Pubblicato il 09/12/2025

N. 07938/2025 REG.PROV.COLL.

N. 02537/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2537 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da AN S.a.s. di AN GI & C., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Aldo Starace e Umberto Morelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Gragnano, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Anna Lucia Grivet Fojaja e Alfonso Navarra, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo :

- del provvedimento 6013 del 10/3/2022 del Settore Edilizia Privata ed Urbanistica del Comune di Gragnano con il quale “ è stato determinato ai sensi degli artt. 16 e 19 del DPR 380/2001 l'importo da corrispondere per contributo di costruzione pari ad euro 63.121,27, così distinto Euro 14170,84 per oneri di urbanizzazione e euro 49.260,17 per contributo di costruzione ”, in relazione all'intervento di cui alla SCIA n. 8/2022 prot. n. 1008 del 14/1/2022 per trasformazione di un edificio a destinazione d'uso commerciale in edificio scolastico, sito alla via Castellammare n. 106;

- di tutti gli atti preordinati, connessi, antecedenti e conseguenti ivi compreso, per quanto possa occorrere, il provvedimento n. 3417 del 10/2/2022 limitatamente alla parte in cui l'intervento è stato ritenuto assoggettato al pagamento del contributo di costruzione;

- del provvedimento n. 8525 dell’8/4/2022 di conferma dei precedenti;

e per l’accertamento che nulla è dovuto al Comune di Gragnano, ovvero gradatamente dell'esatto e minore importo eventualmente dovuto dalla ricorrente.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati in data 8 maggio 2025 :

Per l’annullamento degli atti già impugnati con il ricorso introduttivo e per l’accertamento che nulla è dovuto al Comune di Gragnano, ovvero gradatamente dell’esatto e minore importo eventualmente dovuto dalla ricorrente.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Gragnano;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 25 novembre 2025 la dott.ssa EL RI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

AN S.a.s. è proprietaria, nel Comune di Gragnano, di un immobile selezionato dalla Città Metropolitana di Napoli, a seguito di pubblico avviso, come sede dell’Istituto di Istruzione Superiore Don MI. In ragione del nuovo utilizzo, in data 14 gennaio 2022 la società ha presentato al Comune una SCIA per la realizzazione di opere e il cambio di destinazione d’uso dell’immobile da commerciale a scolastico.

Il Comune di Gragnano con provvedimento n. 3417 del 10 febbraio 2022 ha disposto l’inibitoria dell’attività oggetto di segnalazione, poiché subordinata al pagamento del contributo di costruzione ai sensi dell’art 16 del D.P.R. 380/2001; quindi, con provvedimento prot. n. 6013 del 10 marzo 2022, ha determinato il contributo dovuto in complessivi 63.121,27 euro (di cui 14.170,84 euro per oneri di urbanizzazione e 49.260,17 euro per contributo di costruzione).

La ricorrente ha corrisposto gli oneri di urbanizzazione integralmente e i costi di costruzione nella misura del 25%, con riserva di ripetizione ove risultassero non dovuti.

Con l’atto introduttivo del giudizio AN S.a.s. censura l’atto comunale, lamentando che il Comune non avrebbe esplicitato con adeguata motivazione i criteri di calcolo del contributo di costruzione richiesto. Rileva inoltre che nel caso di cambio di destinazione d’uso il contributo di costruzione va determinato secondo il criterio differenziale del maggior carico urbanistico generato dal nuovo utilizzo e che, nel caso di specie, il nuovo uso in realtà riduce il carico. La ricorrente chiede quindi l’accertamento giudiziale che nulla è dovuto da parte sua al Comune a tale titolo.

Si è costituito per resistere al ricorso il Comune di Gragnano.

Con motivi aggiunti depositati in data 8 maggio 2025 la parte ricorrente ha articolato nuove censure, sulla scorta della relazione depositata in giudizio dall’amministrazione, la quale ha chiarito i criteri di calcolo del contributo di costruzione ed esplicitato la valutazione effettuata in merito all’incremento del calcolo urbanistico connesso al nuovo utilizzo dell’immobile.

La deducente lamenta:

- che la documentazione prodotta dall’amministrazione in giudizio costituisce una inammissibile integrazione postuma della motivazione;

- che il Comune non ha valutato in concreto l’incremento del carico urbanistico, considerando automaticamente rilevante a tali fini il passaggio dall’uso commerciale a quello direzionale;

- che doveva essere applicata la riduzione del contributo di costruzione del 20% prevista dall’art. 17 comma 4 bis del TU edilizia per gli interventi di “ rigenerazione urbana, di decarbonizzazione, efficientamento energetico, messa in sicurezza sismica e contenimento del consumo di suolo, di ristrutturazione, nonché di recupero e riuso degli immobili dismessi o in via di dismissione ”;

- che il Comune non ha detratto quanto già corrisposto al medesimo titolo per la precedente destinazione commerciale.

All’udienza di smaltimento dell’arretrato del 10 giugno 2025 la causa è stata rinviata per mancanza, a tale data, dei termini a difesa sui motivi aggiunti.

Il Comune resistente, con successiva memoria, ha eccepito la tardività dei motivi aggiunti, evidenziando che le nuove censure sono articolate sulla base della relazione interna che l’amministrazione ha depositato già in sede di costituzione.

Le parti hanno scambiato memorie e repliche.

Il ricorso è stato quindi chiamato all’udienza di smaltimento dell’arretrato del 25 novembre 2025, ove è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

Va premesso che il contributo di costruzione previsto dall’art. 16 del TU Edilizia, articolato nelle due voci degli oneri di urbanizzazione e del costo di costruzione, rappresenta da un lato una compartecipazione del privato alla spesa pubblica occorrente per la realizzazione delle opere di urbanizzazione che l’amministrazione è tenuta ad affrontare in relazione al nuovo intervento edificatorio del richiedente il titolo edilizio, dall’altro una compartecipazione comunale all’incremento di valore della proprietà immobiliare del privato generata dallo sfruttamento del territorio.

Le questioni attinenti alla spettanza e alla liquidazione del contributo di costruzione sono riservate alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a.; inoltre, avendo ad oggetto l’accertamento di un rapporto di credito a prescindere dall'esistenza di atti dell’amministrazione, non sono soggette alle regole delle azioni impugnatorie - annullatorie degli atti amministrativi né al rispetto degli ordinari termini di decadenza (cfr. ex multis , T.A.R. Lombardia, Milano, sez. IV, 22 gennaio 2024, n. 160; T.A.R. Emilia-Romagna, Bologna, sez. I, 21 ottobre 2022, n. 817; T.A.R. Lombardia, Milano, sez. II, 18 dicembre 2020, n. 2545; id., sez. II, 13 ottobre 2020, n. 1888; id., sez. II, 23 luglio 2020, n. 1418; altresì, Consiglio di Stato, Ad. plen., 30 agosto 2018, n. 12).

Va conseguentemente respinta l’eccezione di tardività dei motivi aggiunti sollevata dal Comune.

Sono invece inammissibili gli ulteriori nuovi motivi di censura introdotti con riferimento ai dati riportati nella relazione comunale ed illustrati dalla parte ricorrente con memoria del 24 ottobre 2025 non notificata a controparte, in quanto non ritualmente introdotti in giudizio.

Tanto premesso, in primo luogo va respinta la censura che si appunta sul difetto di motivazione dell’atto con cui il Comune ha intimato il pagamento del contributo di costruzione. Infatti, secondo un consolidato orientamento interpretativo “ i provvedimenti relativi al calcolo degli oneri di costruzione non richiedono una puntuale motivazione dovendosi far riferimento ai parametri legali degli stessi costi contenuti nelle relative tabelle comunali. [...] La procedura amministrativa volta alla liquidazione ed al pagamento del contributo di costruzione attiene infatti ad attività non autoritativa, che si fonda sull’applicazione automatica di regole di calcolo previste da fonte normativa, senza alcun contenuto di discrezionalità per l’Amministrazione. (…) In sostanza, il provvedimento con cui l’Amministrazione determina tale contributo costituisce un atto vincolato, il cui contenuto è dato dall’applicazione di criteri oggettivi e predeterminati .” (TAR Lombardia, Milano, Sez. I, 8 giugno 2024, n. 1736; Cons. Stato, Sez. IV, 24 gennaio 2022, n. 456).

Peraltro nell’atto impugnato con il ricorso introduttivo l’amministrazione comunale, riscontrando le osservazioni della società, ha chiarito all’interessata che “ l'intervento di trasformazione previsto, da edificio a destinazione d'uso commerciale ad edificio a prevalente destinazione ad uso scolastico, costituisce mutamento rilevante della destinazione d’uso con passaggio dalla categoria funzionale c) commerciale a quella b) direzionale ai sensi dell’art. 23 ter del D.P.R. 380/01 e dell’art. 37.5 del vigente RUEC, assoggetto al pagamento del contributo di costruzione ai sensi dell’art. 16 del D.P.R. 380/01 ” e che “ non risulta condivisibile quanto riscontrato dalla SV in merito, facendo esclusivamente riferimento a quanto previsto dalla normativa vigente in materia di contratti di locazione che distingue solo due categorie, "contratto ad uso abitativo" e "contratto ad uso non abitativo", diversamente dalla normativa urbanistica, applicabile al caso di specie, che all'art. 23 ter del D.P.R. 380/01, prevede cinque categorie di destinazioni d'uso rilevanti, a) residenziale; a-bis) turistico ricettiva; b) produttiva e direzionale; c) commerciale; d) rurale .”.

Va respinta anche la censura secondo la quale l’amministrazione comunale avrebbe qualificato automaticamente l’intervento come urbanisticamente rilevante senza valutare in concreto il differente carico urbanistico delle due destinazioni dell’immobile, iniziale e finale; parte ricorrente sostiene che nel passaggio dalla destinazione commerciale a quella a scuola vi sarebbe non già un incremento, ma una riduzione del carico urbanistico.

Tale assunto non può essere condiviso.

Il mutamento di destinazione d’uso dell’immobile viene effettuato tramite la realizzazione di opere di adeguamento strutturale, la modifica di prospetti e di tutti gli spazi interni, la realizzazione di opere di adeguamento funzionale e la creazione di parcheggi, nuovi servizi e nuovi impianti e determina il passaggio tra due categorie funzionalmente autonome dal punto di vista urbanistico.

L’edificio, prima ad uso negozio di esposizione mobili, è stato destinato ad un nuovo uso scolastico. L’intervento, per natura e bacino di utenza (circa 600 persone), ha notevoli ricadute urbanistiche e impatto su viabilità e infrastrutture. Infatti per aumento del carico urbanistico deve intendersi tanto la necessità di dotare l’area di nuove opere di urbanizzazione quanto l’esigenza di utilizzare più intensamente quelli esistenti.

Il Consiglio di Stato, con un recente pronunciamento, ha chiarito che l’aumento del carico urbanistico si verifica quando la modifica della destinazione funzionale dell'immobile determina attrazione per un maggior numero di persone, con la conseguente necessità di un utilizzo più intenso delle urbanizzazioni esistenti. (Cons. Stato, Sez. VII, 9 gennaio 2024, n. 314).

L’art. 17 del regolamento comunale prevede inoltre l’obbligo corresponsione anche per interventi assentiti con SCIA, dovendo quindi essere disattesa anche la censura secondo cui l’obbligo di versamento sarebbe dovuto solo per gli interventi soggetti a permesso di costruire.

Con riferimento poi alla determinazione del quantum , le somme sono state calcolate in base a quanto previsto dal regolamento comunale approvato con delibera del Consiglio comunale n. 4 del 19.4.2019. Le modalità di computo sono illustrate nella relazione depositata in data 7.7.22.

Contrariamente a quanto assunto nel ricorso, che si fonda sull’asserito generale minor carico della destinazione ad uso scolastico rispetto a quella commerciale risultante dalla regolamentazione comunale, l’amministrazione non ha applicato i parametri valutativi delle categorie funzionali in modo astratto, ma ha effettuato una valutazione specifica del caso concreto.

Né può trovare applicazione l’art. 17 comma 4 bis invocato ai fini della riduzione del 20%, atteso che tale previsione riguarda ipotesi qui non ricorrenti (risanamento conservativo e rigenerazione urbana, riuso immobili dismessi).

Infine va respinta anche l’argomentazione secondo cui l’amministrazione avrebbe dovuto scomputare quanto già versato a titolo di contributo di costruzione per la precedente destinazione commerciale. L’assunto risulta del tutto generico e non risulta supportato da un’allegazione né sul quantum versato né sulla data di versamento. Va rilevato del resto che a norma dell’art. 19 del TUE, che disciplina il contributo di costruzione per opere o impianti non destinati a residenza, “ Qualora la destinazione d'uso delle opere indicate nei commi precedenti, nonché di quelle nelle zone agricole previste dall’articolo 17, venga comunque modificata nei dieci anni successivi all'ultimazione dei lavori, il contributo di costruzione è dovuto nella misura massima corrispondente alla nuova destinazione, determinata con riferimento al momento dell’intervenuta variazione ”.

“ Tale norma, infatti, è evidentemente da intendere non nel senso che il cambio di destinazione d'uso intervenuto oltre dieci anni dopo l'ultimazione dei lavori esenta dal pagamento del contributo di costruzione, ma nel senso che, se il cambio è intervenuto entro i dieci anni dall'ultimazione dei lavori, il contributo di costruzione è dovuto nella misura massima, mentre, se è intervenuto dopo oltre dieci anni, è dovuto in una misura stabilita dall'Amministrazione competente. ” (Cons. Stato, Sez. IV, 22 gennaio 2021, n. 691).

In conclusione, per le considerazioni esposte, il ricorso e i motivi aggiunti sono infondati e vanno respinti.

La peculiarità del caso controverso giustifica la compensazione tra le parti delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese di lite compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 25 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

LO NI, Presidente

Giovanni Giuseppe Antonio Dato, Primo Referendario

EL RI, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
EL RI	LO NI

IL SEGRETARIO