Pubblicato il 02/03/2026

N. 00382/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00056/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 56 del 2024, proposto da
Comune di Parma, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Laura Maria Dilda, Cristina Bongiorni, Valentina Villa e Marco Cassi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Emilia Romagna, rappresentata e difesa dall'avvocato Stefano Argnani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Comune di Bagnolo in Piano, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

- della determinazione prot.n. 23772 del 10 novembre 2023 avente ad oggetto “PR FESR 2021-2027 AZIONI 2.1.1-2.2.1-2.4.1. BANDO PER IL SUPPORTO AD INTERVENTI RIQUALIFICAZIONE ENERGETICA E MIGLIORAMENTO/ADEGUAMENTO SISMICO DEGLI EDIFICI PUBBLICI APPROVATO CON DGR 2091/2022 E SS.MM.II. ESCLUSIONE DELLA DOMANDA DI CONTRIBUTO PG/2023/413491 PRESENTATA DAL COMUNE DI PARMA” inserito sulla piattaforma Sfinge della Regione Emilia Romagna il 12 novembre 2023;

- della determinazione prot. n. 23524 del 8 novembre 2023 avente ad oggetto “AZIONI 2.1.1-2.2.1-2.4.1 DEL PR FESR 2021/2027. BANDO APPROVATO CON D.G.R. N.2091/2022 E SS.MM. CON D.G.R. N.128/2023. CONCESSIONE DEI CONTRIBUTI E IMPEGNI DI SPESA.”;

- della determinazione prot. n. 21291 del 12 ottobre 2023 avente ad oggetto “PR FESR 2021-2027: BANDO APPROVATO CON DGR 2091/2022 E SS.MM.II. APPROVAZIONE ELENCHI DEFINITIVI DEGLI ESITI ISTRUTTORI E GRADUATORIA DEI PROGETTI AMMISSIBILI”;

- della determinazione prot. n. 16469 del 27 luglio 2023 avente ad oggetto “BANDO PER IL SUPPORTO AD INTERVENTI ENERGETICI E MIGLIORAMENTO/ADEGUAMENTO SISMICO DEGLI EDIFICI PUBBLICI APPROVATO CON DGR 2091/2022 COME MODIFICATO CON DGR 128/2023. APPROVAZIONE ELENCHI PROVVISORI DEGLI ESITI ISTRUTTORI”;

- della comunicazione di preavviso di rigetto ai sensi dell’art.10 bis della legge n. 241 del 1990, pervenuta al Comune di Parma via pec in data 5 giugno 2023 ed assunta a protocollo generale n.103447;

- per quanto occorra, di tutti i verbali della commissione di valutazione, mai notificati, né comunicati;

- per quanto occorra, del Bando di cui alla delibera di Giunta n. 2091 del 28 novembre 2022 e successive modifiche ed integrazioni;

- di ogni altro atto preordinato, conseguenziale e/o connesso e/o comunque lesivo degli interessi del Comune ricorrente, ancorché non conosciuto, comprese le indagini istruttorie se ed in quanto compiute;

e per la dichiarazione

del diritto del Comune a vedere riammessa la sua domanda alla valutazione di merito del progetto presentato ed il suo inserimento in graduatoria sulla base del punteggio conseguito, con ogni conseguente determinazione in tema di ammissione della domanda proposta dalla ricorrente, sulla finanziabilità e relativi impegni di spesa.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Emilia Romagna;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 febbraio 2026 la dott.ssa RA LL e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il Comune ricorrente ha presentato domanda di finanziamento sulla scorta del Bando regionale PR FESR, 2021-2027 (assunta con numero di prot. regionale PG/2023/413491 e numero richiesta 39620).

A corredo di tale domanda, l’ente ha dichiarato che gli interventi previsti erano finalizzati alla riqualificazione energetica degli edifici ed alla realizzazione di nuovi impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili (solare) destinati all’autoconsumo, allegando la documentazione ritenuta idonea a comprovare il requisito richiesto per poter accedere al finanziamento.

Di diverso avviso la Regione che, ai sensi dell’art. 10 bis della legge n. 241 del 1990, ha comunicato il motivo ostativo all’accoglimento dell’istanza ravvisato nella mancanza del «documento “Attestazione di prestazione energetica (APE)” redatta ai sensi della deliberazione di Giunta Regionale n.1275 del 7 settembre 2015, che si configura quale documento obbligatorio ai sensi del paragrafo 5.2 del Bando, rubricato “Allegati alla domanda di contributo”, lettera f)» e, nonostante le osservazioni presentate, ha ritenuto inammissibile la domanda e ha poi escluso il Comune dal finanziamento.

Questo perché la prima APE prodotta (certificato 00604-118640-2014-Rev02, conforme alla disciplina previgente rispetto al 2015) è stata ritenuta non conforme al bando, mentre il certificato prodotto con le osservazioni (certificato 00604-118640-2014-Rev03, APE conforme alla normativa sopravvenuta) pur conforme, è stato ritenuto tardivamente prodotto (essendo stato esibito solo dopo la presentazione delle domande).

Tale provvedimento negativo, ritenuto illegittimo, è stato impugnato deducendo:

1. violazione e falsa applicazione dell’art. 4 del Bando – violazione e falsa interpretazione ed applicazione della DGR. N. 1275/2015 “Disciplina della attestazione della prestazione energetica degli edifici” – violazione e falsa interpretazione ed applicazione della Legge regionale n. 26 del 23 dicembre 2004 –- illegittimità derivata - violazione dei principi di proporzionalità, ragionevolezza e leale collaborazione tra enti pubblici. La Regione avrebbe illegittimamente escluso l’adeguatezza della certificazione risalente al 2014 (nonostante la permanenza della sua validità) e, successivamente, l’ammissibilità dell’integrazione mediante deposito di una nuova APE, rilasciata ai sensi della sopravvenuta D.G.R. n. 1275 del 2015. Così facendo ne risulterebbero frustrati gli obiettivi perseguiti dalla Legge regionale n. 26 del 23 dicembre 2004, che affida al Comune il compito di approvare programmi e attuare progetti per la qualificazione energetica del sistema urbano;

2. violazione e falsa applicazione degli artt. 5 bis e 6 del Bando- violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 10 bis e 18 della legge n. 241 del 1990 –- illegittimità derivata - violazione dei principi di proporzionalità, ragionevolezza e leale collaborazione tra enti pubblici. Le ragioni addotte con determinazione del 10 novembre 2023 sarebbero palesemente contrarie alla legge ed alle disposizioni del Bando, oltre che insufficienti, inadeguate, infondate, illogiche e contraddittorie.

In vista dell’udienza pubblica, parte ricorrente, in palese violazione dei principi di sinteticità degli atti amministrativi ha sostanzialmente riprodotto in memoria l’intero testo del ricorso.

La Regione, invece, dopo una costituzione meramente formale, ha depositato una memoria in cui si eccepisce:

a) l’inammissibilità del ricorso per inesistenza della procura, dal momento che la volontà di proporre ricorso sarebbe stata espressa in modo non conforme a quanto previsto dallo Statuto comunale e dal regolamento comunale di organizzazione;

b) la tardività del ricorso, in quanto la piena conoscenza dell’inammissibilità della propria domanda sarebbe stata acquisita dal Comune di Parma ben prima della comunicazione di esclusione del 12 novembre 2023, visto il preavviso di rigetto ampiamente motivato;

c) l’infondatezza del ricorso. La richiesta della produzione di un’APE rilasciata ai sensi della D.G.R. 1275/2015 avevo il preciso scopo di rendere omogenea, e pertanto confrontabile, la metodologia di calcolo del miglioramento delle prestazioni energetiche degli edifici e della relativa classe energetica a seguito della realizzazione degli interventi candidati.

Parte ricorrente ha, quindi, replicato alle eccezioni in rito introdotte dalla Regione.

Alla pubblica udienza del 25 febbraio 2026, la causa, su conforme richiesta dei procuratori delle parti, è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Si può prescindere dall’esame delle eccezioni in rito introdotte dalla Regione, attesa l’infondatezza del ricorso nel merito, che, in un’ottica sostanzialista, introduce delle suggestioni solo apparentemente apprezzabili, in quanto recessive alla luce della specifica ratio della richiesta di produzione di un’Attestazione di prestazione energetica (di seguito APE) redatta secondo la più recente disciplina, da individuarsi nella necessità di acquisire certificazioni tra di loro comparabili: risultato che, per quanto si dirà di seguito, non poteva essere raggiunto a fronte dell’esibizione di un’APE rilasciata sulla scorta della previgente normativa.

Nel caso di specie, infatti, il Comune di Parma, a corredo della propria domanda, ha prodotto, in prima battuta e, dunque, in fase di candidatura, una “Simulazione dell’Attestato di Prestazione Energetica” e non anche un “Attestato di prestazione energetica in corso di validità”.

A seguito della comunicazione del preavviso di rigetto, nella propria risposta alle osservazioni, il Comune ha, quindi, richiamato l’attenzione sul fatto che un attestato in corso di validità era già in possesso della Regione, in quanto caricato nel sistema di accreditamento SACE, dalla stessa gestito.

Anche la presenza di tale documento, però, non è stata ritenuta sufficiente ad integrare il requisito essenziale richiesto dal bando, ovvero l’allegazione di un APE redatta secondo la Delibera di Giunta n. 1275/2015.

Ciò in quanto l’APE già posseduta dal Comune di Parma al momento della presentazione della domanda, essendo redatta alla luce della previgente normativa, non consentiva di comparare tale elaborato con gli attestati prodotti dagli altri concorrenti, in quanto recante dati tecnici in parte diversi (come ad esempio l’unità di misura utilizzata, che non è più kWh/mc/anno, bensì kWh/mq/anno).

In altre parole, la prescrizione della produzione di un APE redatta ai sensi della D.G.R. del 2015 deve essere intesa, così come ritenuto dalla Regione, tassativa e non interpretabile in chiave analogica, perché l’ammissione di documenti diversi non avrebbe consentito quella immediata comparazione tra le attestazioni prodotte in allegato alle diverse domande voluta dalla Regione, così come dimostrato in concreto anche nel caso di specie.

Contrariamente a quanto sostenuto in ricorso, infine, non poteva essere utilmente considerata la produzione, solo dopo la contestazione dei motivi ostativi, di un’APE conferme alla DGR del 2015.

Un tanto non solo in quanto alla tardiva produzione del documento ostava la chiarezza del bando, che imponeva il possesso dell’attestazione energetica al momento della presentazione della domanda, ma, in ogni caso, il certificato prodotto riguarda un volume e una superficie diverse da quelle di cui alla precedente autorizzazione rilasciata nel 2014 ed allegata alla domanda, il che esclude che la sua produzione potesse essere ritenuta compatibile con il soccorso istruttorio, trattandosi di una certificazione del tutto diversa da quella allegata alla domanda di ammissione al finanziamento.

Pertanto, precisato che l’art. 5.2. del Bando, alla lettera f) richiedeva la produzione dell’Attestato di Prestazione Energetica (APE) ex ante di ciascuno degli edifici oggetto della domanda di contributo rilasciato ai sensi della DGR 1275/2015 e ss.mm.ii. (documento obbligatorio), tale condizione non può ritenersi rispettata nel caso di specie, in quanto il documento richiesto è stato prodotto tardivamente e con dati diversi da quelli riportati nella precedente Certificazione.

Dunque, in conformità alla consolidata giurisprudenza secondo cui “le opportunità di regolarizzazione, chiarimento o integrazione documentale non possono tradursi, pena la violazione del principio della par condicio, in un’occasione di aggiustamento postumo, per giunta ad iniziativa dell’amministrazione, e cioè in un espediente per eludere le conseguenze associate dalla legge o dal bando alle manchevolezze della domanda, o per ovviare alle irregolarità non sanabili conseguenti alla negligente inosservanza di chiare e inequivoche prescrizioni tassative imposte a tutti i concorrenti (Cons. Stato, n. 5698/2018), il ricorso deve essere respinto, mentre le spese del giudizio possono essere compensate tra le parti in causa, attesa la natura prettamente interpretativa della questione dedotta.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Dispone la compensazione delle spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 25 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

OL IE, Presidente

RA LL, Consigliere, Estensore

Alessio Falferi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RA LL	OL IE

IL SEGRETARIO