Pubblicato il 19/02/2026

N. 00517/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00844/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 844 del 2025, proposto da
NT PE PR e DA RI ER PR, rappresentati e difesi dagli avvocati PE Mingiardi e Ottavia Mingiardi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Aci Castello, rappresentato e difeso dall'avvocato Giovanna Miano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

delle determinazioni del Comune di Aci Castello n. 47 e n. 48 in data 14 gennaio 2025, con cui l’Amministrazione ha accertato l’inottemperanza all’ordinanza n. 53 del 24 febbraio 2023 e ha irrogato la relativa sanzione pecuniaria, con riferimento agli immobili censiti in catasto al foglio 1, particella 611, subalterni 132-186 (determinazione n. 47 del 14 gennaio 2025) e al foglio 1, particella 611, subalterni 132-187 (determinazione n. 48 del 14 gennaio 2025);

nonché per la condanna

dell'Amministrazione intimata al risarcimento del danno.

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 ottobre 2025 il dott. IE HE e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

I ricorrenti, chiedendo anche il risarcimento del danno, hanno impugnato le determinazioni del Comune di Aci Castello n. 47 e n. 48 in data 14 gennaio 2025, con cui l’Amministrazione ha accertato l’inottemperanza all’ordinanza n. 53 del 24 febbraio 2023 e ha irrogato la relativa sanzione pecuniaria, con riferimento agli immobili censiti in catasto al foglio 1, particella 611, subalterni 132-186 (determinazione n. 47 del 14 gennaio 2025) e al foglio 1, particella 611, subalterni 132-187 (determinazione n. 48 del 14 gennaio 2025).

Nel ricorso, per quanto in questa sede interessa, si rappresenta in fatto quanto segue: a) i ricorrenti sono proprietari di unità immobiliari nel complesso “Galatea Sea Palace”, realizzato in conformità alla concessione edilizia n. 770/1987 e alla variante n. 828/1989, accatastato in data 25 novembre 1992 e munito di certificato di abitabilità n. 223/1993; b) il regolamento condominiale e di gestione del complesso imporrebbe un vincolo di destinazione turistico-ricettiva delle unità e contempla una gestione unitaria, con divieto della destinazione residenziale permanente; c) il Comune intimato, , con ordinanza n. 53 in data 24 febbraio 2023, ha contestato violazioni urbanistiche riconducibili, secondo l'Amministrazione, ad ipotesi di lottizzazione abusiva e di mutamento di destinazione d’uso, assumendo che la struttura fosse stata trasformata in complesso residenziale privato mediante operazioni catastali e frazionamenti; d) con tale ordinanza è stato ordinato il ripristino catastale e la soppressione-accorpamento dei subalterni, con fusione delle unità e dei posti auto; e) l’ordinanza n. 53 del 24 febbraio 2023 è stata impugnata con ricorso n. 900/2023, respinto dal Tribunale con sentenza n. 2854 in data 10 agosto 2024; f) con i provvedimenti in questa sede impugnati il Comune ha accertato l’inottemperanza all'ordine di ripristino ai sensi dell’art. 31 del D.P.R. n. 380/2001 e ha quantificato la relativa sanzione in € 4.000 per le unità immobiliari (categorie A2, A10, C1, C2 e C3) e in € 2.000 per i parcheggi (C6); f) i ricorrenti hanno adempiuto alle prescrizioni di cui all'ordinanza n. 53 in data 24 febbraio 2023 mediante variazioni catastali e attraverso soppressioni-accorpamenti e hanno chiesto al Comune, con atto notificato in data 21 febbraio 2025, di prendere atto dell’adempimento e di revocare in autotutela gli atti in contestazione; g) il Comune non ha fornito riscontro a tale istanza.

Il contenuto dei motivi di gravame può sintetizzarsi come segue: a) l’Amministrazione ha adottato i provvedimenti impugnati oltre il termine di legge; b) è inapplicabile la disciplina di cui al D.P.R. n. 380/2001 in quanto il complesso è stato realizzato e accatastato in epoca anteriore all'entrata in vigore di tale disciplina, sicché il Comune avrebbe dovuto far riferimento alla legge n. 47/1985 (come recepita in ambito regionale); b) deve anche richiamarsi la legge n. 724/1994 e la distinzione tra “responsabile” e “proprietario”, con conseguente difetto di imputabilità ai terzi acquirenti delle operazioni catastali originarie; c) l’art. 31 del D.P.R. n. 380/2001 disciplina, inoltre, le conseguenze dell’inottemperanza ad un ordine di demolizione di opere abusive e risulta inapplicabile in caso di inosservanza di un ordine di diverso contenuto, come, appunto, quello relativo al ripristino catastale; d) si invoca al riguardo il principio di tipicità dei provvedimenti sanzionatori; e) la misura adottata è anche sproporzionata e priva di adeguata motivazione in ordine all’interesse pubblico perseguito, potendo l’Amministrazione attivare strumenti di diversa natura, come la rettifica catastale d’ufficio; f) al riguardo occorre anche tener conto della giurisprudenza della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo sulla necessità di un controllo di proporzionalità nelle misure incidenti sul diritto alla casa e della irrilevanza urbanistica dell’accatastamento; g) i ricorrenti sono estranei alle scelte di accatastamento compiute dal costruttore e, comunque, il Comune era a conoscenza sin dall'anno 1993 della situazione catastale e funzionale del complesso (come risulta dal parere dell’Ufficiale sanitario in data 15 marzo 1993 e dal certificato di abitabilità n. 223/1993); h) l’azione intrapresa dopo lungo tempo appare quindi contraddittoria e la decisione costituire l'esito di una carente istruttoria, oltre ad essere immotivata anche con riferimento legittimo affidamento degli interessati; i) si contesta comunque la quantificazione della sanzione pecuniaria, che il Comune ha determinato senza previa comunicazione dei criteri adottati e in difetto di una adeguata attività istruttoria; l) l'Amministrazione ha erroneamente ritenuto che fosse intervenuto un mutamento di destinazione d’uso e che la struttura avesse perduto la sua natura turistico-ricettiva della struttura; m) non sono state, infatti, eseguite opere e le unità non sono state trasformate in mini-appartamenti, conservando invece la loro destinazione turistico-ricettiva; n) si richiama l’autonomia dell’ordinamento catastale rispetto a quello urbanistico e si evidenzia che, in base a documenti dell’Agenzia delle Entrate (tra cui la risoluzione in data 14 gennaio 2014) il classamento in categorie del gruppo “A” è compatibile con l’uso turistico-ricettivo; o) anche la pluralità di proprietari non è incompatibile con la destinazione turistico-ricettiva, rilevando al riguardo la gestione unitaria e la circostanza che le unità siano effettivamente disponibili per la locazione da parte di terzi.

Il Comune intimato si è costituito in giudizio e ha svolto, in sintesi, le seguenti difese: a) sono inammissibili le doglianze che si riferiscono all’ordinanza n. 53 del 23 febbraio 2023, già respinte con sentenza di questo Tribunale n. 2854 in data 10 agosto 2024, divenuta definitiva per mancata impugnazione; b) sono irrilevanti eventuali vizi del verbale di inottemperanza in quanto tale atto ha natura endoprocedimentale; c) l’art. 31 del D.P.R. n. 380/2001 riguarda anche il ripristino dello stato dei luoghi nella loro conformazione giuridica e non soltanto interventi materiali; d) l’ottemperanza parziale equivale ad inottemperanza e le variazioni catastali indicate dai ricorrenti non hanno realizzato l’unificazione prescritta, difettando un’istanza congiunta all’Agenzia delle Entrate per la fusione dei subalterni e per la classificazione in categoria C/6 o, quanto meno, la prova di un diniego opposto dall’Amministrazione; e) l’art. 31 del D.P.R. n. 380/2001 individua quali destinatari dell’azione amministrativa repressiva il proprietario e il responsabile dell’abuso; e) non trovano applicazione nel caso in esame, in ragione della specialità della disciplina, le previsioni della legge n. 689/1981; f) sono stati adottati, ai fini della sanzione, criteri oggettivi per tipologia di unità immobiliare, con applicazione della misura in prossimità dei minimi; d) è, quindi, infondata la domanda risarcitoria, in relazione alla quale, tra l'altro, l’onere probatorio non è stato assolto.

Con memoria in data 21 settembre 2025 i ricorrenti, nel ribadire le loro difese, hanno precisato, in particolare, quanto segue: a) va precisato che il ricorso si fonda solo in minima parte sul vizio di illegittimità derivata; b) il Comune, ove ritenuto necessario, avrebbe dovuto attivare i poteri di cui all’art. 27 del D.P.R. n. 380/2001 e sollecitare l’eventuale rettifica d’ufficio da parte dell’Agenzia delle Entrate, senza comminare misure agli interessati o adottare ordini di ripristino.

Con memoria in data 1 ottobre 2025 il Comune, nel ribadire le proprie difese, ha precisato che: a) la domanda risarcitoria risulta infondata anche in quanto grava sul danneggiato l'onere di provare tutti gli elementi costitutivi della pretesa; b) nella specie non è ipotizzabile la nomina di un consulente tecnico (sollecitata dai ricorrenti), in quanto si tratta di una mezzo di valutazione della prova, il quale è ammissibile solo se la parte abbia già fornito gli elementi di fatto necessari a fondare la domanda risarcitoria, mentre non può farsi ricorso a tale istituto per colmare eventuali lacune probatorie del presente ricorso.

Con memoria in data 1 ottobre 2025 i ricorrenti, nel ribadire le loro difese, hanno richiamato, in particolare, la giurisprudenza della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo sulla necessità di un controllo di proporzionalità nelle misure incidenti sul diritto alla casa, e hanno affermano l’irrilevanza urbanistica dell’accatastamento.

Nella pubblica udienza in data odierna la causa è stata trattenuta in decisione.

Il Collegio ritiene opportuno precisare preliminarmente che il presente giudizio non deve essere sospeso, pur essendo pendente appello avverso la citata sentenza n. 2854 in data 10 agosto 2024.

Al riguardo deve osservarsi che con sentenza n. 867/2023 in data 11 dicembre 2023 il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana ha ritenuto che non possa decidersi una causa in pendenza di appello su una controversia connessa, affermando quanto segue: il giudice di primo grado… non è chiamato a rendere una sentenza condizionata, quanto invece in ogni caso una decisione (potenzialmente) definitiva, la formazione del giudicato sulla quale non dipenda cioè dagli ipotetici esiti di altri giudizi: come dimostra non solo la ferrea logica processuale, ma soprattutto il fatto che il cit. art. 295 c.p.c. (diversamente dal successivo art. 296) non attribuisce al giudice una facoltà, bensì un vero e proprio obbligo procedurale, allorché egli ravvisi la sussistenza del rapporto di pregiudizialità di un’altra controversia rispetto alla causa devoluta alla sua cognizione.

Come, però, già osservato dalla Sezione - ad esempio con sentenze n. 3144/2024 in data 23 settembre 2023 e n. 2070/2024 in data 3 giugno 2024 - la giurisprudenza ha affermato che, al di fuori dei casi di cui agli artt. 8, secondo comma, e 77 c.p.a. (stato e capacità delle persone e querela di falso), il giudice amministrativo non è tenuto alla sospensione del processo, essendo la scelta rimessa, in tale evenienza, ad una valutazione di opportunità (cfr. Consiglio di Stato, IV, 12 luglio 2022, n. 5872; Consiglio di Stato, III, n. 1499/2019).

Nella prima delle decisioni indicate è stato anche osservato che la giurisprudenza civile e amministrativa è orientata nel senso che, allorquando fra due giudizi esista un rapporto di pregiudizialità e il giudizio pregiudicante sia stato definito con sentenza non passata in giudicato, la sospensione del giudizio pregiudicato non è doverosa, ma può semplicemente essere disposta in via facoltativa, ai sensi dell'art. 337 c.p.c. (sul punto, cfr., in particolare, Consiglio di Stato, VI, 15 febbraio 2012, n. 746; Cassazione Civile, Sez. Un., 19 giugno 2012, n.10027).

Sulla questione la Sezione intende in questa sede ribadire il proprio precedente orientamento.

Ciò precisato, devono giudicarsi inammissibili le censure sopra indicate alle lettere b), in parte qua , g), in parte qua , l), m), n) ed o), in quanto: a) con esse si contesta la legittimità del presupposto ordine di demolizione, in relazione al quale è già intervenuta la menzionata sentenza di rigetto di questo Tribunale n. 2854 del 10 agosto 2024 (avverso la quale è stato proposto appello, ma la cui efficacia esecutiva non è stata sospesa); b) il provvedimento successivo può essere censurato soltanto per vizi propri (Consiglio di Stato, n. 729/2024; T.A.R. Lazio, Roma, n. 5557/2023; T.A.R. Abruzzo, Pescara, n. 231/2019; T.A.R. Sicilia, Catania, n. 1638/2023).

Pertanto, non possono essere oggetto di scrutinio le seguenti doglianze dei ricorrenti: a) l'Amministrazione, in sede di adozione dell'ordine di demolizione, avrebbe dovuto tener conto della disciplina previgente all'emanazione del D.P.R. n. 380/2001; b) i ricorrenti sono estranei alle decisioni assunte per l'accatastamento; c) il Comune ha erroneamente ritenuto il mutamento della destinazione d'uso, mentre la struttura ha conservato la sua destinazione turistico-ricettiva; d) l’ordinamento catastale è autonomo rispetto a quello urbanistico e comunque il classamento in categorie del gruppo “A” è compatibile con l’uso turistico-ricettivo; e) la pluralità di proprietari non rileva a fronte della gestione unitaria e della effettiva disponibilità delle unità per la locazione da parte di terzi.

I ricorrenti hanno poi sostenuto l'inapplicabilità della disciplina di cui all'art. 31, terzo e quarto comma, del D.P.R. n. 380/2001, con specifico riferimento all'accertamento dell'inottemperanza, in quanto il complesso era stato realizzato e accatastato in epoca anteriore all'entrata in vigore di tale disciplina, ma al riguardo deve osservarsi che: a) è stata respinta dal Tribunale l'impugnazione avverso l'ordine di ripristino; b) la relativa sentenza è esecutiva, in quanto mai sospesa; c) a fronte di un provvedimento pienamente efficace, l'Amministrazione non poteva che applicare, secondo il principio tempus regit actum , la disciplina vigente quando l'inottemperanza è maturata; d) tale disciplina, invero, impone al Comune di accertare l'inadempimento e disporre l'acquisizione del bene.

In ordine alla inapplicabilità dell'art. 31 del D.P.R. n. in caso di inosservanza di un ordine diverso dalla demolizione di opere abusive e al dedotto principio di tipicità dei provvedimenti sanzionatori, il Collegio rileva che: a) con sentenza n. 2371 in data 22 luglio 2025 il Tribunale ha affermato che il terzo comma dell'art. 31 del D.P.R. n. 380/2001 fa anche riferimento al “ripristino dello stato dei luoghi”, inclusa, quindi, la loro eventuale conformazione giuridica, non essendo, pertanto, indispensabile che il provvedimento repressivo dell’abuso edilizio riguardi una vera e propria demolizione materiale, sicché il successivo comma 4-bis, nel contemplare l’inottemperanza e la conseguente irrogazione della sanzione, include anche la mancata esecuzione di obblighi di natura “cartolare”; b) il secondo comma della disposizione non fa esclusivo riferimento alla demolizione, ma anche alla "rimozione", che, ad avviso del Collegio, può includere anche eventuali profili di natura giuridica e amministrativa; c) nel caso di specie, a prescindere da ogni altro rilievo, risulta che l'ordine di ripristino è rimasto ineseguito nel prescritto termine di novanta giorni contemplato dall'art. 31, terzo comma,, del D.P.R. n. 380/2001 (cfr. allegati 005 e 006 al ricorso introduttivo, secondo la numerazione del sistema NSIGA); d) il principio di tipicità delle sanzioni amministrative non appare violato, in quanto il legislatore ha fatto anche riferimento allo "stato dei luoghi", non al solo "stato di fatto", considerando, quindi, l'eventuale "stato di diritto", cioè le qualificazioni giuridiche e amministrative del bene, le quali, invero, possono avere decisiva rilevanza ai fini del rispetto degli standard e della concreta violazione della disciplina urbanistico-edilizia; e) è vero che l'art. 31, quarto comma, stabilisce che l'accertamento dell'inottemperanza alla ingiunzione a "demolire" costituisce titolo per l'immissione in possesso e per la trascrizione nei registri immobiliari; f) tuttavia, un'interpretazione che limiti le conseguenze dell'inottemperanza alla sola ipotesi di demolizione fisica risulterebbe incoerente, in quanto non si riscontra alcuna concreta differenza, con particolare riferimento alla disciplina relativa agli standard, fra un'edificazione materialmente abusiva e l'utilizzo per finalità residenziali di una struttura edificata per scopi diversi; g) pertanto, in base ad un'interpretazione logico-sistematica la Sezione ritiene che il legislatore abbia utilizzato in tale circostanza il termine "demolizione" anche in senso figurato (possono essere demolite, invero, non solo opere fisiche, ma anche realtà astratte e immateriali, come, ad esempio, una teoria o un'argomentazione avversaria: cfr. Vocabolario Treccani).

Gli interessati hanno poi affermato che la misura adottata è sproporzionata e priva di adeguata motivazione in ordine all’interesse pubblico perseguito, potendo l’Amministrazione attivare strumenti di diversa natura, come la rettifica catastale d’ufficio, ma sul punto il Tribunale osserva che: a) l'accertamento dell'inottemperanza e l'acquisizione del bene sono atti vincolati, come risulta dal tenore dell'art. 31, terzo e quarto comma, del D.P.R. n. 380/2001, i quali non fanno riferimento all'esercizio di alcuna facoltà da parte dell'Amministrazione; b) ciò vale anche per quanto attiene all'acquisizione dell'area ulteriore rispetto a quella di sedime, che deve necessariamente corrispondere a quella necessaria, secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche, alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive, con il limite, però, puntualmente indicato nella disposizione (nel senso che non può essere superiore a dieci volte la complessiva superficie utile abusiva).

Quanto al richiamo alla giurisprudenza della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo sulla necessità di un controllo di proporzionalità nelle misure incidenti sul diritto alla casa, deve rilevarsi che la questione non influisce sulla legittimità dell'accertamento e dell'acquisizione (giuridica) del bene, ma attiene invece alla diversa fase di esecuzione del provvedimento (Consiglio di Stato, n. 1254/2023; Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche, n. 32/2025).

La natura vincolata del provvedimento rende altresì irrilevante il fatto che l'Amministrazione fosse eventualmente a conoscenza dell'abuso, in quanto a fronte di illeciti edilizi, salvo che sia stato rilasciato dal Comune uno specifico titolo per l'edificazione, non può formarsi alcun legittimo affidamento (Adunanza Plenaria, n, 8/2017 e n. 9/2017), Va anche aggiunto che, come affermato dalla giurisprudenza, il certificato di abitabilità è un atto con cui l'Amministrazione accerta, in materia igienico-sanitaria, la salubrità degli ambienti, venendo quindi in rilievo un potere diverso da quello di accertamento e di repressione degli abusi edilizi, il quale è invece previsto e disciplinato dalla legislazione in materia urbanistico-edilizia (Consiglio di Stato, n. 5593/2013).

In ragione della natura vincolata del provvedimento deve anche giudicarsi sufficiente la motivazione resa, la quale in tali ipotesi può limitarsi all'indicazione dei fatti essenziali e delle norme applicate.

Per quanto attiene, infine, all'irrogazione della sanzione pecuniaria, il Tribunale osserva che: a) in relazione ai parcheggi (C6) la sanzione è stata applicata nella misura del minimo edittale, sicché in parte qua , premesso che la Sezione ritiene legittima l'adizione di una sanzione, difetta persino l'interesse all'impugnazione con riferimento al quantum determinato dal Comune; b) nel provvedimento si legge, invece, che "gli importi" relativi alla singola unità abitativa (€ 4.000,00) "sono stati previsti nella considerazione del più grave abuso" (mancata fusione in un unico subalterno a destinazione alberghiera e impropria destinazione (che doveva essere D2); c) la determinazione dell'importo della sanzione costituisce l'esito di una valutazione discrezionale (salva l'ipotesi di cui al citato comma 4-bis, secondo periodo); d) i ricorrenti hanno osservato che il Comune non ha instaurato sul punto alcun contraddittorio procedimentale e che non sono comprensibili i criteri di cui l'Amministrazione abbia in concreto fatto applicazione; e) come affermato dal Consiglio di Stato (sentenza n. 7023/2002), in difetto di atti normativi o generali che pongano specifici e puntuali vincoli all'Amministrazione, l'applicazione della sanzione di cui si discute richiede l'instaurazione di un contraddittorio procedimentale e l'esercizio di un potere che, sebbene vincolato nell' an, è discrezionale nel quantum; f) pertanto, sebbene sul punto il Comune abbia, seppur sommariamente, motivato e la misura comminata non ecceda di molto il minimo edittale, il ricorso va accolto in parte qua per violazione del prescritto contraddittorio procedimentale.

In conclusione, il ricorso va in parte dichiarato inammissibile, in parte va respinto - anche per quanto attiene la domanda risarcitoria, in difetto di puntuali allegazioni e di elementi di prova quanto al nocumento derivante dall'irrogazione della sanzione relativa alle unità abitative - ed in parte va accolto, secondo quanto è stato sopra indicato.

In ragione della particolarità della controversia e anche della reciproca soccombenza, le spese di lite devono essere compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, Sezione Staccata di Catania (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso come in epigrafe proposto: 1) in parte lo dichiara inammissibile, secondo quanto indicato in motivazione; 2) in parte lo rigetta, secondo quanto indicato in motivazione; 3) in parte lo accoglie, secondo quanto indicato in motivazione, e per l'effetto annulla le determinazioni del Comune di Aci Castello n. 47 e n. 48 in data 14 gennaio 2025 nella sola parte in cui l’Amministrazione ha irrogato la sanzione pecuniaria prevista dall'art. 31, quarto comma-bis, del D.P.R. n. 380/2001 con riferimento alle unità abitative; 4) compensa fra le parti le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 23 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

IE HE, Presidente, Estensore

Emanuele Caminiti, Primo Referendario

Cristina Consoli, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

IE HE

IL SEGRETARIO