Pubblicato il 29/04/2026

N. 07771/2026 REG.PROV.COLL.

N. 11142/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 11142 del 2025, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli Avvocati Pierpaolo Cacciotti, Gabriella De Michele, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

del provvedimento prot. n. 2025/33 dell’8 settembre 2025 della Ambasciata d’Italia a Zagabria, recante diniego di visto d'ingresso per motivi di lavoro autonomo;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 aprile 2026 il dott. NI ZO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TT e TT

1. Il ricorrente, cittadino russo residente in [...], insorge avverso il provvedimento notificatogli in data 08/09/2025, con il quale l’Ambasciata italiana a Zagabria ha disposto il rigetto (Provv. n. 2025/33) della richiesta di visto per lavoro autonomo da lui inoltrata in data 3 giugno 2025, al fine di poter svolgere in Italia, quale libero professionista, l’attività di “ servizi di consulenza nel settore della tecnologia dell’informatica”.

2. In diritto formula un articolato motivo di ricorso così rubricato: “ Violazione o falsa applicazione dell’art. 26 del d.lgs. n. 286/1998 (Testo Unico sull’Immigrazione), dell’art. 39 del d.P.R. n. 394/1999 (Regolamento, recante norme di attuazione del T.U.) come modificato dall’art. 36 d.P.R. n. 334/2005, e dell’Allegato A, punto 7 del Decreto Interministeriale n. 850/2011 (riassuntivo – e integrativo – della disciplina sulle diverse tipologie di visti); violazione o falsa applicazione dell’art. 6 della legge n. 241 del 1990 (in tema di cosiddetto “soccorso istruttorio”); Eccesso di potere per travisamento dei fatti, difetto di istruttoria, insufficienza ed illogicità della motivazione.”.

3. Alla luce di tali premesse il ricorrente chiede l’accertamento dei presupposti di rilascio del visto l’annullamento previa sospensione dell’atto.

4. Si è costituita in giudizio l’amministrazione resistente depositando memoria e chiedendo il rigetto del ricorso.

5. Con memoria depositata il 29/11/25 il ricorrente insiste per l’accoglimento della domanda evidenziando che nelle more del giudizio è altresì sopravvenuta la rilevante circostanza della stipula di un nuovo contratto di consulenza tramite la piattaforma internazionale DEEL con la società UAB Virtosolutions, della durata iniziale di tre anni e tre mesi(scadenza 28 gennaio 2028), rinnovabile annualmente, che garantisce un compenso mensile di € 4.000.

6. Con ordinanza collegiale del 03/12/2025 è stata fissata udienza di merito ex art. 55 c. 10 c.p.a.

7. All’esito della pubblica udienza del 14 aprile 2026, in vista della quale il ricorrente ha depositato memoria, la causa è stata trattenuta in decisione.

8. Il ricorso è fondato nei termini che seguono.

9. Ritiene il Collegio che sia meritevole di condivisione la doglianza del ricorrente sotto il profilo del difetto istruttorio.

10. In primo luogo, deve rilevarsi che, a fronte di un quadro documentale e fattuale complesso e di difficile interpretazione, in virtù del principio di buona fede e correttezza tra P.A. e amministrati, la sede avrebbe dovuto attivare colloquio consolare ex art. 4 c. 2, D.I. 850/11, nonché il contraddittorio procedimentale e l’eventuale soccorso istruttorio documentale, ai sensi degli artt. 1 c. 2 bis e art. 6 della legge n. 241 del 1990, al fine di consentire eventuale rettifica dell’attestazione formale della Camera di Commercio nonché l’integrazione della documentazione bancaria relativamente alle voci di reddito dichiarate ma non adeguatamente dimostrate (con particolare riferimento al reddito relativo al contratto Voximplant).

11. In secondo luogo è dirimente ai fini dell’accoglimento, sempre sotto il profilo della necessità di supplemento istruttorio, la sopravvenienza attestata con la memoria depositata il 29/11/25 ed i relativi allegati.

Il Collegio ritiene di aderire all’orientamento giurisprudenziale ormai consolidatosi in subiecta materia , secondo il quale l’evoluzione del processo amministrativo imponga un approccio orientato alla tutela del rapporto sostanziale.

Nelle ipotesi in cui oggetto del giudizio sono diritti fondamentali della persona umana che possono trovare tutela nel quadro di un idoneo bilanciamento con i valori essenziali della sicurezza e della sostenibilità dei flussi migratori.

Da tempo la giurisprudenza ha dato atto della trasformazione del processo amministrativo “da giudizio amministrativo sull’atto, teso a vagliarne la legittimità alla stregua dei vizi denunciati in sede di ricorso e con salvezza del riesercizio del potere amministrativo, a giudizio sul rapporto regolato dal medesimo atto, volto a scrutinare la fondatezza della pretesa sostanziale azionata.” (Adunanza Plenaria, 2011, n. 3).

È proprio in questi casi in cui il bene della vita da tutelare ha natura personale che oggetto della valutazione giudiziale non può essere solo il provvedimento in sé poiché essa deve necessariamente avvolgere la situazione giuridica soggettiva che fa da sfondo alla vicenda procedimentale (cfr. Consiglio di Stato, sez. III, sent. 29 settembre 2022, n. 8388).

Se a ciò si aggiungono gli ultimi approdi sull’inesauribilità del potere amministrativo e la specifica funzione riconosciuta al giudicato amministrativo e al giudizio di ottemperanza, diventa chiaro che il giudice amministrativo non può più limitarsi ad una valutazione di tipo statico, ancorata al provvedimento impugnato ma dovrà operare una valutazione di tipo dinamico – fermi restando il potere discrezionale dell’amministrazione competente e il divieto assoluto di sindacato esteso al merito – al fine di evitare il concretizzarsi di un pregiudizio per la situazione giuridica sostanziale.

Alla luce delle suesposte premesse, l’Amministrazione, pertanto, nell’esercizio del suo potere, deve tenere in debito conto le circostanze sopravvenute che, anche se non conoscibili perché non esistenti al momento dell’adozione dell’atto comunque hanno modificato la situazione giuridica del ricorrente e potrebbero, nel rispetto della normativa vigente e in concorrenza degli ulteriori indefettibili presupposti, condurre ad una nuova valutazione ed un differente esito procedimentale.

Sotto questi profili, può essere accolta l’istanza di tutela del ricorrente, ai fini della rivalutazione sulla sua posizione giuridica.

12. Resta ferma la discrezionalità della sede nella valutazione, all’esito della rinnovata istruttoria in contraddittorio, sulla base di indici fattuali, l’affidabilità e genuinità della finalità del soggiorno dichiarata e l’eventuale rischio di abuso del titolo di ingresso sul territorio nazionale, ai sensi dell’art. 4 T.U.IMM., art. 5 dPR 394/99 e art. 4 D.I. 850/11.

13. Ne consegue che non può essere, invece, accolta la domanda di accertamento e declaratoria dei presupposti di rilascio del visto.

14. In conclusione il ricorso può essere accolto sotto i profili sopra evidenziati, restando assorbito ogni ulteriore profilo di doglianza, dovendo essere riesercitato il potere della sede diplomatica in contradittorio alla lue delle coordinate interpretative di cui ai superiori punti.

15. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate forfetttariamente in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei termini di cui in motivazione e per l’effetto annulla l’impugnato provvedimento.

Condanna l’amministrazione soccombente al pagamento delle spese di lite che liquida in euro 1.500,00 (millecinquecento/00) oltre accessori come per legge e refusione del contributo unificato se versato, da distrarsi a favore dei difensori Avv.ti Pierpaolo Cacciotti e Gabriella De Michele dichiaratisi antistatari.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

Francesco AR, Presidente

Roberto Maria Giordano, Referendario

NI ZO, Referendario, Estensore

L'RE	IL PRESIDENTE
NI ZO	Francesco AR

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.