Pubblicato il 10/02/2026

N. 02546/2026 REG.PROV.COLL.

N. 06601/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6601 del 2025, proposto da
Formazione Innovativa S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Alessandro Rosa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Istruzione e del Merito, Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica, Ministero della Cultura, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento:

- del provvedimento, comunque qualificabile, di rigetto dell'istanza di riconoscimento dei corsi di formazione presentata in data 13 ottobre 2022, comunicato in forma irrituale e apodittica in data 2 ottobre 2023, per violazione dell'art. 3 L. 241/1990, degli artt. 10-bis e 2-bis L. 241/1990, nonché per difetto assoluto di motivazione e istruttoria;

- del successivo provvedimento di rigetto dell'istanza presentata in data 12 ottobre 2023, comunicato tardivamente solo in data 19 marzo 2025, e comunque adottato in violazione del termine perentorio del 15 luglio 2024, con vizi strutturali e sostanziali che ne compromettono la legittimità sotto molteplici profili; · del silenzio significativo illegittimamente serbato dall'Amministrazione resistente sulle istanze di accesso, riesame in autotutela e interpello formale trasmesse in data 6 ottobre 2023, nonché su tutte le successive e reiterate richieste di abilitazione all'accesso alla piattaforma S.O.F.I.A., presentate dalla legale rappresentante subentrata;

dichiarare il dovere giuridico dell'Amministrazione resistente di riattivare il procedimento istruttorio, nel rispetto dei principi costituzionali e legislativi di legalità, trasparenza, imparzialità, collaborazione e partecipazione, garantendo alla ricorrente un effettivo esercizio del diritto di interlocuzione e difesa procedimentale, entro un termine perentorio da stabilirsi da parte dell’On.le Collegio;

accertare la responsabilità dell'Amministrazione per il ritardo procedimentale e per il pregiudizio arrecato alla posizione giuridica soggettiva della società ricorrente, ai sensi e per gli effetti dell'art. 2- bis della Legge 241/1990, anche alla luce della consolidata giurisprudenza amministrativa in tema di responsabilità da ritardo e da lesione dell'affidamento legittimo;

condannare l'Amministrazione resistente al risarcimento del danno patrimoniale e non patrimoniale subito dalla società Formazione Innovativa S.r.l., a causa della condotta omissiva, dilatoria e antigiuridica tenuta nei suoi confronti, da quantificarsi in separata sede istruttoria ovvero nella misura che sarà ritenuta equa dall'On.le Collegio, anche mediante rimessione alla fase esecutiva;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dell'Istruzione e del Merito e di Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica e di Ministero della Cultura;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 febbraio 2026 il dott. GI AP e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente, in quanto accreditata presso la Regione Marche quale ente di formazione professionale, in data 13 ottobre 2022, presentava - per il tramite dell’apposita piattaforma telematica S.O.F.I.A., istituita dal Ministero dell’Istruzione e del Merito - istanza di riconoscimento di quattro corsi di formazione rivolti al personale scolastico, ai sensi dell’art. 5 della Direttiva Ministeriale n. 170/2016, per i seguenti percorsi formativi:

1. « Introduzione alla didattica digitale » (numero domanda: 23214)

2. « Coding e Pensiero computazionale » (numero domanda: 23218)

3. « Le TIC per le materie STEM » (numero domanda: 23219)

4. « L’educazione all’intelligenza artificiale. La didattica del futuro » (numero domanda: 23221).

2. In data 2 ottobre 2023, ben oltre il termine del 15 luglio 2023, fissato quale scadenza ultima per la conclusione dell’intero procedimento di valutazione, veniva comunicato alla società Formazione Innovativa S.r.l. il rigetto dell’istanza presentata per il riconoscimento di quattro distinti corsi di formazione, mediante l’invio di quattro comunicazioni separate, ciascuna recante il diniego relativo al singolo percorso.

3. In data 6 ottobre 2023, la società ricorrente, trasmetteva tre distinte istanze:

1. un’istanza di accesso agli atti, ai sensi degli artt. 22 e ss. della Legge 7 agosto 1990, n. 241, volta ad ottenere copia integrale del provvedimento di rigetto; degli atti istruttori e dei pareri tecnici formulati dal Comitato valutativo; nonché di ogni ulteriore elemento documentale su cui si sarebbe fondata la decisione assunta dall’Amministrazione;

2. un’istanza di riesame in autotutela, ex art. 21- nonies della medesima legge, con cui la società chiedeva all’Amministrazione di procedere ad una rivalutazione della domanda di riconoscimento, alla luce della documentazione regolarmente prodotta e dell’evidente erroneità – in fatto e in diritto – della motivazione sintetica che accompagnava il rigetto;

3. un interpello amministrativo mediante il quale l’ente sollecitava una pronuncia chiarificatrice circa l’asserita carenza del requisito previsto dall’art. 5, comma 4, lett. f ), della Direttiva 170/2016, con espresso riferimento all’imminente termine del 15 ottobre 2023 per la presentazione di eventuali nuove istanze, così da poter eventualmente correggere, integrare o riproporre la documentazione in modo conforme alle richieste ministeriali.

4. Non ricevendo alcun riscontro alle istanze presentate, in data 12 ottobre 2023, la ricorrente, nell’intento di non incorrere nella decadenza dal diritto di partecipare alla successiva procedura annuale di valutazione, provvedeva a ripresentare una nuova istanza di riconoscimento dei corsi (previsto entro il termine perentorio del 15 ottobre 2023), sancito dall’art. 5 della Direttiva Ministeriale n. 170/2016, reiterando lo stesso contenuto dell’istanza già rigettata.

5. Anche in relazione a questa istanza, l’amministrazione non si pronunciava entro il termine ultimo del 15 luglio 2024 e in data 19 marzo 2025, successivamente alla data di pubblicazione degli enti ammessi, la società Formazione Innovativa S.r.l. riceveva una nuova comunicazione di rigetto dell’istanza di riconoscimento dei quattro corsi presentata in data 12 ottobre 2023.

6. Con il presente ricorso, la Formazione Innovativa S.r.l. impugnando i due provvedimenti di rigetto indicati in epigrafe e contestando l’inerzia dell’amministrazione sulle istanze presentate in data 6 ottobre 2023, chiede, oltre all’annullamento degli atti, il risarcimento del danno patito dall’azione illegittima dell’amministrazione, per i seguenti motivi:

I) VIOLAZIONE DELL’ART. 3 DELLA LEGGE 7 AGOSTO 1990, N. 241 – DIFETTO ASSOLUTO DI MOTIVAZIONE DEL PROVVEDIMENTO AMMINISTRATIVO – INVALIDITÀ RADICALE DEL PROVVEDIMENTO PER CARENZA DEI PRESUPPOSTI FORMALI E SOSTANZIALI – ININTELLIGIBILITÀ E INACCESSIBILITÀ DELLA DECISIONE – VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI TRASPARENZA, LEGALITÀ, PARTECIPAZIONE E BUON ANDAMENTO in quanto l’Amministrazione si sarebbe limitata a inviare una comunicazione tramite posta elettronica ordinaria, priva di sottoscrizione digitale, di protocollo e di qualsiasi allegazione formale, nella quale si faceva riferimento ad un generico rigetto “ per carenza del requisito di cui all’art. 5, comma 4, lett. f) della Direttiva 170/2016 ” quando in realtà la ricorrente aveva correttamente indicato i soggetti destinatari dei corso di cui chiedeva il riconoscimento.

II) VIOLAZIONE DEL TERMINE LEGALE DI CONCLUSIONE DEL PROCEDIMENTO – INADEMPIMENTO DELL’OBBLIGO EX ART. 2 E 2-BIS L. 241/1990 – ILLEGITTIMITÀ 17 SOPRAVVENUTA DELL’ATTO AMMINISTRATIVO – RESPONSABILITÀ DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE PER DANNO DA RITARDO poiché l’amministrazione avrebbe disatteso il termine di conclusione del procedimento come indicato nella direttiva ministeriale;

III) VIOLAZIONE DELL’ART. 10-BIS DELLA LEGGE 241/1990 – OMESSO PREAVVISO DI RIGETTO – RADICALE COMPROMISSIONE DEL PRINCIPIO DI PARTECIPAZIONE PROCEDIMENTALE E DEL DIRITTO DI DIFESA in quanto l’amministrazione avrebbe violato l’obbligo di comunicare tempestivamente i motivi del rigetto per consentire all’istante di presentare eventuali controdeduzioni così come previsto al livello generale dall’art. 10- bis della legge sul procedimento amministrativo e nella procedura specifica dall’art. 4 della Direttiva Ministeriale n. 170/2016

IV) VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI BUONA AMMINISTRAZIONE, TRASPARENZA E LEGITTIMO AFFIDAMENTO in quanto l’amministrazione avrebbe violato i principi generali che governano l’attività amministrativa

7. Il 10.06.2025, si costituiva il Ministero dell’Istruzione e del Merito.

8. All’udienza pubblica del 29.10.2025, il Collegio con ordinanza disponeva integrazione istruttoria ritenuta necessaria ai fini della decisione, rinviando la trattazione.

8.1. Il Ministero costituito, al fine di adempiere all’ordinanza istruttoria volta a ottenere “ una dettagliata e circostanziata relazione sui fatti di causa, corredata da pertinente documentazione, da parte delle amministrazioni resistenti coinvolte ” depositava le mail con le quali venivano rigettate le richieste di abilitazione presentate e contenenti il riferimento al difetto di parere favorevole da parte del Comitato Tecnico Nazionale “ All’esito dell’istruttoria, in data 2 ottobre 2023 è stato comunicato alla società il rigetto dell’istanza, con indicazione della relativa motivazione (Allegato 1). In merito a questa richiesta, il Comitato Tecnico Nazionale ha espresso parere non favorevole all’ammissibilità dei quattro corsi sottoposti a valutazione per l’anno scolastico 2023/2024 (Allegato 2). Successivamente, in data 15 ottobre 2023, la società Formazione Innovativa S.r.l. ha presentato una nuova istanza di riconoscimento avente ad oggetto i medesimi corsi. Tale istanza è stata definita con provvedimento di rigetto comunicato in data 19 marzo 2025 (Allegato 3), anch’esso fondato su parere non favorevole del Comitato Tecnico Nazionale (Allegato 4) ”.

9. All’udienza pubblica del 03.02.2026, il ricorso è stato discusso e trattenuto in decisione.

10. Il ricorso va accolto nei termini che seguiranno.

11. Il primo e il terzo motivo di ricorso sono fondati.

12. Per ragioni di ordine logico-giuridico, occorre scrutinare in via prioritaria il secondo motivo di ricorso relativo al mancato preavviso dei motivi ostativi all’accoglimento della domanda. La doglianza è fondata.

12.1. Ai sensi dell’art. 4, commi 7 e 8 della Direttiva MIUR n. 170 del 21.03.2016 “ In caso di esito negativo degli accertamenti, l’Amministrazione ne dà comunicazione al richiedente e gli assegna un termine, non superiore a trenta giorni e, comunque, non oltre il 30 maggio, per presentare eventuali controdeduzioni. Se la procedura di accreditamento o qualificazione non si conclude positivamente entro il 15 luglio, il richiedente, sanati i motivi di esclusione, ha la facoltà di presentare nuovamente la domanda entro il citato termine del 15 ottobre, per il successivo anno scolastico ”. Tali criteri costituiscono una specificazione, nello specifico campo oggetto di ricorso, del più generale principio sancito dall’art. 10- bis della L. n. 241 del 1990 in virtù del quale “ Nei procedimenti ad istanza di parte il responsabile del procedimento o l'autorità competente, prima della formale adozione di un provvedimento negativo, comunica tempestivamente agli istanti i motivi che ostano all'accoglimento della domanda. Entro il termine di dieci giorni dal ricevimento della comunicazione, gli istanti hanno il diritto di presentare per iscritto le loro osservazioni, eventualmente corredate da documenti ” in base ai quali l’amministrazione deve avviare, nel caso ritenga di non attribuire il bene della vita richiesto, un’interlocuzione preventiva nella quale elenca le ragioni del diniego per consentire un contraddittorio nell’ambito del relativo procedimento, anche al fine di prevenire eventuali impugnazioni in sede giurisdizionale attraverso un confronto anticipato.

12.1.1. Nel caso di specie, l’amministrazione ha totalmente obliterato qualunque comunicazione di esito negativo degli accertamenti preliminari (o preavviso di rigetto), sia per la prima che per la seconda istanza, comunicando esclusivamente quanto segue:

- una mail del 13.10.2023 con l’esito negativo finale della procedura:

“Spett. FORMAZIONE INNOVATIVA SRL, La presente per informarla che in data odierna la richiesta in oggetto è stata RESPINTA. IL COMITATO TECNICO NAZIONALE Vista la Direttiva Ministeriale n. 170/2016 e preso atto che l’ente FORMAZIONE INNOVATIVA SRL non è in possesso dei requisiti previsti per richiedere il riconoscimento dei corsi presentati: - INTRODUZIONE ALLA DIDATTICA DIGITALE - Educazione all'intelligenza artificiale. La didattica del futuro - LE TIC PER LE MATERIE STEM - CODING E PENSIERO COMPUTAZIONALE esprime parere non favorevole all’ammissibilità con la seguente motivazione: per ciascuno dei corsi presentati, la documentazione allegata risulta carente di quanto previsto all’art. 5, comma 4, lett. F) che, al pari di ogni altro requisito, deve essere posseduto all’atto di presentazione della domanda o, al massimo, integrato entro il termine di scadenza della stessa E' possibile visionare la richiesta accedendo con le credenziali rilasciate alla piattaforma on line: http://www.istruzione.it/pdgf/ nella sezione 'Le mie Richieste' oppure nella sezione 'Notifiche' dell'Area Riservata”;

- una seconda serie di mail (ben quattro, una per ciascuna richiesta di attivazione) del 19.03.2025 con l’esito finale della procedura relativa alla seconda istanza del 15.10.2023:

“ Spett. FORMAZIONE INNOVATIVA SRL, La presente per informarla che in data odierna la richiesta in oggetto è stata RESPINTA. Richiesta rifiutata parere non favorevole. É possibile visionare la richiesta accedendo con le credenziali rilasciate alla piattaforma on line: http://www.istruzione.it/pdgf/ nella sezione 'Le mie Richieste' oppure nella sezione 'Notifiche' dell'Area Riservata ”.

12.2. Secondo l’ormai stratificato orientamento della giurisprudenza amministrativa, l’omesso preavviso di rigetto ex art. 10- bis L. 241/1990 (o violazione della regola vigente nei settori speciali ispirata, come in questo caso, alla stessa ratio ) comporta l’annullabilità del provvedimento finale, a meno che non venga dimostrato — onere probatorio a carico dell’Amministrazione — che la partecipazione del privato non avrebbe potuto in alcun modo modificare l’esito del procedimento. Nel caso di specie, la pubblica amministrazione non ha dimostrato la immodificabilità dell’esito.

12.2.1. A ben vedere la ricorrente, se avesse ricevuto dette comunicazioni, avrebbe potuto: ( i ) interloquire sulla conformità dell’istanza all’art. 5, comma 4, lett. f) della Direttiva 170/2016; ( ii ) fornire integrazioni istruttorie ulteriori. Pertanto, nel caso di mancata comunicazione dei motivi ostativi all'accoglimento di un'istanza, la violazione dell'art. 10- bis della L. n. 241 del 1990, in uno con la omologa norma di settore, costituisce un vizio procedurale insanabile che comporta l'annullamento del provvedimento finale, anche se vincolato. La partecipazione procedimentale del privato è fondamentale e non può essere omessa dall'Amministrazione (cfr. ex plurimis , anche per richiami di giurisprudenza, TAR Lazio - Roma, Sez. V bis, 24 ottobre 2025, n. 18577).

13. Anche il primo motivo di ricorso, che censura la carenza motivazionale, è fondato.

13.1. Come è noto, l'obbligo di motivazione, sancito dall'art. 3 della Legge 241/1990, impone che ogni provvedimento amministrativo indichi i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione, in base alle risultanze dell'istruttoria, ai fini di un’adeguata comprensione dei possibili profili di illegittimità dell’atto. È evidente la carenza motivazionale dell’esclusione impugnata, basata sul mero richiamo alla carenza del requisito previsto dall’art. 5, comma 4, lett. F) della direttiva n. 170 del 2016. La volontà dell’amministrazione non risulta chiara, né consente alla ricorrente, che ha presentato proprio in relazione a tale contenuto (art. 5, comma 4, lett. F) dir. MIUR n. 170 del 2016) una dichiarazione esplicativa alla domanda (all. n. 5) con la quale chiariva l’aspetto relativo ai destinatari dei corsi, di percepire le ragioni del diniego, peraltro neanche profusamente esplicitate dall’amministrazione (se non rinviando al parere non favorevole del Comitato Tecnico Nazionale) malgrado la richiesta di una dettagliata relazione da parte di questo Tribunale con l’ordinanza n. 19019/2025.

14. Non può essere accolta la domanda risarcitoria veicolata con il secondo motivo di ricorso.

14.1. La giurisprudenza amministrativa ha avuto condivisibilmente modo di affermare che: “ L'annullamento di un atto dal quale consegue una riedizione del potere amministrativo, per vizi che non comportano un giudizio definitivo in ordine alla spettanza o meno del bene da conseguire, comporta l'impossibilità di accogliere la domanda di risarcimento del danno… " (Cons. Stato, Sez. V, 15 luglio 2016, n. 3152); "… l’illegittimità di un atto amministrativo per vizi che consentono il rinnovato esercizio del potere comporta che la richiesta di risarcimento del danno non possa essere valutata se non all'esito della nuova manifestazione di volontà dell'ente, poiché la facoltà di rideterminazione immanente in capo al soggetto pubblico esclude la cristallizzazione del rapporto, quale necessario presupposto dell'azione risarcitoria (T.A.R. Emilia-Romagna, sez. I Bologna, 30/07/2015, n. 696), e che - mancando un accertamento in ordine all'effettiva spettanza del bene della vita richiesto - l'accoglimento dell'impugnazione non può costituire il presupposto per l'accoglimento della domanda di risarcimento del danno (T.A.R. Lombardia, sez. II Milano, 3/7/2015, n. 1541) …" (TAR Sicilia - Catania, Sez. III, 25 marzo 2016, n. 891); "… La giurisprudenza ha avuto modo di affermare più volte che l'annullamento di un atto dal quale consegue una riedizione del potere amministrativo, per vizi che non comportano un giudizio definitivo in ordine alla spettanza o meno del bene da conseguire, ha come conseguenza che la domanda di risarcimento del danno causato da detto illegittimo provvedimento non può essere accolta, ove, come nel caso in esame, persistano in capo alla P.A. significativi spazi di discrezionalità amministrativa, in sede di riesercizio del potere… " (TAR Sicilia - Catania, Sez. I, 19 settembre 2013, n. 2242). In definitiva, il riconoscimento del danno da ritardo, relativo a un interesse legittimo pretensivo, non è avulso da una valutazione di merito della spettanza del bene sostanziale della vita e, dunque, dalla dimostrazione che l'aspirazione al provvedimento fosse probabilmente destinata ad un esito favorevole, posto che l'ingiustizia e la sussistenza del danno non possono presumersi iuris tantum in relazione al mero fatto temporale del ritardo (o del silenzio) nell'adozione della determinazione amministrativa.

14.2. Nel caso di specie, annullato il diniego di autorizzazione relativo all’istanza del 13 ottobre 2023, è fatto salvo il potere dell'Amministrazione di procedere alla riedizione del potere, pronunciandosi nuovamente in ordine al provvedimento in questa sede annullato, attraverso un procedimento che consenta l'esplicazione delle garanzie procedimentali alla società ricorrente.

15. L’accoglimento dei suesposti motivi consente di ritenere assorbito il quarto motivo di ricorso.

16. Il ricorso, pertanto, va accolto nei limiti indicati.

17. La natura delle questioni trattate e il parziale accoglimento delle domande consentono di compensare le spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Ter ), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

a) lo accoglie nei limiti indicati in motivazione e, per l’effetto, annulla il diniego di autorizzazione di cui all’istanza presentata il 12 ottobre 2023;

b) rigetta la domanda di risarcitoria.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

EL LL, Presidente FF

Gabriele La Malfa Ribolla, Referendario

GI AP, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
GI AP	EL LL

IL SEGRETARIO