell’ufficio Appalti e Contratti … ”.

A fronte dell’inequivoca volontà dell’Amministrazione, così come desumibile nel provvedimento gravato, non può pertanto attribuirsi una qualsivoglia rilevanza all’ipotesi di differimento disciplinata dal quarto periodo dell’art. 2 del contratto, dovendosi piuttosto ricondurre la determinazione adottata all’ulteriore fattispecie di proroga di cui al precedente comma 2.

A ben vedere, le stesse considerazioni volte a giustificare l’operato dell’Amministrazione resistente e a valorizzare la natura di rinnovo della determinazione impugnata in considerazione della presenza di specifica clausola di proroga prevista dal comma 4 della disposizione contrattuale, lungi dall’assumere valenza di vere e proprie deduzioni difensive, si risolvono in una “motivazione postuma” del provvedimento impugnato, del tutto inammissibile (sulla non ammissibilità della motivazione postuma mediante integrazione in sede giudiziale a mezzo di atti difensivi, da parte della appellante amministrazione cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 30 giugno 2023, nonché Cons. Stato, sez. IV, 31 gennaio 2023, n. 1096, secondo cui: “ come noto, la costante giurisprudenza limita l’ammissibilità dell’integrazione in sede giudiziale della motivazione dell’atto amministrativo al caso in cui questa sia stata effettuata mediante gli atti del procedimento oppure attraverso l’emanazione di un autonomo provvedimento di convalida, restando invece inammissibile un’integrazione postuma effettuata in sede di giudizio mediante atti processuali o, comunque, scritti difensivi (cfr., da ultimo, Cons. Stato, sez. III, 28 novembre 2022, n. 10448) ”.

La sostanziale natura di “proroga” propria della clausola evocata dall’Amministrazione comunale comporta l’applicabilità, per l’intero periodo di esecuzione dei servizi successivo al primo triennio, dell’adeguamento dei prezzi comprensivo della variazione intervenuta in relazione al primo anno di tale periodo. Nel nuovo computo dovrà pertanto essere preso altresì in considerazione l’aumento dei prezzi intervenuto nel lasso temporale gennaio 2022 – gennaio 2023, come già richiesto in sede procedimentale e ribadito in sede contenziosa.

5. Il secondo motivo aggiunto, attraverso il quale la ricorrente lamenta il difetto di motivazione circa il discostamento dal parere richiesto ad A.C.P., è a sua volta fondato e, per ciò stesso, meritevole di accoglimento.

L’Amministrazione comunale, nel corso dell’istruttoria procedimentale finalizzata alla determinazione della revisione del prezzo, ha ritenuto di coinvolgere – tra l’altro – l’Agenzia Provinciale per i contratti pubblici ai fini del rilascio di apposito parere consultivo afferente l’eventuale spettanza dell’adeguamento revisionale per il primo anno del secondo triennio contrattuale.

L’Agenzia interpellata, richiamando gli univoci approdi giurisprudenziali intervenuti in materia di distinzione tra rinnovo e proroga contrattuale, ha quindi fornito un riscontro di contenuto diametralmente opposto rispetto all’approccio adottato dall’Amministrazione comunale, evidenziando che: “ Applicando le superiori coordinate ermeneutiche alla presente fattispecie concreta, ai fini della risoluzione del quesito bisognerà che l’ente richiedente valuti correttamente la natura della modifica del contratto ossia se, al di là del nomen juris utilizzato, si sia in presenza di un rinnovo contrattuale che faccia seguito ad interlocuzioni tra le parti che abbiano condotto ad una nuova negoziazione con modifica delle precedenti condizioni (all’interno delle quali potrà se si vorrà convenire una nuova clausola di revisione anche dello stesso contenuto di quella precedente) oppure un mero differimento del termine del contratto ossia una mera proroga agli stessi prezzi patti e condizioni dell’originario contratto di appalto, posto che nel primo caso di “rinnovazione contrattuale” è esclusa dalla giurisprudenza l’applicabilità della revisione prezzi (a meno che non venga espressamente convenuta in sede di rinnovo), mentre nella seconda ipotesi, avrà applicazione la disciplina dettata dal contratto originario di appalto ivi compresa quella sulla revisione del prezzo che dovrà essere quindi applicata anche al primo anno di proroga ” (cfr. doc. 33 prodotto da AN IO S.r.l.).

A fronte di una prima determinazione orientata nel senso di richiedere apposito parere consultivo, l’Amministrazione comunale, una volta ottenuto riscontro contrario alla propria impostazione tesa a ravvisare la legittimità dell’istituto del cd. “rinnovo programmato” in presenza di mero differimento della scadenza contrattuale alle medesime condizioni (cfr. la nota del Comune di Bolzano di data 31.01.2023 prodotta dalla ricorrente sub doc. 14), ha quindi disatteso le conclusioni rassegnate da A.C.P., omettendo di dare conto delle ragioni poste a fondamento di tale scelta.

Ad avviso del Collegio la natura facoltativa e non vincolante del parere richiesto non esimeva in ogni caso l’Amministrazione procedente, in caso di discostamento dalle indicazioni dell’Autorità interpellata, dall’onere motivazionale sulla stessa incombente in merito alle ragioni del loro mancato recepimento.

Il Comune di Bolzano, nell’opporre il diniego alla revisione dei prezzi nei termini richiesti dalla ricorrente, ha per contro radicalmente omesso non solo di esplicitare le ragioni sottese a tale discostamento, bensì anche di menzionare l’esistenza del parere richiesto.

Tale parere, in quanto discordante con le determinazioni adottate dall’Amministrazione comunale, non può pertanto nemmeno assurgere a eterointegrazione della motivazione finale, sussistendo uno specifico obbligo di esplicitazione della scelta negativa al riguardo adottata. La giurisprudenza amministrativa è infatti pacifica nel ritenere che: “ L’Autorità procedente ha, infatti, un obbligo di motivazione solo se disattende il parere (cfr., T.A.R. Sicilia – Palermo, Sez. III, sentenza n. 2185/2024), anche quello facoltativo (cfr., ex plurimis, T.A.R. Umbria, sentenza n. 588/2016). Nel momento in cui – come nel caso di specie – il parere è seguito, esso diviene motivazione della determinazione finale ” (T.A.R. Emilia Romagna, Bologna, sez. II, 5 marzo 2025, n. 213).

Né il Comune di Bolzano può utilmente invocare il richiamo, nell’ambito del provvedimento impugnato, alla nota illustrativa di A.N.A.C. in relazione al bando tipo dell’anno 2020. Come già evidenziato al § 4, infatti, tale nota ribadisce espressamente il criterio discretivo tra proroga e rinnovo sulla scorta delle medesime coordinate ermeneutiche tracciate dall’univoco orientamento adottato dalla giurisprudenza amministrativa, incentrato sulla sussistenza o meno di una effettiva attività di rinegoziazione del testo contrattuale.

Ne consegue pertanto che l’assenza di un percorso argomentativo afferente le ragioni sottese al discostamento dal parere richiesto rende il provvedimento vieppiù oscuro e, per ciò stesso, del tutto illegittimo anche in relazione a tale specifico profilo.

6. In definitiva, le censure articolate in entrambi i motivi aggiunti di cui al ricorso di data 23 ottobre 2025 (depositato in data 24 ottobre 2025) sono fondate e denotano l’illegittimità delle determinazioni adottate dall’Amministrazione resistente con il provvedimento di diniego parziale adottato in data 31 luglio 2025, che deve essere conseguentemente annullato. All’annullamento di tale provvedimento si accompagna l’accertamento, in sede di giurisdizione esclusiva ex art. 133, comma 1, lett. e), c.p.a., del diritto della ricorrente alla revisione del prezzo di appalto relativo al primo anno del secondo triennio contrattuale, con conseguente applicazione nel relativo computo dell’aumento dei prezzi intervenuto nel periodo gennaio 2022 – gennaio 2023 anche in ordine alla rideterminazione dell’adeguamento revisionale relativo al secondo anno e terzo anno, nel cui computo deve pertanto essere tenuta in considerazione e riconosciuta anche la variazione dei prezzi relativa al primo anno del secondo triennio di esecuzione contrattuale.

7. Le spese di giudizio seguono, come per legge, l’ordinario criterio della soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa - Sezione autonoma di Bolzano definitivamente pronunciando sul ricorso introduttivo, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile. Accoglie il ricorso per motivi aggiunti depositato in data 24 ottobre 2025 e per l’effetto annulla il provvedimento ivi impugnato, accertando altresì il diritto della ricorrente AN IO S.r.l. alla revisione del prezzo di appalto nei termini di cui in motivazione.

Condanna il Comune di Bolzano al pagamento delle spese di giudizio in favore della ricorrente AN IO S.r.l., liquidate in euro 4.000,00 (quattromila/00), oltre accessori di legge, C.P.A. e I.V.A. (se e in quanto dovuti).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Bolzano nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

ST CH, Presidente

Edith Engl, Consigliere

Fabrizio Cavallar, Consigliere

DR AC, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
DR AC	ST CH

IL SEGRETARIO