Pubblicato il 03/04/2026

N. 06182/2026 REG.PROV.COLL.

N. 12018/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 12018 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Soc. FO VA a r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avv.ti Fabrizio Federici e Monica Galano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Castel Gandolfo, in persona del sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avv. Luca Santini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Lazio, in persona del Presidente pro tempore , non costituita in giudizio;

per l'annullamento

Sia per quanto riguarda il ricorso introduttivo sia per quanto riguarda i motivi aggiunti:

- della determinazione dirigenziale n. 14574 del 27 giugno 2024, notificata in data 10 settembre 2024, nella parte in cui il Comune di Castel Gandolfo ha disposto la decadenza della concessione demaniale lacuale, di cui al disciplinare di concessione del 19.8.2022, prot. 16778, imputandone il mancato esercizio alla società concessionaria;

- dell’avviso n. 5 del 30 marzo 2021, pubblicato il 13 aprile 2021 sul B.U.R.L. della Regione Lazio, con il quale il Comune di Castel Gandolfo ha indetto una procedura di gara per l’affidamento della concessione demaniale lacuale del lotto n. 10 del P.U.A.;

- della determinazione n. 145 del 31 marzo 2022, con la quale il Comune di Castel Gandolfo ha concesso alla società L&D ES (risultata prima classificata) l’uso esclusivo del compendio demaniale;

- della determina n. 476 del 19.8.22 e del disciplinare di concessione del 19.8.2022;

e per l’accertamento

del diritto della società ricorrente al risarcimento dei danni e delle perdite subìte per effetto delle errate rappresentazioni contenute nell’avviso pubblico e in tutti gli atti della procedura concessoria e, quindi, per l’inutile partecipazione alla procedura di gara e il successivo provvedimento di decadenza;

e la condanna

delle amministrazioni resistenti, ciascuna in relazione alle proprie responsabilità, al risarcimento dei danni subiti dalla FO VA s.r.l. (già L&D ES s.r.l.) il tutto nella misura non inferiore a € 49.576,59 per quanto attiene al danno emergente; ad € € 350.171,90, per la perdita del finanziamento di cui al d.l. 152 del 2021 ed ad € 200.000,00 annui per il mancato guadagno e la perdita di chance, ovvero nella maggiore o minore somma da determinarsi nel corso del giudizio, anche, ove occorra, sulla base di una valutazione equitativa.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Castel Gandolfo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 marzo 2026 la dott.ssa CE RR e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato il 06.11.2024 (e depositato in data 14.11.2024), l’istante in epigrafe ha chiesto l’annullamento della determinazione dirigenziale n. 14574 del 27.06.2024, notificata in data 10.09.2024, nella parte in cui il Comune di Castel Gandolfo ha disposto la decadenza della concessione demaniale lacuale, di cui al disciplinare di concessione del 19.8.2022, prot. 16778, imputandone il mancato esercizio alla società concessionaria; dell’avviso n. 5 del 30 marzo 2021, pubblicato il 13.04.2021 sul B.U.R.L. della Regione Lazio, con il quale il Comune di Castel Gandolfo ha indetto una procedura di gara per l’affidamento della concessione demaniale lacuale del lotto n. 10 del P.U.A.; della determinazione n. 145 del 31.03.2022, con la quale il Comune di Castel Gandolfo ha concesso alla società L&D ES l’uso esclusivo del compendio demaniale; della determina n. 476 del 19.8.22 e del disciplinare di concessione del 19.8.2022; nonché la condanna delle amministrazioni resistenti al risarcimento dei danni subìti per effetto delle errate rappresentazioni contenute nell’avviso pubblico e in tutti gli atti della procedura concessoria e, quindi, per l’inutile partecipazione alla procedura di gara e il successivo provvedimento di decadenza.

1.1. In punto di fatto, la ricorrente ha rappresentato:

- che, con avviso n. 5 del 30.03.2021, il comune di Castel Gandolfo ha indetto una procedura per l’affidamento della concessione demaniale lacuale del lotto n. 10 del P.U.A., sito nella parte nord-occidentale del lago di Albano, in via Spiaggia del Lago ed avente una consistenza di complessivi mq 3.190 di cui 618 coperti con un manufatto a destinazione commerciale, così descritto: “struttura sopraelevata adibita a bar/ristorante di dimensioni 25,70 x 12,50 circa, con sottostante locale magazzino di mt 8,40 x 3,30. Sempre al piano rialzato è presente terrazzo di dimensioni 25,50 x 10 mt, parzialmente coperto (circa mt 16,50) (…) l’immobile risulta realizzato in virtù della licenza 24.01.1951 e della C.E. n. 5/1978, ed oggetto di condono edilizio ai sensi della L. 47/85 per l’ampliamento della terrazza, e la realizzazione del sottostante magazzino, in itinere” . Nell’avviso, era specificato che “l’immobile risulta realizzato in virtù della licenza edilizia 24.1.1951 e della C.E. n. 5 del 1978 ed oggetto di condono edilizio ai sensi della legge 47/85 per l’ampliamento della terrazza, e la realizzazione del sottostante magazzino in itinere” ;

- che la società L&D ES s.r.l. (oggi FO VA s.r.l.) ha presentato domanda in data 11.05.2021;

- che all’epoca della presentazione della domanda da parte della società L&D ES, il manufatto, oggetto della concessione demaniale, era occupato dal precedente concessionario, ciò rendendo impossibile lo svolgimento del sopralluogo all’interno della struttura;

- che, medio tempore , con verbale di assemblea del 23.12.2021, rep. 929, raccolta 592, era disposto un aumento di capitale della L&D ES con contestuale conferimento del ramo di azienda della Ditta FO VA e modifica della denominazione sociale in FO VA s.r.l., mantenendo immutati il numero di partita IVA, il numero di iscrizione nel registro delle imprese, il domicilio fiscale e gli altri elementi identificativi della società;

- che, con determinazione n. 145 del 31.03.2022, il Comune di Castel Gandolfo ha concesso alla società L&D ES (risultata prima classificata) l’uso esclusivo del compendio demaniale, fissando in anni 12 la durata della concessione ed in € 30.345,14 il canone annuo per l’edificio commerciale oltre € 1.236,65 quale canone annuo per l’arenile; importo successivamente rettificato in complessivi € 33.276,15 (determina n. 476 del 19.8.22);

- di avere provveduto, nella sua nuova denominazione, al versamento anticipato del canone relativo alla prima annualità (complessivi € 33.246,00) ed al rilascio di n. 2 fideiussioni assicurative in favore della Regione Lazio, nonché, in data 19.08.2022, alla sottoscrizione del disciplinare di concessione;

- di avere riscontrato, a seguito di accertamenti e rilievi tecnici, condotti anche all’interno del manufatto commerciale e sulla struttura portante, una totale difformità della struttura rispetto ai titoli edilizi richiamati ed indicati nell’avviso pubblico ed in tutti gli atti del procedimento concessorio cui si accompagnava una sostanziale inagibilità strutturale del manufatto, tale da non garantire i livelli minimi di sicurezza prescritti dalla vigente normativa in materia e la stessa utilizzabilità del bene secondo lo scopo per il quale era stata indetta la gara – come comunicato al comune di Castel Gandolfo con nota del 3.03.2023;

- che con nota dell’8.08.2023, la quale la Responsabile dell’Area VII – Concessioni Demaniali Lacuali del Comune di Castel Gandolfo, nel rilevare la non integrità della documentazione necessaria al rilascio del condono, chiedeva alla società ricorrente la produzione di una serie di documenti tra i quali l’asseverazione attestante la idoneità sismica per immobili maggiori di mq 450;

- che, con provvedimento n. 14574 del 27.06.2024, notificato in data 10.09.2024, il comune di Castel Gandolfo ha disposto la decadenza della concessione demaniale lacuale in oggetto, sulla base di un triplice ordine di motivi: 1) il mancato esercizio della concessione; 2) il mancato pagamento, nei termini prescritti, del canone annuo di concessione relativo all’esercizio 2023 e la mancata integrazione del pagamento della tassa di registrazione; 3) la violazione degli artt.15, 24 e 27 del Regolamento Regionale n. 1 del 2022 per non aver comunicato, secondo le modalità ivi previste, il mutamento dell’identità soggettiva della società concessionaria intervenuto per effetto del conferimento di questa nella FO VA s.r.l.

1.2. Il ricorso è affidato ai seguenti motivi:

(i) “Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 7, 15, 24, 27 del Regolamento Regionale n. 1 del 3 gennaio 2022 (recante la nuova disciplina delle procedure per il rilascio delle concessioni per l'utilizzo del demanio idrico). Eccesso di potere nelle figure sintomatiche dello sviamento, del difetto di istruttoria della carenza dei presupposti” , in quanto il mancato esercizio della concessione (ed il conseguente mancato pagamento del canone per l’anno 2023 e della tassa di registrazione) discenderebbero dalle difformità riscontrate tra quanto riportato nell’avviso pubblico, anche in relazione ai titoli abilitativi legittimanti il manufatto ad uso commerciale, ed il reale stato dei luoghi, nonché dall’inagibilità strutturale del manufatto (come emergente dalla c.t.p. del 31.10.2022 versata in atti) e dall’assenza del certificato di agibilità. Quanto, invece, alla modifica dell’identità soggettiva della società concessionaria, non sarebbe stato necessario presentare nessuna comunicazione o richiesta di subentro, trattandosi di un mero cambio di denominazione;

(ii) “Sulla responsabilità della P.A. e sul risarcimento dei danni conseguenti all’illegittima condotta della P.A. Violazione degli artt. 1337, 1375 c.c. Violazione dell’art. 5 del D.lgs. 31 marzo 2023, n. 36” , dal momento che la condotta dell’amministrazione avrebbe indotto la società a partecipare alla gara (cui non avrebbe partecipato, ove consapevole del reale stato del manufatto) e quindi comportato un inutile dispendio di risorse, cui aggiungere il mancato guadagno e la perdita di chance . Nel dettaglio, i danni subìti possono essere così indicati: a) spese per il pagamento anticipato dei canoni di concessione relativi all’anno 2022, nella misura di € 33.276,15; b) spese per il pagamento delle polizze fideiussorie in favore della Regione Lazio per complessivi € 8.687,64; c) spese per compensi professionali (per la redazione del progetto e la predisposizione dell’offerta di gara) per complessivi € 7.612,80; d) perdita dei finanziamenti cui la società era stata ammessa in virtù dell’art. 1 del D.L. 6 novembre 2021, n. 152 “Contributi a fondo perduto e credito d'imposta per le imprese turistiche”, pari ad € 350.171,90; e) mancato guadagno pari ad € 200.000,00 annui.

2. Con ricorso notificato il 3.12.2024 (dep. il 4.12.2024), la ricorrente ha proposto motivi aggiunti avverso gli atti già gravati, in seguito all’ostensione della documentazione afferente le “Licenze edilizie intestate al Sig. NT LE del 24.01.1951 – 14.04.1956 - 16.12.1959”, richiamate nell’avviso pubblico di indizione della gara. Sulla base della documentazione ostesa, la società istante denuncia “Sotto altro profilo: Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 7, 15, 24, 27 del Regolamento Regionale n. 1 del 3 gennaio 2022 (recante la nuova disciplina delle procedure per il rilascio delle concessioni per l'utilizzo del demanio idrico). Violazione degli artt. 1337, 1375 c.c. Violazione dei principi di trasparenza, correttezza e buona fede. Violazione dell’art. 5 del D.lgs. 31 marzo 2023, n. 36. Eccesso di potere nelle figure sintomatiche dello sviamento, del difetto di istruttoria della carenza dei presupposti” – giacché, considerato che la concessione edilizia del 1978 risulta limitata al solo consolidamento statico e il condono edilizio ex lege 47/85 (istanza del 1986) è riferito al solo ampliamento della terrazza, i titoli edilizi (licenza edilizia del 1951, del 1957 e del 1959), che, a detta del Comune, legittimerebbero l’esistenza della costruzione, sarebbero manifestamente inefficaci. Infatti, la licenza edilizia del 1951 riguarderebbe la costruzione di un’abitazione di ridotte dimensioni e risulterebbe priva dell’autorizzazione paesaggistica di cui all’art. 7 e segg. della legge 1497 del 1939; le istanze del 24 febbraio 1957 e del 12 ottobre 1959, finalizzate al rilascio del titolo per la realizzazione di uno stabilimento balneare-bar, risulterebbero invece prive dell’approvazione della Soprintendenza. “Dal che il carattere abusivo della struttura e la sua inidoneità all’assolvimento dello scopo per il quale è stato assegnato in concessione” .

3. Il comune di Castel Gandolfo, costituitosi in resistenza, ha evidenziato quanto segue:

- che l’avviso in atti, oltre a specificare la consistenza del manufatto e della struttura, significativamente precisava come l’immobile insistente sull’arenile fosse “oggetto di condono edilizio ai sensi della L. 47/85 per l’ampliamento della terrazza, e la realizzazione di un sottostante magazzino, in itinere” , subordinando la procedura di gara alla condizione espressa che “L’immobile verrà concesso nello stato di consistenza e di fatto attuale” . A tal fine era inoltre previsto che “L’operatore economico che intende presentare domanda, dovrà effettuare un sopralluogo nell’area del complesso demaniale oggetto del presente avviso, ed autocertificarlo in sede di presentazione della domanda. Il sopralluogo è condizione di ammissibilità della domanda” ;

- che la domanda di concessione presentata dalla L&D ES s.r.l. in data 11.05.2021 con prot. n. 7873 contemplava, tra la documentazione allegata, un’autocertificazione di avvenuto sopralluogo, effettuato in data 15.04.2021 presso l’area del complesso demaniale interessata, sottoscritta dall’Amministratore unico della stessa società; una relazione tecnico-descrittiva dello stato dei luoghi redatta dall’arch. Filippucci, corredata altresì di foto aeree e perfino storiche, nella quale era evidenziato che “Parte del manufatto esistente era presente dalla seconda metà degli anni Quaranta e consisteva in un edificio in struttura lignea emergente dall’acqua, come una palafitta. Nel corso degli anni il manufatto è stato ampliato fino al raggiungimento dello stato di fatto odierno, un corpo di fabbrica a struttura mista…” (pag. 4) e che “Il manufatto e l’intero lotto attualmente versano in uno stato di ammaloramento avanzato, dovuto sia alla mancanza di recenti interventi di manutenzione che a diversi atti vandalici. La struttura in pilastri di calcestruzzo che sorregge la terrazza è la parte che ad oggi rappresenta più criticità. Oltre al notevole impatto negativo, sia dal punto di vista visivo che estetico, … si aggiungono anche le criticità su questioni di sicurezza e salubrità” (pag. 6);

- che, infatti, il progetto architettonico presentato avrebbe avuto ad oggetto una vera e propria riqualificazione edilizia-urbanistica dell’intera area, con interventi anche sulla parte di arenile in concessione, e quindi di una vera e propria “ristrutturazione” integrale dell’attuale compendio, “con apertura di nuovo accesso esterno, realizzazione di tetto a due falde, rivestimento della parte inferiore del manufatto, con realizzazione di vasche d’acque a circuito chiuso, “evocativo” dell’antico manufatto che risultava immerso nell’acqua” ;

- che, proprio in previsione della temporanea occupazione del manufatto da parte del precedente concessionario nelle more dello svolgimento della procedura selettiva, sul sito del Comune erano allora disponibili le planimetrie del compendio immobiliare con evidenziate le aree oggetto di condono L. 47/85 oltre a quella dei locali interni;

- che in sede di sottoscrizione in data 19.08.2022 del disciplinare di concessione l’odierna ricorrente taceva l’intervenuto mutamento societario, avvenuto in data 23.12.2021;

- che l’art. 2, punto 3, del Disciplinare di concessione, rubricato “Utilizzo del bene”, prevede che “Il presente atto non esime il Concessionario dal munirsi dei permessi, delle licenze, dei nulla osta, delle concessioni e di ogni altra autorizzazione, comunque denominata previsti dalla normativa vigente ai fini dello svolgimento dell'attività per la quale è assentita la concessione” ;

- che la citata nota prot. n. 4156 del 3.03.2023 pervenuta al comune “nell’interesse della Società L&D ES s.r.l.” era riscontrata con nota prot. n. 6773 del 4.04.2023, rappresentando che “Condizione di ammissibilità della domanda era il sopralluogo nell’area del complesso demaniale oggetto dell’avviso, da autocertificare in sede di presentazione della richiesta. L’immobile veniva concesso nello stato di consistenza e di fatto attuale, fatte salve le stigliature interne, che risultavano di proprietà di società precedentemente occupante. Per tale ragione non è stato garantito il sopralluogo all’interno del locale, provvedendo ad allegare copia della planimetria dell’immobile, con evidenziate le parti oggetto di condono. Agli atti del Comune risultava inoltre depositata perizia giurata presso il Tribunale Ordinario di Roma – Cron. 6760 del 07.06.2018 – in cui si Certifica l’Idoneità statica delle opere di cui all’immobile F 2 p.lla 577 e F 3 p.lla 2 sub 1 e sub 2” ;

- che in data 10.08.2023 con prot. n. 1671, il Responsabile del Procedimento arch. Claudia Zaratti, inoltrava alla Soc. L&D ES richiesta di integrazione documentale volta al completamento dell’istanza di condono edilizio presentata dal precedente richiedente ai sensi della L. 47/85;

- che al silenzio serbato dalla ricorrente alla richiesta istruttoria, seguiva nota prot. n. 25407 del 15.12.2023, di riscontro della Regione Lazio in ordine alla mancata corresponsione del canone concessorio da parte della concessionaria, con cui si invitava l’ufficio procedente ad avviare il procedimento di accertamento della decadenza dalla concessione;

- che il procedimento si concludeva con la determina gravata, nella quale erano diffusamente analizzate le memorie partecipative pervenute in data 19/01/2024 con prot.n. 2094, dalla FO VA a.r.l.

3.1. In via preliminare, l’amministrazione ha eccepito l’inammissibilità della domanda demolitoria, atteso che l’annullamento degli atti impugnati comunque non consentirebbe alla ricorrente di ottenere alcun vantaggio; ciò in quanto “alcuna concreta utilità potrebbe rivenire alla parte ricorrente dall’annullamento del provvedimento di decadenza della concessione lacuale una volta ammesso, dalla stessa, di essersi resa inadempiente agli obblighi imposti dall’atto di concessione e dalla legge: nel caso di specie, tra l’altro, per il mancato pagamento nei termini del canone concessorio” .

3.2. Nel merito, la ricorrente avrebbe avuto piena contezza dello stato di fatto dell’area fin dal momento della sua partecipazione alla gara per ottenere il bene in concessione, “non potendo di certo oggi seriamente opporre un suo incolpevole affidamento nel caso di specie” ; la asserita “inagibilità strutturale” si baserebbe unicamente su una relazione di parte datata 31 ottobre 2022, eppure versata in atti solamente all’introduzione del presente ricorso; l’ottenimento del titolo concessorio non avrebbe mai potuto esonerare il concessionario dall’onere di definire, comunque, la pratica di condono rimasta, per l’appunto, ancora inesitata; il medesimo certificato di agibilità sarebbe subordinato all’esito positivo del condono a mente del terz’ultimo comma dell’art. 35 della L. n. 47 del 1985; risulterebbe versato in atti il nulla osta paesistico rilasciato dal Comune in subdelega, ai sensi della L.R. 59/95 con prot. 11507 dell’11.09.1997, atteso che “… è risultato che le opere previste nel progetto sono state eseguite anteriormente alla data di adozione del P.T.P. e, pur non conformi alle prescrizioni delle zone 21, possono ritenersi compatibili con il contesto paesistico e panoramico. Esprime parere favorevole ai fini ambientali e paesaggistici” ; le due società indicherebbero nelle rispettive visure due sedi legali differenti e dalla visura della L&D ES risulterebbe che Amministratore unico e Rappresentante della società fosse, all’epoca della sottoscrizione del disciplinare, FO DO e non FO VA (intervenuto per la concessionaria).

Ad avviso dell’amministrazione, dunque, “i vizi di illegittimità, per come dedotti dalla ricorrente a mezzo della domanda di caducazione del provvedimento finale, non intaccano minimamente le ragioni decadenziali fatte valere dall’Amministrazione comunale, le quali permangono nella loro rilevanza ai fini della automatica risoluzione del rapporto concessorio” , in ragione della natura sostanzialmente vincolata del provvedimento gravato, con conseguente esclusione di ogni possibile bilanciamento tra l'interesse pubblico e le esigenze del privato concessionario. Infine, la domanda risarcitoria sarebbe inammissibile, “non potendosi riconoscere una responsabilità del Comune di Castel Gandolfo per l’asserita illegittimità del provvedimento avversato in quanto sostanzialmente a carattere vincolato” , ed in ogni caso infondata nell’ an e nel quantum .

4. All’udienza pubblica del 24.03.2026, all’esito della discussione, la causa è passata in decisione.

5. In via preliminare, la domanda di annullamento proposta risulta inammissibile.

5.1. La medesima difesa istante, infatti, ha riferito, in sede di memoria di replica (dep. 1.03.2026), di avere impugnato il provvedimento di decadenza “nella parte in cui fa ricadere su di essa il mancato esercizio dell’attività oggetto di concessione, come se tale mancato esercizio dipendesse, in via esclusiva, dalla volontà o, comunque, dall’inerzia della FO VA e non, invece, come ampiamente dimostrato, dall’assoluta inadeguatezza della struttura. Il tutto, al solo fine di sottrarsi alle proprie responsabilità risarcitorie” e sottolineato “la stretta correlazione tra la domanda di annullamento e quella risarcitoria” contestualmente proposta , richiamando l’insegnamento di Ad. Plen. n. 8 del 13 luglio 2022.

5.2. Al riguardo, osserva il Collegio che il richiamo al precedente citato, relativo all’applicazione dell’art. 34 comma 3 c.p.a. nel caso di improcedibilità della domanda di annullamento e richiesta di accertamento dell’illegittimità degli atti impugnati a fini risarcitori, appare inconferente nella vicenda in esame, nella quale la società istante lamenta una responsabilità precontrattuale ex art. 1337 c.c. in capo all’amministrazione (cfr. pag. 11 memoria di replica). La questione sottoposta alla Plenaria, in altri termini, ha riguardato l’ipotesi in cui la domanda caducatoria originariamente proposta dal ricorrente debba essere dichiarata improcedibile per sopravvenuta carenza d’interesse all’annullamento dell’atto; in questo caso, è stato chiarito che il giudice è comunque tenuto ad accertare l'illegittimità del provvedimento, ove l’interesse risarcitorio sia manifestato dal ricorrente con semplice dichiarazione. È allora chiaro che il meccanismo processuale indagato tutela il residuo interesse, in capo al ricorrente, al risarcimento dei danni derivanti dal provvedimento illegittimo – del quale è sopravvenuta l’inutilità dell’annullamento.

5.3. Diversamente, nel presente giudizio, l’istante lamenta i danni patiti in ragione di “una condotta contraria a quei principi di correttezza e buona fede cui deve essere improntata l’azione amministrativa […] Responsabilità che la costante Giurisprudenza qualifica come responsabilità precontrattuale ex art. 1337 c.c.” , imputando al comportamento scorretto del comune la scelta di partecipare alla gara.

Non sussiste, pertanto, tra le domande (caducatoria e risarcitoria) proposte quel nesso logico-giuridico alla base dell’operatività dell’art. 34 comma 3 c.p.a., giacché il danno ingiusto lamentato avrebbe fonte non nel provvedimento di decadenza (asseritamente illegittimo), bensì nel comportamento scorretto serbato dall’amministrazione nella rappresentazione del bene affidato in concessione in sede di avviso di gara.

5.4. Ne deriva, pertanto, l’inammissibilità della domanda di annullamento in parte qua in questa sede proposta, laddove non mira a caducare, seppure parzialmente, il contenuto precettivo della decadenza, bensì a riformare le motivazioni rese alla base del provvedimento, in funzione ( in thesi ) della correlata domanda risarcitoria. Ma se la causa petendi di tale ultima domanda è da rinvenire, come visto, nel comportamento antecedente alla stipula della concessione – e non nella illegittimità della decadenza disposta – allora è evidente la carenza di interesse della ricorrente all’annullamento, così come proposto, del provvedimento gravato.

6. Tanto premesso in via preliminare, osserva il Collegio che la domanda di annullamento risulta, in ogni caso, infondata nel merito.

6.1. Giova, sul punto, rammentare che il provvedimento accertativo della decadenza da una concessione demaniale viene adottato nell’esercizio di un potere di autotutela vincolato e doveroso ed appartiene al genus della revoca sanzionatoria (da ultimo, Consiglio di Stato, sez. VI, 30 settembre 2015 n. 4551).

Nel caso di specie – per pacifica ammissione della medesima concessionaria – ricorrono le circostanze che, ai sensi delle lett. b) e c) dell’art. 27 del Regolamento regionale 3 gennaio 2022 n. 1 “Nuova disciplina delle procedure per il rilascio delle concessioni per l’utilizzo del demanio idrico”, costituiscono “cause di decadenza e revoca”: il mancato esercizio della concessione; il mancato pagamento del canone annuo di concessione, relativamente all’ anno 2023; la mancata integrazione, domandata con nota del 12/10/2022 prot.n. 20944, del pagamento della tassa di registrazione calcolata dall’Agenzia delle Entrate in un importo pari al 2% dal canone.

Tali circostanze oggettive compromettono il proficuo prosieguo del rapporto (cfr. Consiglio di Stato, Sez.VI, 8 maggio 2014 n. 2356) e manifestano la legittimità del potere di decadenza esercitato.

6.2. La riconosciuta legittimità (nonché la mancata contestazione) dei predetti motivi posti a fondamento dell’atto impugnato determina il conseguente assorbimento delle ulteriori censure dedotte con riferimento al mutamento dell’identità soggettiva della concessionaria (cfr. Cons. St., Ad. plen., 27 aprile 2015, n. 5, che individua tra le consentite deroghe al divieto di assorbimento dei motivi quella determinata da ragioni di economia processuale (§ 9.3.4.3), tra cui rientra il caso di specie: “nel caso in cui il provvedimento impugnato si fondi su una pluralità di ragioni autonome, il giudice, qualora ritenga infondate le censure indirizzate verso uno dei motivi assunti a base dell’atto controverso, idoneo, di per sé, a sostenere ed a comprovare la legittimità, ha la potestà di respingere il ricorso sulla sola base di tale rilievo, con assorbimento delle censure dedotte avverso altri capi del provvedimento, in quanto la conservazione dell’atto implica la perdita di interesse del ricorrente all’esame delle altre doglianze” ).

6.3. La domanda di annullamento deve, quindi, essere respinta.

7. Venendo, ora, alla richiesta di risarcimento danni, è opportuno brevemente ricordare che anche nello svolgimento dell’attività autoritativa, l’amministrazione è tenuta a rispettare non soltanto le norme di diritto pubblico (la cui violazione implica, di regola, l’invalidità del provvedimento e l’eventuale responsabilità da provvedimento per lesione dell’interesse legittimo), ma anche le norme generali dell’ordinamento civile che impongono di agire con lealtà e correttezza, la violazione delle quali può far nascere una responsabilità (precontrattuale) da comportamento scorretto, che incide non sull’interesse legittimo, ma sul diritto soggettivo di autodeterminarsi liberamente nei rapporti negoziali, cioè sulla libertà di compiere le proprie scelte negoziali senza subire ingerenze illegittime frutto dell’altrui scorrettezza (cfr., fra le altre, Cons. Stato, sez. VI, 6 febbraio 2013, n. 633; Cons. Stato, sez. IV, 6 marzo 2015, n. 1142; Cons. Stato, ad. plen., 5 settembre 2005, n. 6; Cass. civ., sez. un. 12 maggio 2008, n. 11656; Cass. civ., sez. I, 12 maggio 2015, n. 9636; Cass. civ., sez. I, 3 luglio 2014, n. 15250).

Nel solco della moderna lettura costituzionalmente orientata del dovere di correttezza, è stato poi chiarito che l’art. 1337 cod. civ. non si riferisce alla sola ipotesi della rottura ingiustificata delle trattative, ma ha valore di clausola generale, il cui contenuto non può essere predeterminato in modo preciso ed implica il dovere di trattare in modo leale, astenendosi da comportamenti maliziosi o reticenti e fornendo alla controparte ogni dato rilevante, conosciuto o conoscibile con l’ordinaria diligenza ai fini della stipulazione del contratto. Ne consegue che la violazione dell’obbligo di comportarsi secondo buona fede nello svolgimento delle trattative e nella formazione del contratto assume rilievo anche nel caso (prospettato nella vicenda in esame) in cui il contratto concluso sia valido e, tuttavia, risulti pregiudizievole per la parte vittima dell’altrui comportamento scorretto.

7.2. Quanto agli elementi costitutivi della responsabilità precontrattuale della P.A., l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato ha indicato: a) che il privato dimostri la propria buona fede soggettiva (ovvero che egli abbia maturato un affidamento incolpevole circa l’esistenza di un presupposto su cui ha fondato la scelta di compiere conseguenti attività economicamente onerose); b) che l’affidamento incolpevole risulti leso da una condotta che, valutata nel suo complesso, e a prescindere dall’indagine sulla legittimità dei singoli provvedimenti, risulti oggettivamente contraria ai doveri di correttezza e di lealtà; c) che tale oggettiva violazione dei doveri di correttezza sia anche soggettivamente imputabile all’amministrazione, in termini di colpa o dolo; d) che il privato provi sia il danno-evento (la lesione della libertà di autodeterminazione negoziale), sia il danno-conseguenza (le perdite economiche subite a causa delle scelte negoziali illecitamente condizionate), sia i relativi rapporti di causalità rispetto alla condotta scorretta che si imputa all’amministrazione. “Occorre, dunque, che dimostri che il comportamento scorretto dell’amministrazione ha rappresentato, secondo la logica civilistica del “più probabile che non”, la condicio sine qua non della scelta negoziale rivelatasi dannosa e, quindi, del pregiudizio economico di cui chiede il risarcimento. In altri termini, il privato deve fornire la prova che quelle scelte negoziali non sarebbero state compiute ove l’amministrazione si fosse comportata correttamente” (cfr. Cons. St., A.P., 4 maggio 2018, n. 5; in termini, Cons. St., A.P., 29 novembre 2021, n. 21).

7.3. Le coordinate ermeneutiche sopra richiamate consentono di escludere la fondatezza della presente domanda risarcitoria, non risultando dimostrati né un affidamento incolpevole in capo all’istante, né un comportamento scorretto e colpevole in capo all’amministrazione.

7.4. Ed invero, nelle premesse dell’avviso di ripresa in possesso da parte dell'Amministrazione il Lotto n. 10 del PUA del 13.04.2021 (cfr. all. n. 2 al ricorso), di seguito alla descrizione del compendio immobiliare, è precisato che “l’immobile risulta realizzato in virtù della licenza 24.01.1951 e della C.E n.5/78, ed oggetto di condono edilizio ai sensi della L. 47/85 per sottostante magazzino, in itinere” e che “verrà concesso nello stato di consistenza e di fatto attuale” . È previsto, inoltre, che “L'operatore economico che intende presentare domanda, dovrà effettuare un sopralluogo nell'area del complesso demaniale oggetto del presente avviso, ed autocertificarlo in sede di presentazione della domanda. Il sopralluogo è condizione di ammissibilità della domanda” .

Ancora, nella nota prot. 6966 del 27.04.2021 (all. n. 22 al ricorso), il comune ha chiarito, ai fini della partecipazione alla gara, che “la nuova concessione non è condizionata […] dagli abusi presenti sull’immobile (riguardanti la ristrutturazione della terrazza con l’eliminazione delle cabine e l’ampliamento e la realizzazione del sottostante magazzino) per i quali risulta in itinere pratica di condono ai sensi della l. 47/85” , allegando la planimetria del lotto 10, la planimetria con evidenziate le aree oggetto di condono e la planimetria dei locali interni (pubblicate altresì sul sito web del comune).

Inoltre, è pacifico tra le parti che all’epoca della presentazione delle domande il manufatto era occupato dal precedente concessionario, ciò limitando la possibilità di effettuare il sopralluogo agli spazi esterni (vedasi nota prot. 6966 del 27.04.2021 cit.).

Alla luce di quanto sopra, pertanto, l’operatore economico, nel momento in cui si determinava in ordine alla partecipazione alla procedura selettiva, era consapevole (o avrebbe dovuto esserlo, in base all’ordinaria diligenza):

(i) sotto il profilo della regolarità edilizio-urbanistica, dello stato abusivo del compendio immobiliare, oggetto di un procedimento di condono non ancora concluso;

(ii) sotto il profilo dello stato dei luoghi, che il lotto, ancora occupato dal precedente concessionario, sarebbe stato concesso “nello stato di consistenza e di fatto attuale”;

(iii) che, stante l’impossibilità di accedere all’interno dei locali, ogni valutazione quanto al progetto da proporre avrebbe dovuto basarsi sulle sole planimetrie rese disponibili dal comune – circostanza, questa, ben compresa dal legale rappresentante della società, il quale, in sede di autocertificazione di avvenuto sopralluogo, allegata alla domanda di partecipazione, rappresentava che “le specifiche più puntuali per la sistemazione dell’interno si potranno presentare solo a disponibilità della superficie stessa” (cfr. all. n. 3 alla memoria).

7.5. D’altra parte, nella medesima relazione tecnica allegata alla domanda di concessione, viene dato atto che “il manufatto e l’intero lotto oggi versano in uno stato di ammaloramento avanzato, dovuto sia alla mancanza di recenti interventi di manutenzione che a diversi atti vandalici” e che “la struttura in pilastri di calcestruzzo che sorregge la terrazza è la parte che ad oggi rappresenta più criticità […] si aggiungono anche le criticità su questioni di sicurezza e salubrità” (cfr. all. n. 4 alla memoria).

7.6. Non è pertanto possibile sostenere che la libertà di autodeterminazione negoziale della società ricorrente sia stata lesa da un comportamento scorretto e reticente da parte del Comune, atteso che già dalla lex specialis gli operatori sono stati resi edotti sia dello stato abusivo del manufatto, sia dell’impossibilità – in ragione della perdurante occupazione da parte del precedente concessionario – di accertare attraverso un sopralluogo l’effettivo stato degli interni del compendio medesimo. Ove l’istante avesse ritenuto tali circostanze lesive della libera e consapevole partecipazione alla procedura selettiva ovvero della trasparenza della gara, ben avrebbe potuto (come ricordato dalla medesima amministrazione nella nota prot. 6966 del 27.04.2021 cit.) impugnare l’avviso pubblico. Diversamente, la decisione di partecipare comunque alla gara, senza contestarne tempestivamente la lex specialis sotto i profili oggi evidenziati, si palesa essa stessa espressione della libertà di autodeterminazione negoziale dell’operatore, il quale ha assunto il rischio d’impresa derivante, tra l’altro, dall’ alea dello stato effettivo dei luoghi.

8. In conclusione, il ricorso deve essere respinto.

9. Le spese di lite devono essere compensate attesa la particolarità della controversia.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio (Sezione Quinta Ter), definitivamente pronunciando, respinge il ricorso, come in epigrafe proposto.

Spese di lite compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

NN RI GI, Presidente FF

NNlisa Tricarico, Referendario

CE RR, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CE RR	NN RI GI

IL SEGRETARIO