Pubblicato il 29/04/2026

N. 07777/2026 REG.PROV.COLL.

N. 13740/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 13740 del 2024, proposto da IE NT, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Rosario Bongarzone, Paolo Zinzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Istruzione e del Merito, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per l'annullamento

con misura cautelare anche monocratica

- del provvedimento del Ministero dell’Istruzione e del Merito, Dipartimento per il sistema educativo di istruzione e formazione – Direzione generale per gli ordinamenti scolastici e la valutazione del sistema nazionale di istruzione, prot. 45574 del 14.11.2024 nonché della richiesta di integrazione ex art. 10 bis l. 241/90 del 04.07.2024 a mezzo del quale l’Amministrazione resistente ha comunicato la conclusione del procedimento amministrativo relativo al riconoscimento della formazione professionale conseguita da parte ricorrente in Spagna rigettando l’istanza presentata da parte istante in riferimento al percorso specializzazione sul SOSTEGNO;

nonché di ogni altro atto presupposto conseguente o comunque connesso;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero dell'Istruzione e del Merito;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 febbraio 2026 la dott.ssa PI OF e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

TO

1.Con ricorso notificato ai soggetti in epigrafe indicati in data 17 dicembre 2024 e depositato in pari data, parte ricorrente impugna il provvedimento con cui il competente Dipartimento del Ministero dell’Istruzione e del Merito ha rigettato l’istanza di riconoscimento del titolo di formazione conseguito in Spagna, ai fini dell’esercizio della professione di docente nella scuola d’istruzione secondaria di secondo grado nella specializzazione di sostegno – codice meccanografico ADSS presentata l’11 agosto 2022.

Parte ricorrente ha chiesto l’annullamento del provvedimento proponendo nove doglianze con cui fa valere la violazione della normativa italiana e comunitaria sul riconoscimento dei titoli conseguiti all’estero, l’eccesso di potere per disparità di trattamento derivante dalla impossibilità per parte ricorrente di partecipare ai percorsi Indire a parità di titolo; la violazione dell’art. 22 del d.lgs. n. 206 del 2007, la violazione delle pronunce dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, l’eccesso di potere per irragionevolezza manifesta, difetto di motivazione e per non aver disposto, in presenza di ritenute divergenze fra i due percorsi, per rendere equivalenti gli stessi, l’adozione di misure compensative pur espressamente previste dall’art 22 del del d.lgs. n. 206 del 2007.

Conclude per l’accoglimento del ricorso ed in via subordinata per il rinvio pregiudiziale per l’interpretazione del Diritto Europeo ed in via istruttoria per la nomina di un verificatore.

2. Il Ministero dell’istruzione e del merito risulta costituito in giudizio.

3. In data 6 febbraio 2025 parte ricorrente ha presentato istanza di misure cautelari monocratiche che è stata accolta con decreto del 7 febbraio 2025 n. 905.

4. Alla camera di consiglio di rinvio del 7 marzo 2025 l’istanza cautelare è stata accolta ai fini del riesame della posizione del ricorrente ed allo stato il provvedimento non risulta appellato.

TT

1.Il ricorso è fondato come oltre precisato.

2. In particolare i motivi possono essere trattati congiuntamente, in quanto connessi, e vanno accolti per le ragioni di seguito esposte.

2.1 Il provvedimento impugnato contrasta con la disciplina europea come ricostruita dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (sentenze n. 18, 19, 20, 21 e 22 del 2022). In particolare, la sentenza n. 18 del 2022, con riferimento al riconoscimento della qualifica professionale conseguita in altro Stato dell’Unione europea, ha affermato: “ deve ritenersi necessaria una verifica in concreto delle competenze professionali comunque acquisite nel Paese d’origine dal richiedente il riconoscimento e della loro idoneità all’accesso alla "professione regolamentata" in quello di destinazione. In altri termini, il riconoscimento tipizzato dalla direttiva 2005/36/CE, normativamente predeterminato nel senso di una presa atto del titolo professionale, dell’attestazione di competenza, o dell’esperienza professionale acquisita dall’interessato, si colloca comunque in un sistema che, in vista dell'obiettivo di attuazione delle libertà economiche fondamentali dei Trattati europei, si propone di «facilitare il riconoscimento reciproco dei diplomi, dei certificati ed altri titoli stabilendo regole e criteri comuni che comportino, nei limiti del possibile, il riconoscimento automatico di detti diplomi, certificati ed altri titoli», come enunciato dalla Corte di giustizia dell’Unione europea con specifico riguardo al regime di riconoscimento automatico, ma con valenza espansiva anche per il regime generale di riconoscimento, demandato ad una fase amministrativa di verifica dei percorsi di formazione e acquisizione delle necessarie competenze professionali seguiti dall'interessato in ciascun Paese dell'Unione” (punto 9 della motivazione); “l a mancanza dei documenti necessari ai sensi del più volte [citato] art. 13 della direttiva 2005/36/CE non può pertanto essere automaticamente considerata ostativa al riconoscimento della qualifica professionale acquisita in uno Stato membro dell’Unione europea, dovendosi verificare in concreto il livello di competenza professionale acquisito dall'interessato, valutandolo per accertare se corrisponda o sia comparabile con la qualificazione richiesta nello Stato di destinazione per l’accesso alla "professione regolamentata ” (punto 10 della motivazione); “ in conformità con quanto statuito dalla Corte di giustizia sentenza 8 luglio 2021, C166/20, il Ministero dell’Istruzione è tenuto: “- ad esaminare «l’insieme dei diplomi, dei certificati e altri titoli», posseduti da ciascuna interessata; non dunque a «prescindere» dalle attestazioni rilasciate dalla competente autorità dello Stato d’origine, come invece hanno ipotizzato le ordinanze di rimessione; - a procedere quindi ad «un confronto tra, da un lato, le competenze attestate da tali titoli e da tale esperienza e, dall’altro, le conoscenze e le qualifiche richieste dalla legislazione nazionale», onde accertare se le stesse interessate abbiano o meno i requisiti per accedere alla "professione regolamentata" di insegnante, eventualmente previa imposizione delle misure compensative di cui al sopra richiamato art. 14 della direttiva” (punto 12 della motivazione).

Nel caso in esame il Ministero si è limitato a osservare come “la documentazione prodotta a corredo dell’istanza medesima,” non fosse “rispondente ai requisiti formali prescritti dall’art. 13 della citata direttiva 2005/36/CE, come modificata dalla direttiva 2013/55/UE, relativa al titolo di formazione sopra indicato” (pag. 2 del decreto), sicchè in base ai principi sopra richiamati deve ritenersi illegittimo il provvedimento con cui il Ministero dell’Istruzione ha rigettato l’istanza di riconoscimento del titolo conseguito all’estero, senza dare conto di alcuna attività istruttoria compiuta e senza analizzare comparativamente i percorsi formativi svolti nei due Stati membri coinvolti.

A tal riguardo non può infatti essere ritenuta ostativa al riconoscimento della eventuale equipollenza la differenza richiamata nella motivazione del provvedimento tra “titoli ufficiali” e “titoli propri” perché il Ministero dell’Istruzione e del Merito deve valutare in concreto, all’esito di appropriata istruttoria e motivazione, previo parere del Ministero dell’Università e della Ricerca, se il percorso di specializzazione seguito in Spagna dall’interessato abbia il medesimo contenuto di quello richiesto per essere ammessi in Italia all’insegnamento di sostegno, salva l’adozione di specifiche e opportune misure compensative, ove necessaria.

2.2. Sotto questo profilo il provvedimento si presenta altresì illegittimo e ne va accolta la relativa censura proposta da parte ricorrente in ordine alla violazione dell’art. 22 del d.lgs. n. 206 del 2007 per non aver disposto, in presenza di ritenute divergenze fra i due percorsi (dei quali è stata pur sempre effettuata la comparazione) per rendere equivalenti gli stessi, l’adozione di misure compensative pur espressamente previste.

A fronte delle differenze rilevate tra i due percorsi il Ministero non ha preso in considerazione tale possibilità siccome volta a compensare le diversità di formazione riscontrate nella pure effettuata comparazione dei due percorsi in base al principio del massimo favor per l’istante (pag. 5 del decreto), ritenendo tra l’altro che, laddove venisse riconosciuta la specializzazione sul sostegno sulla base di attestati e percorsi di formazione del tipo di quello posseduto dall’istante, si realizzerebbe una grave disparità di trattamento con i cittadini italiani che per accedere all’insegnamento sul sostegno in Italia seguono il percorso formativo universitario come disciplinato dal citato D.M. 30.09.2011.

Nel provvedimento di diniego (pag. 10) si afferma, infatti, che tale disparità deriverebbe da:

1) non validità dell’attestato formativo presentato dall’istante, quale titolo di abilitazione per l’accesso alla professione regolamentata di insegnante di sostegno in Spagna e, quindi, quale titolo di specializzazione per l’insegnamento di sostegno in Italia;

2) incolmabile differenza sussistente tra la formazione inerente alla specializzazione su sostengo conseguita in Italia e quella relativa al titolo formativo conseguito in Spagna, di cui l’istante chiede il riconoscimento.

Come chiarito in altre pronunce rese in tal senso (TAR Lazio, sezione IV bis, 31 dicembre 2025, n. 24117) tuttavia, l’assenza di un titolo abilitativo non può costituire una barriera preconcetta al riconoscimento del titolo, che può avvenire anche con misure compensative, eventualmente aggravate con la previsione di ore aggiuntive di didattica/tirocinio/laboratorio, così da scongiurare la realizzazione delle disparità di trattamento paventate.

La giurisprudenza europea, infatti, riconosce l’assegnazione di misure compensative non solo nel caso di stretta attinenza dei programmi di formazione ma anche nel caso di divergenze sostanziali e in assenza del titolo abilitativo (v. la sentenza della Corte di Giustizia Europa, sez. VI, 8 luglio 2021 in C-166/2020, punto 42, che, in una situazione in cui l’interessato non possiede il titolo che attesta la sua qualifica professionale ai sensi della direttiva 2005/36 ma ha acquisito competenze professionali relative a tale professione tanto nello Stato membro d’origine quanto nello Stato membro ospitante, ha statuito che le autorità competenti di quest’ultimo sono tenute a valutare tali competenze e a confrontarle con quelle richieste nello Stato membro ospitante ai fini dell’accesso alla professione richiesta; in particolare, “se tali competenze corrispondono a quelle richieste dalle disposizioni nazionali dello Stato membro ospitante, quest’ultimo è tenuto a riconoscerle. Se da tale esame comparativo emerge una corrispondenza solo parziale tra queste competenze, lo Stato membro ospitante ha il diritto di esigere che l’interessato dimostri di aver acquisito le conoscenze e le qualifiche mancanti. Spetta alle autorità nazionali competenti valutare, se del caso, se le conoscenze acquisite nello Stato membro ospitante, nell’ambito, in particolare, di un’esperienza pratica, siano valide ai fini dell’accertamento del possesso delle conoscenze mancanti. Se detto esame comparativo evidenzia differenze sostanziali tra la formazione seguita dal richiedente e la formazione richiesta nello Stato membro ospitante, le autorità competenti possono fissare misure di compensazione per colmare tali differenze”).

3. Con un punto nodale della motivazione il decreto reca la disposizione secondo cui “in Spagna l’istante non è insegnante di sostegno non essendo in possesso, né del titolo di Maestro especialidad de Educación Especial né di una Laurea ad indirizzo psicopedagogico appositamente previsti dal Governo spagnolo”.

Al riguardo va evidenziato che con l’istanza rigettata, l’interessato ha chiesto il riconoscimento della qualifica professionale conseguita all’estero, ai sensi della direttiva 2006/35/CE, come modificata dalla direttiva 2013/55/UE.

Tale direttiva “fissa le regole con cui uno Stato membro (in seguito denominato «Stato membro ospitante»), che sul proprio territorio subordina l’accesso a una professione regolamentata o il suo esercizio al possesso di determinate qualifiche professionali, riconosce, per l’accesso alla professione e il suo esercizio, le qualifiche professionali acquisite in uno o più Stati membri (in seguito denominati «Stati membri d’origine») e che permettono al titolare di tali qualifiche di esercitarvi la stessa professione” (v. art. 1 della direttiva; analogamente anche art. 1 D.lgs. 206/2007); inoltre, ai sensi dell’art. 4 della direttiva, l’effetto del riconoscimento delle qualifiche professionali da parte dello Stato membro ospitante è quello di permettere “al beneficiario di accedere in tale Stato membro alla stessa professione per la quale è qualificato nello Stato membro d’origine e di esercitarla alle stesse condizioni dei cittadini dello Stato membro ospitante” (v. analogamente anche art. 3 D.lgs. 206/2007).

Da queste disposizioni è quindi possibile desumere che il riconoscimento previsto dalla richiamata direttiva richiede che il soggetto interessato, grazie alla qualifica professionale conseguita nel paese di origine (nel caso in esame Spagna), possa ivi esercitare la professione.

Nel caso in esame, parte ricorrente non ha prodotto l’attestazione dell’autorità spagnola, emessa ai sensi della citata direttiva e attestante la qualifica.

Tuttavia, secondo la costante giurisprudenza europea, in diretta attuazione degli artt. 45 e 49 TFUE (che garantiscono rispettivamente la libertà di circolazione dei lavoratori e la libertà di stabilimento), nei casi in cui l’interessato non possiede il titolo attestante la qualifica professionale ai sensi della direttiva 2005/36, ma ha acquisito le relative competenze professionali tanto nello Stato membro d’origine quanto nello Stato membro ospitante, le autorità competenti di quest’ultimo sono tenute, quando ricevono una domanda di riconoscimento di qualifiche professionali, a valutare tali competenze e a confrontarle con quelle richieste nello Stato membro ospitante ai fini dell’accesso alla professione. Infatti, le direttive relative al reciproco riconoscimento dei diplomi mirano a facilitare il riconoscimento reciproco dei diplomi, dei certificati ed altri titoli stabilendo regole e criteri comuni che comportino, nei limiti del possibile, il riconoscimento automatico di detti diplomi, certificati ed altri titoli; per contro, esse non hanno come obiettivo e non possono avere come effetto quello di rendere più difficile il riconoscimento di tali diplomi, certificati ed altri titoli nelle situazioni da esse non contemplate (v. da ultimo la sentenza della Corte di Giustizia Europea, sez. VI, 8 luglio 2021 in C-166/2020, in particolare punti 34, 35, 36, 37 e 38, che richiama la precedente giurisprudenza europea).

A tal riguardo occorre osservare che nelle more della trattazione del ricorso è tuttavia stata adottata il 20 novembre 2025 la decisione della Corte di Giustizia dell’Europa sulle questioni sottopostele dalla sezione con l’ordinanza n. 8867 del 3 maggio 2024 riguardanti il riconoscimento dei titoli conseguiti, in particolare, proprio in Spagna. In particolare proprio con riferimento ad una situazione che rientra nell’ambito di applicazione dell’articolo 45 TFUE o dell’articolo 49 TFUE (che garantiscono rispettivamente la libertà di circolazione dei lavoratori e la libertà di stabilimento), la Corte ha ribadito che le autorità di uno Stato membro – alle quali un cittadino dell’Unione abbia presentato domanda di autorizzazione all’esercizio di una professione il cui accesso, secondo la normativa nazionale, è subordinato al possesso di un diploma o di una qualifica professionale, o anche a periodi di esperienza pratica – sono tenute a prendere in considerazione l’insieme dei diplomi, certificati e altri titoli, nonché l’esperienza pertinente dell’interessato, procedendo a un confronto tra, da un lato, le competenze attestate da tali titoli e da tale esperienza e, dall’altro, le conoscenze e le qualifiche richieste dalla normativa nazionale (sentenza della Corte di Giustizia Europea, sez. VIII, 20 novembre 2025, resa nelle cause riunite C-340/24 e C-442/24, punto 29).

Con tale ultima pronuncia la Corte di Giustizia Europea ha anche precisato che gli articoli 45 e 49 TFUE non possono imporre allo Stato membro ospitante di prendere in considerazione un titolo che non sia rilasciato dallo Stato membro di origine e che non sia ivi riconosciuto, tuttavia, lo Stato membro ospitante resta libero, se del caso, di tener conto di un siffatto titolo nell’ambito della procedura di valutazione comparativa menzionata al punto 29 della sentenza (punti 33, 34 e 35 della sentenza).

E quindi ancorchè parte ricorrente non abbia prodotto un titolo abilitante in Spagna, questo non poteva sfuggire al confronto analitico e non meramente formale delle competenze acquisite dall’interessata nel corso di studi, laddove se è vero che il Ministero ha comunque proceduto al su citato esame comparativo tra la formazione conseguita all’estero e quella prevista in Italia per accedere all’insegnamento nel sostegno, “secondo quanto stabilito dalle sentenze dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, nn.18, 19, 20, 21 e 22 del 28 e del 29 dicembre 2022”, è giunto tuttavia a rigettare l’istanza di riconoscimento in ragione delle differenze riscontrate – sotto il profilo quantitativo e qualitativo – tra il percorso formativo previsto dalla normativa italiana per il conseguimento della specializzazione sul sostegno e il precorso formativo, complessivamente seguito (in Italia e in Spagna), che ha portato l’istante a conseguire l’attestato di formazione di cui chiede il riconoscimento in Italia, secondo quanto sopra richiamato., ovvero con valutazioni meramente formali, come peraltro sollevato in ricorso.

4. La natura dirimente delle censure esaminate consente di ritenere assorbite quelle non esaminate anche per il sopraggiungere della sentenza della Corte di Giustizia Europea del 20 novembre 2025, come sopra richiamata.

5. In ragione delle suesposte considerazioni, la domanda di annullamento del diniego di riconoscimento va accolta e, per l’effetto, l’impugnato provvedimento va annullato. Ne discende l’obbligo dell’Amministrazione di provvedere al riesame dell’istanza, anche ai fini dell’eventuale assegnazione di misure compensative.

6. Sussistono giustificati motivi, in considerazione della tipologia di questioni trattate, per compensare le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla il provvedimento di diniego sopra richiamato e dispone che l’Amministrazione proceda al riesame della domanda di riconoscimento presentata dal ricorrente anche ai fini dell’eventuale assegnazione di misure compensative.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

PI OF, Presidente, Estensore

Luca De Gennaro, Consigliere

Marco Arcuri, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

PI OF

IL SEGRETARIO