Pubblicato il 17/03/2026

N. 00332/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00204/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 204 del 2018, proposto da
IE S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Angelo Clarizia e Paolo Volpi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio US TA in Ancona, c.so Garibaldi 16;

contro

Comune di Montalto delle Marche, in persona del sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Massimo Spinozzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Ancona, via G. Leopardi n. 2;

per l’accertamento, la determinazione e la corresponsione

dell'indennizzo ex art. 21 quinquies , L. 241/1990, in dipendenza della delibera del Consiglio Comunale del Comune di Montalto delle Marche n. 3 del 12 febbraio 2015 recante “Individuazione del modello gestorio del servizio pubblico locale relativo al ciclo integrato dei rifiuti” e di tutti gli atti connessi, conseguenti e presupposti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Montalto delle Marche;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 19 dicembre 2025 il dott. LA BA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La controversia ha ad oggetto la domanda proposta da IE s.p.a. per ottenere il riconoscimento dell’indennizzo di cui all’art. 21- quinquies della legge n. 241 del 1990, in conseguenza della deliberazione del Consiglio comunale di Montalto delle Marche n. 3 del 12 febbraio 2015, con la quale è stato individuato, per il servizio pubblico locale relativo al ciclo integrato dei rifiuti, un diverso modello gestorio, revocando i precedenti atti consiliari richiamati in ricorso e confermando le pregresse determinazioni della Giunta comunale adottate nel dicembre 2014. La ricorrente quantifica il preteso indennizzo in euro 488.261,86, oltre accessori, e chiede altresì lo svincolo della cauzione definitiva che assume prestata per l’esecuzione del servizio.

A sostegno della domanda, si espone che Comune di Montalto delle Marche, socio di IE, aveva in passato aderito al modello di gestione mediante società mista, approvando la convenzione di cooperazione intercomunale e, successivamente, i piani finanziari relativi agli anni 2013 e 2014. Nel dicembre 2014 l’Amministrazione comunale ha avviato e concluso il procedimento di revoca, per poi deliberare il ricorso al mercato e dare corso, nelle more, ad un affidamento temporaneo ad altro operatore a decorrere dal 1° gennaio 2015.

Va qui ricordato che i medesimi atti di revoca sono già stati sottoposti al vaglio del giudice amministrativo nel precedente contenzioso instaurato dalla stessa IE e che, in tale sede, questo Tribunale, con sentenza n. 311 del 2016, ha rigettato il ricorso e che il Consiglio di Stato, adito in appello da IE, con sentenza n. 4304 del 2017 ha confermato la pronuncia di primo grado.

Dalle due decisioni emergono le seguenti conclusioni: a) manca l’effettiva assegnazione del servizio a IE, risalente ad atti sostanzialmente programmatici e di impegno, e non all’espletamento di una gara a doppio oggetto e dalla stipula di una distinta convenzione con ciascun Comune; b) la convenzione del 2008 era comunque scaduta l’11 giugno 2013; c) il Comune ha, quindi, interrotto un rapporto fondato su una mera delibera di giunta comunale e su una convenzione scaduta nel 2013; d) la partecipazione del Comune nella società era di tipo pulviscolare, pari ad appena lo 0,05%; e) la scelta di non proseguire nel precedente modello gestorio è stata correlata alla sfavorevole valutazione del servizio, ritenuto insoddisfacente.

2. Costituitosi in giudizio, il Comune di Montalto delle Marche ha resistito in rito e nel merito.

All’udienza straordinaria del 19 dicembre 2025, la causa è stata assegnata alla decisione.

3. In via preliminare, va disattesa l’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dal Comune.

La domanda azionata, per come formulata, viene espressamente ricondotta all’obbligo indennitario conseguente all’esercizio del potere di revoca ex art. 21- quinquies della legge n. 241 del 1990. Essa postula, quindi, l’accertamento delle conseguenze patrimoniali derivanti dall’esercizio di un potere autoritativo: in altri termini, la domanda involge l’accertamento delle conseguenze patrimoniali che la parte ricorrente ricollega ad un provvedimento autoritativo di autotutela e, in tale prospettiva, rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo

L’eccezione del Comune, volta a riqualificare integralmente la domanda in termini di mero risarcimento ex art. 2043 c.c., non può, dunque, essere condivisa, giacché il petitum sostanziale resta ancorato alle conseguenze indennitarie conseguenti alla revoca di atti amministrativi.

4. Nel merito, il ricorso è infondato.

L’art. 21- quinquies , comma 1, della legge n. 241 del 1990 prevede l’obbligo di indennizzo quando la revoca comporti pregiudizi in danno dei soggetti direttamente interessati. Il successivo comma 1- bis stabilisce che, ove la revoca incida su rapporti negoziali, l’indennizzo è “ parametrato al solo danno emergente ” e tiene conto, altresì, sia dell’eventuale conoscenza o conoscibilità della contrarietà dell’atto all’interesse pubblico, sia dell’eventuale concorso dei contraenti all’erronea valutazione di compatibilità con l’interesse pubblico. Come chiarito dalla giurisprudenza (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, Sez. II, 20 agosto 2018, n. 5243) nel giudizio indennitario da revoca legittima, il pregiudizio ristorabile resta limitato al danno emergente immediatamente subito, restando invece estraneo il lucro cessante, che appartiene alla diversa logica del risarcimento da illecito.

Non è dunque condivisibile la tesi di IE secondo cui l’obbligo indennitario opererebbe in via pressoché automatica, per il solo fatto dell’avvenuta revoca, e consentirebbe di recuperare, sia pure in relazione a distinte poste contabili, l’intera utilità economica che la società assume di aver perduto sino al 2027.

L’astratta previsione dell’indennizzo non esonera infatti la parte attrice dall’onere di dimostrare, in modo rigoroso, l’esistenza di un pregiudizio patrimoniale effettivo, attuale e causalmente ricollegabile alla revoca; e, soprattutto, non consente di superare il limite legale che consente di riferire la quantificazione al solo danno emergente.

La prospettazione della ricorrente, che richiama l’Adunanza plenaria n. 6 del 2005 e l’art. 158 del d.lgs. n. 163 del 2006 per sostenere la ristorabilità anche del lucro cessante, non è pertinente, perché fa leva su coordinate proprie di fattispecie diverse e non vale a superare la testuale delimitazione posta dal comma 1-bis dell’art. 21- quinquies .

5. A ciò si aggiunge un ulteriore profilo dirimente, che investe la stessa base fattuale della quantificazione azionata. La domanda muove, in sostanza, dall’assunto secondo cui il Comune fosse obbligato a mantenere il servizio in capo a IE sino al 31 dicembre 2027, ossia per l’intera durata quindicennale risultante dalla gara a doppio oggetto del 2012-2013.

Ma tale presupposto è smentito proprio dagli accertamenti già contenuti nelle precedenti decisioni richiamate dalle parti: secondo tali decisioni, infatti, mancava un effettivo atto di assegnazione del servizio a IE in base alla gara a doppio oggetto, ed era invece necessaria la stipula di una distinta convenzione con il singolo Comune; inoltre, l’ultima convenzione formalizzata risultava scaduta l’11 giugno 2013. Ne consegue che le deliberazioni consiliari del 2013 e del 2014, di approvazione dei piani finanziari annuali, non possono essere reinterpretate come fonte di un vincolo negoziale pieno e irretrattabile sino al 2027, ma vanno lette, coerentemente col giudicato formatosi inter partes , come espressione della gestione in corso per quelle sole annualità e come atti di programmazione e copertura economica annuale, peraltro già integralmente remunerata dal Comune.

6. Né persuade l’assunto della ricorrente secondo cui la mancata stipula del nuovo contratto di servizio sarebbe irrilevante, in quanto mero atto esecutivo-organizzativo. Al contrario, è proprio la mancanza della formale convenzione o contratto di servizio con il singolo ente, più volte sottolineata dal Comune e valorizzata nel precedente giudizio, a impedire di ritenere dimostrata l’esistenza di un rapporto negoziale stabile e definito nei suoi contenuti economici per tutto il periodo 2015-2027.

Se, infatti, dal 2013 non risultava stipulata alcuna convenzione né alcun contratto di servizio in forma scritta, la revoca intervenuta nel dicembre 2014 non può essere assunta, ai fini indennitari, quale titolo per traslare automaticamente sul Comune l’intero rischio economico dell’assetto imprenditoriale della ricorrente negli anni successivi.

7. Da questo punto di vista, le contestazioni della ricorrente in ordine al fatto che il rapporto fosse comunque in essere e che i piani finanziari 2013-2014 dimostrassero l’avvenuta esecuzione del nuovo assetto derivante dalla gara a doppio oggetto non sono condivisibili. È pur vero che il servizio, ma solo in via di fatto, si è svolto ed è stato remunerato anche dopo la gara, ma ciò ne dimostra, al più, la protrazione dell’operatività fino al 31 dicembre 2014; non dimostra, invece, l’esistenza di un titolo negoziale perfetto e irrevocabile per le annualità successive.

Il punto decisivo non è, dunque, la mera esecuzione di fatto del servizio negli anni 2013 e 2014, bensì l’assenza di prova circa la sussistenza di un diritto della società a permanere nella gestione del servizio comunale per l’intero periodo residuo sino al 2027.

Proprio tale salto logico mina alla radice la costruzione della domanda.

8. Sotto il profilo del quantum, la domanda si rivela comunque priva di adeguato supporto probatorio.

Dalle allegazioni di parte ricorrente risulta che l’importo complessivo di euro 488.261,86 è costruito sommando, tra l’altro, una voce pari ad euro 121.396,88, qualificata come quota di “ costi indiretti ” non recuperabili per il periodo compreso tra il 1° gennaio 2015 e il 31 dicembre 2027, nonché ulteriori poste riferite alla perdita di economicità, efficienza ed efficacia, al peggior utilizzo dei fattori produttivi, alla minore efficienza della forza lavoro, della gestione automezzi e degli altri costi diretti, sino a comprendere anche una percentuale del 7,5% riferita alla riduzione di efficienza operativa per attrezzature e servizi. Già la mera descrizione di tali voci mostra che esse non si identificano con esborsi certi, immediati e irreversibili, ma con proiezioni economiche fondate sul mancato assorbimento di costi generali, sulla riduzione delle economie di scala e sulla minore redditività del complessivo apparato aziendale. In altri termini, si tratta di poste che, ancorché in parte qualificate dalla ricorrente come danno emergente, esprimono in realtà il riflesso economico del mancato svolgimento futuro del servizio e quindi, sostanzialmente, utilità non conseguite e riduzioni di margini operativi, estranee all’indennizzo ex art. 21- quinquies , comma 1- bis .

9. In particolare, la voce afferente ai costi indiretti presuppone due circostanze che la ricorrente non ha dimostrato: da un lato, che il Comune fosse tenuto a restare nel modello gestorio sino al 2027; dall’altro, che i costi generali di struttura, amministrativi e finanziari, già distribuiti tra i vari Comuni, non fossero in alcun modo riassorbibili o riallocabili all’interno della complessiva organizzazione societaria. La deduzione secondo cui i residui Comuni affidatari non potrebbero farsi carico di quote ulteriori di costi generali costituisce, infatti, un’affermazione di parte, non corroborata da idonei dati contabili, da un’analitica rappresentazione dei centri di costo o da elementi oggettivi di bilancio dai quali desumere l’effettiva irrecuperabilità delle spese. Del pari assertiva è la voce riferita alla perdita di economicità ed efficienza, perché basata su percentuali e criteri valutativi non verificabili in modo autonomo e comunque riferiti ad una diminuzione di redditività complessiva, non già ad un esborso certo già sostenuto.

Né può soccorrere, in tal senso, la richiesta di consulenza tecnica d’ufficio formulata dalla ricorrente. Secondo principio generale, la C.T.U. non può essere utilizzata per supplire al difetto di allegazione e prova dei fatti costitutivi della domanda, né per trasformare una stima unilaterale di parte in dimostrazione del danno. Nel caso di specie manca, prima ancora della quantificazione tecnica, la prova giuridica dell’ an e della riconducibilità delle poste richieste alla nozione legale di danno emergente indennizzabile. La richiesta di consulenza, in tal senso, si dimostra meramente esplorativa.

10. Va inoltre considerato che la relazione depositata dal Comune, non efficacemente contestata sul punto, dà atto del pagamento di tutti i servizi resi da IE fino al 31 dicembre 2014, per un importo complessivo di euro 1.333.437,29, sicché non emergono, entro tale perimetro temporale, costi rimasti insoluti o di spese specifiche anticipate e non recuperate, non potendo, invece, essere trasferito sul Comune il costo economico del venir meno di una prospettiva di prosecuzione del servizio che, però, non risulta assistita da un titolo negoziale certo per il periodo successivo al 2014.

11. Parimenti infondata è la domanda di svincolo e restituzione della cauzione definitiva. Sul punto, la ricorrente si limita a formulare la richiesta in via conclusiva, ma non produce in questa sede un titolo sufficientemente univoco dal quale desumere l’esistenza, l’importo, la perdurante efficacia e il collegamento attuale della garanzia ad un rapporto ancora rilevante ai fini della presente controversia. In difetto di prova specifica sul contenuto della garanzia e sul titolo della sua restituzione, anche tale capo di domanda non può trovare accoglimento.

12. Per quanto precede il ricorso deve essere respinto.

Nondimeno, la peculiarità della vicenda e la complessità dell’articolato contenzioso giustificano l’integrale compensazione delle spese di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Ancona nella camera di consiglio del giorno 19 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

LA BA, Presidente, Estensore

LE BA, Primo Referendario

Fabio Belfiori, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

LA BA

IL SEGRETARIO