Pubblicato il 19/01/2026

N. 00996/2026 REG.PROV.COLL.

N. 02340/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2340 del 2019, proposto da
-OMISSIS- rappresentati e difesi dall'avvocato Antonio Iona, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, largo Somalia n. 30/C;

contro

Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero della Giustizia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l’accertamento

del diritto ad un equo indennizzo volto a compensare l’ingiusta perdita del potere d’acquisto della retribuzione per gli anni 2010, 2011, 2012, 2013, 2014 e 2015, determinata dal regime di sospensione della contrattazione collettiva risultante dall’art. 16, comma 1, lettera b), del decreto legge 6 luglio 2011, n. 98 convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 15 luglio 2011, n. 111, e successivamente prorogato dall’art. 1, comma 1, lettera c), del D.P.R. 4 settembre 2013, n. 122, art. 1, comma 453, della legge 27 dicembre 2013, n. 147 e art. 1, comma 254, della legge 23 dicembre 2014, n. 190;

nonché per il risarcimento dei danni subiti e subendi derivanti dal ritardo nell’avvio delle procedure negoziali per il rinnovo del contratto collettivo a partire dal 24 luglio 2015, data di pubblicazione della sentenza n. 178/2015, con cui la Corte Costituzionale ha dichiarato l’illegittimità delle norme suindicate, e fino all’effettivo rinnovo del contratto stesso, oltre al riconoscimento di ogni ulteriore diritto relativo alla loro posizione giuridica, economica e previdenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Ministero della Giustizia;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 9 gennaio 2026 il dott. VA CH e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

I ricorrenti, in quanto appartenenti al Corpo della Polizia penitenziaria, hanno proposto il presente giudizio per ottenere l'accertamento del diritto ad un equo indennizzo volto a compensare l’asserita perdita del potere d’acquisto della retribuzione per gli anni 2010, 2011, 2012, 2013, 2014 e 2015, determinata dal regime di sospensione della contrattazione collettiva risultante dall’art. 16, comma 1, lettera b), del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98.

Si sostiene il venire in essere di un pregiudizio economico a causa del c.d. blocco stipendiale, introdotto dal decreto legge n. 78 del 2011 e cessato a seguito della sentenza della Corte costituzionale n. 178 del 2015 che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale sopravvenuta della disciplina relativa al predetto blocco.

In particolare, il d.l. n. 78 del 2010 prevedeva il blocco delle “procedure contrattuali e negoziali relative al triennio 2010-2012 del personale di cui all’articolo 2, comma 2 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni”, associando a tale sospensione anche il congelamento dei “trattamenti retributivi” per gli anni 2011, 2012, 2013, che, secondo la normativa in esame non avrebbero potuto superare, neppure nelle componenti accessorie, “il trattamento ordinariamente spettante per l’anno 2010".

A seguito di detta disposizione era stato poi emanato il D.P.R. n. 122/2013 (Regolamento in materia di proroga del blocco della contrattazione e degli automatismi stipendiali per i pubblici dipendenti, a norma dell’articolo 16, commi 1, 2 e 3, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111), che prorogava fino a tutto il 2014 le disposizioni di cui all’art. 9, commi 1, 2-bis e 21 del d.l. n. 78 del 2010, in tema di trattamenti economici individuali, di trattamenti accessori, di progressioni di carriera.

Le richiamate previsioni regolamentari sono state traslate nella legge n. 147/2013 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – Legge di stabilità 2014), con riguardo all’indennità di vacanza contrattuale per il periodo 2015-2017 (art. 1, comma 452), alla sospensione delle procedure negoziali inerenti alla parte economica per il periodo 2013-2014 (art. 1, comma 453) e all’ammontare dei trattamenti accessori (art. 1, comma 456).

La legge 23 dicembre 2014, n. 190 (legge di stabilità 2015) ha poi prorogato la sospensione della contrattazione collettiva per i pubblici dipendenti fino al 31 dicembre 2015 (articolo 1, comma 254), fissando, inoltre, fino al 2018, la determinazione dell’indennità di vacanza contrattuale ai valori del 31 dicembre 2013 (comma 255).

Il blocco degli incrementi retributivi è, infine, cessato per effetto della sentenza della Corte costituzionale n. 178 del 2015, depositata il 23 luglio 2015 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 30 del 29 luglio 2015, con la quale è stata dichiarata “l’illegittimità costituzionale sopravvenuta, a decorrere dal giorno successivo alla pubblicazione di questa sentenza nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica e nei termini indicati in motivazione, del regime di sospensione della contrattazione collettiva, risultante da: art. 16, comma 1, lettera b), del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria), come specificato dall’art. 1, comma 1, lettera c), primo periodo, del d.P.R. 4 settembre 2013, n. 122.

Tanto premesso, i ricorrenti propongono il presente ricorso affinché gli venga riconosciuto un indennizzo diretto per gli anni inutilmente decorsi dalla data di pubblicazione della predetta pronuncia fino a quella del rinnovo dei contratti per i seguenti motivi e, ciò, al fine di compensare il pregiudizio subito a causa della diminuzione del potere d’acquisto del loro stipendio determinata dal protrarsi del blocco della contrattazione collettiva dal 2010 al 24 luglio 2015 (data in cui è intervenuta la sentenza cost. n. 178/2015), oltre al risarcimento del danno per gli anni inutilmente decorsi dalla data di pubblicazione della predetta pronuncia fino a quella del rinnovo dei contratti per i seguenti motivi.

Si è costituita la Presidenza del Consiglio dei Ministri e il Ministero della Giustizia che hanno eccepito l’inammissibilità del ricorso per genericità, atteso che i ricorrenti, pur affermando di essere appartenenti al Corpo della Polizia penitenziaria, non avrebbero specificato il grado posseduto e fornito indicazioni sul trattamento economico fruito all’epoca del blocco stipendiale, circostanze queste ultime che non consentirebbero in alcun modo di dedurre l’asserito pregiudizio subito.

Inoltre, la mancata indicazione della sede di servizio dei ricorrenti non consente neanche l’esatta individuazione del foro territoriale competente alla trattazione della controversia in esame.

Nel merito si sono contestate le argomentazioni proposte, chiedendo il rigetto del ricorso in quanto infondato.

All’udienza straordinaria del 9 gennaio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso è inammissibile per assenza dei presupposti per utilizzare lo strumento del ricorso collettivo, stante la genericità delle censure proposte che non consentono di evincere il venire in essere di uno specifico pregiudizio nei confronti di ciascun concorrente

1.1 Sul punto è sufficiente richiamare i precedenti già decisi da questo Tribunale in contenziosi del tutto analoghi a quello in esame (TAR Lazio bis sentenza n. 13676/2024; TAR Lazio, Roma, sez. I bis, sentenze 8 luglio 2024, n. 13676 e 25 marzo 2022, n. 3406; T.AR. Lazio – Roma sentenze nn. 14304, 9846 e 6952, tutte del 2022).

1.2 Dette pronunce hanno avuto modo di chiarire che il ricorso in forma collettiva, presentato da una pluralità di soggetti con un unico atto, è proponibile soltanto quando vi sia omogeneità delle posizioni soggettive fra gli interessi dei ricorrenti e identità di situazioni sostanziali e processuali (Cons. St., sez. IV, sent. 9 agosto 2021, n. 5801 e Cons. St., sez. III, sent. 21 maggio 2021, n. 3964).

1.3 Secondo il consolidato orientamento accolto dalla giurisprudenza amministrativa, il ricorso giurisdizionale collettivo è ammissibile ove sussistano, cumulativamente, un requisito di segno negativo, consistente nell’assenza di una situazione di conflittualità di interessi, anche solo potenziale, per effetto della quale l’accoglimento della domanda di alcuni dei ricorrenti sarebbe logicamente incompatibile con l’accoglimento delle istanze degli altri, nonché un requisito di carattere positivo, rappresentato dall’identità delle posizioni sostanziali e processuali dei ricorrenti, essendo necessario che le domande giurisdizionali siano identiche nell’oggetto, che gli atti impugnati abbiano lo stesso contenuto e che vengano censurati per gli stessi motivi (in tal senso, cfr. ex multis Cons. St., sez. IV, sent. 18 marzo 2021, n. 2341).

1.4 Ciò posto, va evidenziato che nel caso di specie, come altresì dedotto dalle resistenti amministrazioni nell’ambito della prodotta memoria difensiva, la pretesa soggettiva azionata involge una molteplicità di ricorrenti, i quali affermano di essere dipendenti in servizio presso il Corpo della Polizia penitenziaria.

1.5 Nel caso di specie non risultano specificati il grado posseduto e il trattamento economico fruito all’epoca del blocco stipendiale e la sede di servizio di ciascun dipendente e, ciò, con l’effetto che risulta impossibile verificare il venire in essere (o meno) dell’asserito pregiudizio.

1.6 E’ rimasta incontestata l’omessa allegazione di elementi specifici riferiti alla posizione di ciascun ricorrente: manca, in particolare, oltre alla dimostrazione in ordine all’affermata qualità di dipendente presso le individuate amministrazioni, l’indicazione del relativo inquadramento e dell’anzianità di servizio maturata, nonché dell’effettiva sede di assegnazione; inoltre, non è possibile desumere se tutti i ricorrenti abbiano prestato servizio per l’intero arco temporale del c.d. blocco stipendiale e quali sviluppi di carriera gli stessi abbiano avuto durante il blocco senza poter percepire il corrispondente incremento retributivo, circostanze queste ultime che nel loro insieme confermano l’indeterminatezza delle singole posizioni azionate.

1.7 Come evidenziato nell’ambito del recente pronunciamento della Sezione sopra menzionato (TAR lazio sent. n. 13676/2024), possono sul punto richiamarsi le considerazioni espresse in seno al consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui “… chi agisce in giudizio a tutela di un proprio diritto anche in un ricorso collettivo deve indicare e allegare tutti gli elementi, dati e documenti idonei a sostenere la sua pretesa” con la conseguenza che deve ritenersi “… inammissibile il ricorso collettivo che non consenta di accertare la sussistenza delle condizioni di legittimazione e di interesse di ciascuno dei ricorrenti, in quanto ciò impedisce al giudice di controllare il concreto e personale interesse di ciascuno di loro, l’omogeneità dello loro posizioni e la concreta fondatezza della domanda ” (in tal senso, cfr. Cons. St., sez. II, sent. 18 aprile 2023, n. 3916).

1.8 Nella delineata prospettiva, è stato rilevato in particolare come “… l’attenuazione nel processo amministrativo del principio dispositivo non può tradursi in uno svuotamento dell’onere probatorio e del connesso e pregiudiziale dovere di allegare, con specificità e precisione, i fatti costitutivi della domanda”, precisando al riguardo che “… costituisce onere dei ricorrenti, che vogliano avvalersi della forma del ricorso collettivo, indicare e allegare tutti gli elementi, i dati e i documenti idonei a sostenere la pretesa, domandando al giudice di accertare in concreto la sussistenza dei fatti dedotti ” (in tal senso, cfr. Cons. St., sent. n. 3916/2023, cit.; in termini analoghi, cfr. altresì il precedente pronunciamento ivi espressamente richiamato, di cui al Cons. St., sez. IV, sent. 21 febbraio 2023, n. 1775).

1.9 L’assoluta indeterminatezza delle singole posizioni azionate nella specie determina, di conseguenza, l’inammissibilità del proposto ricorso, traducendosi nella mancata sussistenza delle condizioni necessarie per la proponibilità del ricorso in forma collettiva, alla stregua del consolidato orientamento giurisprudenziale sopra richiamato.

2. La ravvisata inammissibilità discende altresì da una ulteriore circostanza ed, in particolare, dall’omessa allegazione dei dati relativi alla sede di servizio dei soggetti ricorrenti al momento della proposizione del ricorso.

Tale circostanza, infatti, preclude l’accertamento della competenza di questo Tribunale a decidere la controversia in relazione alla posizione di ciascuno dei soggetti ricorrenti, trovando applicazione nel caso di specie il criterio posto dall’articolo 13, comma 2, cod. proc. amm., che individua la competenza in base alla sede di servizio del dipendente.

2.1 Al riguardo, nel richiamarsi all’orientamento giurisprudenziale secondo cui, laddove il ricorso collettivo sia proposto innanzi a un Tribunale Amministrativo competente soltanto con riguardo ad alcuni ricorrenti (e non ad altri) l’intero gravame va ritenuto nel suo complesso inammissibile per assenza del requisito rappresentato dalla necessaria identità delle posizioni processuali di quanti agiscono in giudizio, occorre rilevare come nella presente sede emerga più radicalmente la mancanza stessa – a monte – di specifici elementi idonei a consentire la verifica in ordine alla competenza a decidere la controversia in relazione alla posizione di ciascuno dei soggetti ricorrenti (in termini analoghi, cfr. il precedente pronunciamento della Sezione sopra richiamato, di cui alla citata sentenza n. 13676/2024).

2.2 Per le esposte ragioni, va in conclusione dichiarata l’inammissibilità del proposto ricorso.

Le spese di giudizio possono essere compensate in considerazione della particolarità della fattispecie esaminata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Compensa le spese tra le parti costituite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

VA CH, Presidente FF, Estensore

Calogero Commandatore, Primo Referendario

Marco VI, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

VA CH

IL SEGRETARIO