Pubblicato il 10/04/2026

N. 06529/2026 REG.PROV.COLL.

N. 15938/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 15938 del 2022, proposto da -O, in persona del legale rappresentante p. t., con sede in Roma, rappresentato e difeso dagli avvocati Carlo Malinconico e Domenico Gentile, con domicilio eletto in Roma, via del Banco di Santo Spirito n. 42, e domicilio digitale p.e.c., come da Registri di Giustizia;

contro

Regione Lazio, in persona del legale rappresentante p. t., rappresentata e difesa dall’avv. Roberta Barone, elettivamente domiciliata presso l’avvocatura dell’ente, in Roma, via Marcantonio Colonna n. 27, e con domicilio digitale p.e.c., come da Registri di Giustizia;
A.s.l. “Roma 2”, in persona del legale rappresentante p. t., rappresentata e difesa dall’avv. Massimo Micheli, elettivamente domiciliata in Roma, via Brighenti n. 23, e con domicilio digitale p.e.c., come da Registri di Giustizia;

nei confronti

Fondazione Policlinico universitario “-O”, in persona del legale rappresentante p. t., non costituito in giudizio;

per l'annullamento

della deliberazione Giunta regionale Lazio del 29 settembre 2022, n. 779, pubblicata sul B.U.R.L. in data 04 ottobre 2022, recante “esecuzione sentenza del Consiglio di Stato, -O – Fondazione -O – Definizione del finanziamento delle funzioni assistenziali-ospedaliere, ai sensi dell’art. 8-sexies, comma 2, del D.lgs. n. 502/1992 e s.m.i. per strutture pubbliche e private accreditate, Biennio 2017- 2018, di cui al DCA n. -O”; e di ogni altro atto collegato, presupposto, connesso, consequenziale e successivo, anche non cognito;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Regione Lazio e di Azienda Sanitaria Locale Roma 2;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod. proc. amm.;

Relatore, all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 10 aprile 2026, il dott. AZ CI e uditi per le parti un difensore, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato, in fatto e diritto, quanto segue.

FATTO e DIRITTO

I – La ricorrente Fondazione, dal 1992 Istituto di ricovero e cura a carattere scientifico di diritto privato (I.r.c.c.s. senza scopo di lucro, come da Statuto), per la cura e il trattamento delle patologie neurologiche complesse ( ex D.M. Salute 29 gennaio 1992, in G.U. 1° febbraio 1992, n. 26 e delibera Giunta regionale del Lazio 14 luglio 2006 n. 424) - ritenendo che solo parte della remunerazione della complessa attività svolta derivasse da corrispettivo prestabilito, in base alle tariffe standard predeterminate, e altra parte di essa fosse da determinare nel corrispettivo degli specifici ambiti di assistenza (per le c.d. “ funzioni assistenziali ”, secondo quanto stabilito dall’art. 8-sexies, comma 2, d.lgs. n. 502/1992), stanti i costi ulteriori delle prestazioni non coperti dalla tariffa, remunerabili “ in base al costo standard di produzione del programma di assistenza ” a elevato grado di personalizzazione e, in effetti, remunerate sin dall’anno di introduzione dei budget (2008) dalla Regione Lazio (cfr.: D.C.A. n. 77/2014 e n. 115/2012) – segnalava che, a partire dal decreto del commissario ad acta per la sanità nel Lazio (D.C.A.) n. -O, la Regione aveva stabilito di non riconoscere alcun importo per le ulteriori funzioni assistenziali, in quanto era “ in corso… l’adozione, da parte della Regione, del recepimento della tariffa massima giornaliera per i ricoveri dei soggetti affetti da grave cerebrolesione acquisita ”, anche per evitare duplicazioni nella remunerazione delle attività.

Tale D.C.A. n. -O veniva impugnato dalla Fondazione ricorrente, dinanzi a questo T.a.r., con il ricorso n.r.g. -O.

La decisione di non riconoscere la remunerazione per le ulteriori funzioni assistenziali era poi reiterata dalla Regione, nel 2015, con il D.C.A. n. -O che, nel determinare il livello massimo di finanziamento per l’anno 2015, pretermetteva ogni riferimento alle funzioni assistenziali di cui alla lettera b) dell’art. 8-sexies, comma 2, d.lgs. 502/1992. Stessa cosa accadeva per l’anno 2016 (con il D.C.A. n. 391/2016), per il biennio 2017-2018 (con il D.C.A. n. -O), per l’anno 2019 (con il D.C.A. n. -O) e per l’anno 2020 (con determinazione n. -O).

Sennonché, le determinazioni relative alle annualità 2017/2018 erano annullate in appello dal Consiglio di Stato, nella parte in cui la Regione aveva negato il finanziamento per dette funzioni assistenziali, senza adeguata motivazione e in contrasto con le decisioni assunte negli anni precedenti (cfr.: Cons. Stato III, sentenza n. -O).

Più precisamente, con la citata sentenza n. -O, pubblicata il 25.01.2022, la terza Sezione del Consiglio di Stato, in accoglimento dell’appello promosso dalla ricorrente Fondazione, per il finanziamento delle funzioni assistenziali-ospedaliere, di cui all’art. 8-sexies d.lgs. n. 502/1992, disponeva l’annullamento del D.C.A. n. -O, con la seguente motivazione (pag. 43 e seguenti): “ illegittima risulta l’esclusione della Fondazione per l’annualità 2018 dai programmi di assistenza ad elevato grado di personalizzazione della prestazione o del servizio reso alla persona, di cui all’art. 8-sexies, comma 2, del d.lgs. n. 502/1992 (finanziamento per funzioni), in quanto immotivatamente disposta dall’Amministrazione in contrasto con le statuizioni riguardanti gli anni precedenti, non avendo neppure in giudizio l’Amministrazione dimostrato, evidenziando le effettive poste economiche stanziate e liquidate, la ragionevole necessità di una tale radicale scelta di esclusione anche in relazione alla dedotta e pur indubitabile esigenza di privilegiare, nell’assegnazione delle risorse, le attività di emergenza, di terapia intensiva e di trapianto di organi… L’Amministrazione dovrà pertanto motivatamente rideterminarsi anche sul predetto punto entro il medesimo termine sopraindicato ”.

Nondimeno, la citata sentenza n. -O era poi oggetto di parziale revocazione, con la successiva decisione del Consiglio di Stato, sez. III, 08.08.2022 n. 7012.

Nell’impugnata deliberazione di G.R. -O, la Regione Lazio, in asserita esecuzione del menzionato giudicato amministrativo, si rideterminava, confermando la riduzione per la ricorrente Fondazione del finanziamento delle funzioni assistenziali di personalizzazione delle cure ospedaliere, ex art. 8-sexies, comma 2, d.lgs. n. 502/1992, relativamente al biennio 2017-2018.

Tale nuovo provvedimento stabiliva che la remunerazione a tariffa sarebbe stata inclusiva di ogni onere connesso alle prestazioni rese, tenendo in non cale il fatto che gli enti accreditati sopportassero costi ulteriori rispetto a quelli relativi alle prestazioni remunerate, “ in base al costo standard di produzione del programma di assistenza ”, tra cui vi erano i “ programmi di assistenza a elevato grado di personalizzazione della prestazione o del servizio reso alla persona ”, erogati dalla ricorrente, in passato riconosciuti dalla Regione.

La ricorrente Fondazione insorge, con il ricorso notificato il 05.12.2022 e depositato il 16.12.2022, per impugnare gli atti in epigrafe indicati.

Deduce i seguenti motivi di diritto: 1) violazione e falsa applicazione dell’art. 8-sexies d.lgs. n. 502/1992; eccesso di potere per difetto di istruttoria; motivazione carente, travisamento; 2) violazione di legge, eccesso di potere sulla definizione del livello massimo di finanziamento per il biennio 2017-2018; 3) violazione di legge ed eccesso di potere sulla rideterminazione delle attività di finanziamento a funzione e il presunto rischio di disavanzo d’esercizio; eccesso di potere per errore di fatto e motivazione falsa o solo apparente, manifesta irragionevolezza e violazione degli artt. 32, 97 e 117 Cost., anche in relazione alla normativa sui L.E.A. (livelli essenziali di assistenza); 4) violazione di legge e difetto di motivazione sull’allocazione delle risorse rispetto al finanziamento delle attività chiesto dalla Fondazione “-O”; eccesso di potere per difetto assoluto di motivazione; 5) violazione delle norme internazionali a tutela dei servizi di interesse economico generale del patrimonio delle persone.

Si costituisce la Regione intimata, per resistere nel giudizio.

Si costituisce anche la A.s.l. intimata, per chiedere la reiezione del ricorso.

Con atto qui depositato il 12.03.2025, viene comunicato che la ricorrente è stata ammessa a procedura di amministrazione straordinaria dal competente Ministero. La resistente Regione chiede, pertanto, l’interruzione del giudizio.

Seguono ulteriori memorie delle parti costituite.

Con atto qui depositato il 16.03.2026, sia il ricorrente Istituto sia la resistente Regione Lazio chiedono, congiuntamente, il rinvio dell’udienza straordinaria fissata per il giorno 10 aprile 2026, “ in considerazione delle trattative in corso tra le parti, nell’ambito del tavolo tecnico avviato per la definizione dell’intero contenzioso in essere tra le stesse ”.

Sennonché, con memoria di replica del 20.03.2026, il ricorrente Istituto si oppone alla richiesta di interruzione del giudizio, formulata dalla Regione Lazio, e insiste per l’accoglimento del gravame.

All’udienza straordinaria, tenutasi in via telematica il 10 aprile 2026 per lo smaltimento dell’arretrato, la causa è trattenuta in decisione.

II – L’istanza di rinvio della trattazione della causa non può essere accolta.

Il rinvio dell’udienza nel processo amministrativo è una scelta affidata al giudice e non rientra tra i diritti delle parti, ad eccezione di casi tipici (come la concessione di termini a difesa o per la proposizione di motivi aggiunti; cfr.: Cons. giust. amm. Reg. Sicilia, 31 gennaio 2022 n. 153).

Nella fattispecie, si tratta di un giudizio datato, pendente dal 2022, e mandato a definizione in questa udienza straordinaria, per lo smaltimento delle giacenze del T.a.r. Lazio e ciò segnala, di per sé, l’urgenza e l’indifferibilità della decisione.

L’accenno (generico e non documentato) alle “ trattative in corso tra le parti, nell’ambito del tavolo tecnico avviato per la definizione dell’intero contenzioso in essere tra le stesse ” non è sufficiente a giustificare una dilazione, poiché l’ intero contenzioso è cosa diversa dalla singola causa.

Ciò è ancor più plausibile, se si considera che parte ricorrente, dopo aver aderito all’istanza di rinvio, con successiva memoria, ha poi insistito per l’accoglimento del gravame.

III – La richiesta di interruzione del giudizio, avanzata dalla resistente Regione, non può essere accolta.

Come chiarito dal Consiglio di Stato, lo stato di amministrazione straordinaria, in cui versa l’Istituto ricorrente, sebbene rappresenti una procedura concorsuale finalizzata a preservare il patrimonio produttivo attraverso prosecuzione, riattivazione o riconversione dell’attività imprenditoriale, non rientra tra le ipotesi di interruzione del processo previste dall’art. 300 c.p.c. (cfr.: Cons. Stato, sez. V, 11.10.2024, n. 8167; sez. IV, 09.12.2010, n. 8687).

IV - Il ricorso è, comunque, infondato.

V – In esecuzione di sentenze del giudice amministrativo passate in giudicato, il decreto del commissario ad acta , datato 6 aprile 2016, aveva rilasciato alla ricorrente Fondazione l’autorizzazione all’esercizio e l’accreditamento istituzionale definitivo per l’attività di “ Assistenza in post acuzie riabilitativa ”, con capacità ricettiva complessiva di 325 posti letto, di cui 293 ordinari (codice 75) e n. 32 in Day hospital , senza distinzione tra le diverse patologie ascrivibili al codice 75 (alta specialità neuro-riabilitativa).

Stando ad alcuni pronunciamenti del giudice amministrativo (Cons. Stato nn. 1425/2019, 1585/2013, 3960/2018; T.a.r. Lazio Roma nn. 8937/2011, 8938/2011, 10241/2014), avrebbero diritto a tale trattamento i pazienti affetti da -O (anche con esito di coma), -O ( -O ), -O (-O).

Il Consiglio di Stato. con la sentenza n. -O, ha annullato il decreto n. -O con il quale la Regione aveva ridotto i posti-letto e limitato le patologie ascrivibili al cod. 75, nonché il decreto n. -O (con il quale la Regione aveva disposto la revoca dell’accreditamento, qualora la Fondazione non si fosse adeguata alla declassificazione imposta delle patologie ascrivibili al cod. 75, con corrispondente riduzione di budget ), confermando quindi, per gli anni 2017-2018, l’accreditamento definitivo per 325 posti letto, di cui 293 ordinari (codice 75) e n. 32 in Day Hospital .

Nondimeno, l’importo del budget assegnato con il D.C.A. n. -O (di € 44.318.747, per il biennio 2017-2018) corrispondeva all’annullata configurazione del precedente decreto n. -O. La Regione Lazio, con il D.C.A. n. 275 del 4 luglio 2018, ha poi stabilito il livello massimo di finanziamento per le prestazioni di assistenza ospedaliera di riabilitazione post-acuzie per la ricorrente Fondazione, relativamente al biennio 2017-2018.

Invero, questo T.a.r., con le sentenze n. -O, ha ritenuto valida la prevista remunerazione a budget e a consuntivo, disattendendo in parte l’orientamento di un precedente giudizio relativo al D.C.A. n. 368/2016 (sulla remunerazione dell’anno 2016, annullato con la sentenza di questo T.a.r. n. 3795/2020). Ma, il Consiglio di Stato, con la decisione n. -O, ha riformato il primo grado (cioè le sentenze n. -O), lasciando alla resistente Regione la facoltà di determinarsi nuovamente sul punto.

La A.s.l. Roma 2, con determinazione dirigenziale n. 813/2022, in ottemperanza alla sentenza del Consiglio di Stato III, n. -O, avuto riguardo alle decurtazioni applicate, ha provveduto a “ rimuovere i blocchi applicati sulle fatture post-acuzie emesse dalla Fondazione -O per gli anni 2018, 2019, 2020 e 2021 ”, procedendo alla liquidazione complessiva degli importi.

Sennonché, la sentenza del Consiglio di Stato, sez. III, 08.08.2022 n. 7012 ha accolto il ricorso per revocazione proposto dalla Regione Lazio, avverso la citata sentenza del Consiglio di Stato n. -O, relativamente alla statuizione di annullamento dei provvedimenti sul budget assegnato per gli anni 2017 e 2018 e ai conseguenti atti di saldo e remunerazione, facendo salve le ulteriori statuizioni concernenti la determinazione del finanziamento a funzione e le decurtazioni applicate in sede di liquidazione delle prestazioni da parte dell’Amministrazione.

VI – Vengono qui impugnati gli atti regionali di quantificazione del debito nei confronti della Fondazione ricorrente, sul presupposto che “ il finanziamento a funzione assegnato negli anni 2017-2018 deve considerarsi quale stanziamento a Bilancio non incrementabile ”.

Invero, stando alla citata sentenza n. -O del Consiglio di Stato, relativamente al finanziamento delle funzioni assistenziali, l’annullamento disposto con riferimento al D.C.A. n. -O riguarderebbe i profili motivazionali del provvedimento impugnato che, a dire dello stesso Consiglio di Stato, non avrebbe dato compiuta contezza delle scelte effettuate dalla Regione, in merito al mancato finanziamento per gli anni 2017-2018 delle attività di assistenza a elevato grado di personalizzazione della prestazione o del servizio reso alla persona, rispetto alle diverse scelte operate negli anni antecedenti all’annualità 2014, imponendo, pertanto, alla Regione di “ motivatamente rideterminarsi ”, pur sottolineando “ l’indubitabile esigenza di privilegiare, nell’assegnazione delle risorse, le attività di emergenza, di terapia intensiva e di trapianti di organi ”.

VII - Non vi è stata, dunque, alcuna esclusione della ricorrente Fondazione dall’assegnazione dei finanziamenti stanziati, avendo la Regione deciso soltanto una riduzione degli stanziamenti per i detti servizi assistenziali, con diversa allocazione delle risorse, prevedendosi che, a partire dal 2014, nessun erogatore, pubblico e privato, ottenesse un maggior finanziamento delle attività assistenziali complesse, la qual cosa vale uniformemente per tutti gli erogatori, senza pertanto incorrere in disparità di trattamento, in linea con analoghe decisioni assunte da altre Regioni, al riguardo.

VIII - Uno degli obiettivi specifici del Piano di rientro e del patto per la salute, è stato quello di ricondurre l’offerta assistenziale agli standard nazionali. Le attività della riabilitazione ospedaliera sono quelle indicate dal documento recante il “ Piano di indirizzo per la Riabilitazione ”, allegato all’Accordo sancito il 10 febbraio 2011 dalla Conferenza permanente per i rapporti tra Stato, Regioni e province autonome di Trento e di Bolzano, comprensivi dei posti letto di neuro-riabilitazione, entro un limite di 0,02 p. l., per mille abitanti.

Sulla scorta di ciò, la Regione Lazio ha avviato un percorso di razionalizzazione dell’offerta, al fine di rientrare nello standard nazionale; in base a tali principi programmatici, la Regione ha individuato i programmi di finanziamento a funzione rispondenti a principi di priorità e di rispetto dei fabbisogni e della sostenibilità economica, riducendo il finanziamento per i programmi di assistenza ad alta personalizzazione e le funzioni assistenziali legate ad attività svolte nell’ambito della partecipazione a programmi di prevenzione. Ciò, al fine di privilegiare il finanziamento delle funzioni assistenziali legate a costi non tariffabili, operando così una scelta fondata sul contenimento della spesa pubblica sanitaria.

In modo costante e uniforme, la giurisprudenza amministrativa ha confermato che la fissazione dei tetti di spesa, ivi compresi quelli inerenti al finanziamento delle funzioni, rientra tra gli atti vincolanti di programmazione di esclusiva competenza regionale e rappresenta un preciso e ineludibile obbligo dettato da esigenze di equilibrio finanziario e razionalizzazione della spesa pubblica, sicché il provvedimento con il quale si fissa il livello massimo di finanziamento per le prestazioni erogate dalle strutture accreditate non viola il legittimo affidamento di queste ultime, che rimangono libere di scegliere di operare anche sul mercato privato (cfr., ex pluribus : Cons. Stato, Ad. plen., n. 8/2006, n. 3/2012, n. 4/2012; Cons. Stato sez. III, n. 1582/2014, n. 679/2013, n. 3372/2011; Idem sez. V, n. 1252/2011; T.a.r. Lazio Roma, sez. III, n. 659/2013, n. 8549/2012).

La giurisprudenza amministrativa ha, altresì, precisato che: “ alle Regioni è stato affidato il compito di adottare determinazioni di natura autoritativa e vincolante in tema di limiti alla spesa sanitaria, in coerenza con l’esigenza che l’attività dei vari soggetti operanti nel sistema sanitario si svolga nell'ambito di una pianificazione finanziaria. Alla stregua di detta disciplina spetta ad un atto autoritativo e vincolante di programmazione regionale, non già a una fase concordata e convenzionale, la fissazione del tetto massimo annuale di spesa sostenibile con il fondo sanitario per singola istituzione o per gruppi di istituzioni, nonché la determinazione dei preventivi annuali delle prestazioni ” (cfr.: Cons. Stato, Ad. plen. n. 3/2012).

L’art. 8-quinquies, comma 2, d.lgs. n. 502/1992 – la cui applicazione è invocata dal ricorrente Istituto - non prevede affatto la possibilità per le strutture accreditate di erogare prestazioni a carico del S.S.R. commisurate alla capacità produttiva in accreditamento, essendo la sottoscrizione del contratto l’unico presupposto per tale erogazione, dal momento che, soltanto in virtù di detto atto pattizio, viene assegnato alla struttura il corrispettivo preventivato, a fronte delle attività concordate.

Ciò significa che, ai sensi del combinato disposto degli artt. 8-quinquies, comma 2, e 8-quater, comma 2, del citato d.lgs. n. 502/1992, la Regione acquista prestazioni in rapporto al fabbisogno e alle risorse disponibili, quindi anche al di sotto dell’offerta in regime di accreditamento delle strutture erogatrici.

In tal senso, si richiama il consolidato orientamento giurisprudenziale a tenore del quale “ nella determinazione dei tetti di spesa, la Regione deve tener conto delle risorse finanziarie disponibili… I tetti di spesa per le strutture private accreditate sono infatti il modo con cui la Regione stabilisce quanto può spendere per acquisire da operatori privati prestazioni che non è in grado di produrre direttamente in misura adeguata alle esigenze della collettività. In altri termini spetta alla Regione pianificare, con ampia discrezionalità la spesa sanitaria pubblica e tale atto programmatorio condiziona il diritto alla salute rendendolo compatibile con il suo costo finanziario ” (cfr.: Cons. Stato, sez. III, 19 luglio 2011, n. 4359; nello stesso senso, Cons. Stato sez. V, 11 agosto 2010 n. 5632; T.a.r. Lazio Roma III-quater, 21 gennaio 2013 n. 659).

Come specificato dal citato dettato normativo, nell’esegesi datane dall’orientamento costante della giurisprudenza (cfr.: Cons. Stato, sez. III, 6 dicembre 2013 n. 5841), è prerogativa delle Regioni di definire le funzioni assistenziali, nell’ambito delle attività che rispondono alle caratteristiche di cui al comma 2 dell’art. 8-sexies d.lgs. n. 502/1992.

Ai sensi dell’art. 8-sexies, comma 1, d.lgs. n. 502/1992, le strutture accreditate che erogano prestazioni con onere a carico del S.S.R. sono finanziate secondo “ un ammontare globale predefinito indicato negli accordi contrattuali di cui all’articolo 8-quinquies e determinato in base alle funzioni assistenziali e alle attività svolte nell’ambito e per conto della rete dei servizi di riferimento ”.

Le funzioni assistenziali, di cui al comma 2 dell’art. 8-sexies d.lgs. n. 502/1992, sono remunerate in base al costo standard di produzione del programma di assistenza, mentre le restanti attività, di cui al comma 4, sono remunerate in base a tariffe predefinite per prestazione. Così pure, stando al medesimo art. 8-sexies, comma 4, “ la remunerazione delle attività assistenziali diverse da quelle di cui al comma 2 è determinata in base a tariffe predefinite ”.

Le Linee-guida del Ministero della Salute per l’applicazione delle tariffe delle prestazioni ospedaliere (di cui al D.M. n. 1/1995) chiedono alle Regioni di individuare una quota di finanziamento da destinare all’assistenza ospedaliera, evidenziando l’opportunità di “ non destinare tutte le risorse così individuate al pagamento a tariffa delle prestazioni, riservando una quota congrua al finanziamento di attività specifiche, quali l’attività di emergenza, di terapia intensiva, di trapianto d’organi ”.

Con l’adozione del D.M. Salute 2012 sono state previste specifiche tariffe per le prestazioni di riabilitazione, sia per quelle rientranti nel cod. 56/MDC, sia per quelle a elevata complessità, ovvero per le gravi G.C.A. (cod. 75) e per le mielolesioni (cod. 28).

Orientamenti consolidati di giurisprudenza configurano il sistema di finanziamento a funzione come “ una speciale remunerazione per lo svolgimento di determinate attività che non si prestano ad essere retribuite secondo il consueto schema tariffario riferito a ciascuna prestazione effettuata e sono destinate a coprire determinati costi fissi non frazionabili o ad incentivare specifici settori di intervento ” (cfr., ex multiis : T.a.r. Lombardia Milano, sez. III, 1° luglio 2007 n. 4247; Idem, 18 febbraio 2011, n. 493).

Su tali premesse, i Ministeri vigilanti, ai tavoli di verifica, in linea con le decisioni assunte anche da molte Regioni (di non finanziare i programmi di assistenza a elevato grado di personalizzazione della prestazione o del servizio reso alla persona), hanno ritenuto che non sia appropriato finanziare, con le “funzioni”, quelle attività per le quali sia prevista un’apposita tariffa, ricomprendente i costi della prestazione.

IX - Ciò detto, è utile richiamare, per una maggiore comprensione del contesto, la sentenza del Consiglio di Stato, sez. III, n. 3652 del 22.04.2024, la quale – a sua volta – rinvia alla sentenza della stessa Sezione 02.04.2014 n. 1582.

Con quest’ultima è stato chiarito quanto segue: “ La giurisprudenza del Consiglio di Stato sugli atti di programmazione sanitaria si è oramai consolidata lungo le linee fissate dall’Adunanza plenaria con le decisioni 2 maggio 2006 n. 8 e 12 aprile 2012 n. 3 e n. 4, nella considerazione della complessa finalità del riequilibrio finanziario a cui è ispirata la legislazione vigente. Il peso di tale finalità si accentua nelle Regioni ove, al fine di assicurare il rispetto di un concordato piano di rientro finanziario, si applicano le disposizioni dell’art. 1, comma 174, della legge n. 311/2004 nell’ambito dell’accordo previsto dall’art. 1, comma 180, della medesima legge. In tali regioni, di conseguenza, gli spazi di discrezionalità si riducono a scelte alternative per conseguire i medesimi risultati e quindi possono logicamente annullarsi gli spazi reali di contrattazione con le aziende accreditate. In tale quadro normativo, la giurisprudenza ha da tempo riconosciuto che spetta alle Regioni, anche attraverso le ASL, di provvedere, con atti autoritativi e vincolanti di programmazione, alla fissazione del tetto massimo annuale di spesa sostenibile con il fondo sanitario regionale e di distribuire le risorse disponibili per singola istituzione o per gruppi di istituzioni, nonché di provvedere alla determinazione dei tetti preventivi annuali delle prestazioni, assicurando l'equilibrio complessivo del sistema sanitario dal punto di vista organizzativo e finanziario. In tale quadro è la stessa logica stringente del tetto di spesa fissata in via prioritaria e prevalente dalla legge ad annullare gli spazi riservati alle procedure contrattuali ”.

X - In tale quadro, la Regione Lazio, agendo sulla base di scelte di politica programmatoria e degli indirizzi dettati dai Ministeri vigilanti, ha esercitato la propria discrezionalità in merito all’individuazione e al finanziamento, tra gli altri, dei programmi di assistenza a elevato grado di personalizzazione delle prestazioni e dei servizi per l’assistenza riabilitativa, e il commissario ad acta per la sanità della Regione Lazio, con il decreto n. -O, ha recepito le tariffe ministeriali introdotte, a livello nazionale, con il D.M. Salute 2012, che per le Regioni assoggettate a piano di rientro rappresentano un limite massimo inderogabile, ex art. 15 D.L. n. 95/2012.

L’Amministrazione regionale ha, dunque, deciso di adoperare un criterio di remunerazione basato sulle classi di categorie diagnostiche maggiori, dovendo il regime tariffario essere modulato secondo l’articolazione da esso prevista sulla base delle MDC di riferimento ( Major Diagnostic Categories ), piuttosto che applicare un'unica tariffa, quella più elevata, per tutte le prestazioni rese nell’ambito di una struttura classificata con cod. 75.

È stato conseguentemente chiarito, a seguito della citata sentenza del Consiglio di Stato n. -O, che tutte le decisioni della giustizia amministrativa con le quali sono stati eliminati i fattori discriminanti che precludevano l’accesso alle strutture con cod. 75 per determinate patologie, non hanno avuto l’effetto di determinare il riconoscimento automatico della tariffa più alta alle strutture che erogano prestazioni con cod. 75. Ciò in quanto la riconduzione di una determinata prestazione nell’ambito del cod. 75, ovvero la classificazione o meno dei posti-letto della struttura con il medesimo codice, non comporta l’attribuzione automatica del trattamento tariffario massimo, dovendo la tariffa essere determinata in applicazione dei criteri di remunerazione, di cui al D.M. 18 ottobre 2012 e al decreto attuativo n. -O, su cui non hanno inciso le decisioni della giustizia amministrativa (le quali hanno solo eliminato i limiti di accesso al cod. 75, precedentemente frapposti da provvedimenti regionali).

In altri termini, l’illegittimità dei provvedimenti che differenziano l’accesso alle terapie neuro-riabilitative di alta specialità (comprese nel cod. 75), in ragione delle diverse natura e origine delle patologie neurologiche (prima comprese nel codice 56, senza possibilità di accesso al codice 75), non incidono sul rimborso tariffario che rimane disciplinato dai criteri di remunerazione indicati dal D.M. 18 ottobre 2012 e dal decreto attuativo n. -O.

Ne consegue che la sola appartenenza delle patologie all’ambito di quelle che hanno accesso al codice 75 non garantisce l’attribuzione della tariffa massima prevista dal citato D.M. e dal decreto attuativo, i quali contengono criteri di differenziazione tariffaria.

È in questi termini che vanno interpretate le più volte richiamate statuizioni contenute nella citata sentenza n. -O, con la quale sono stati fissati i seguenti punti: “- irrilevanza, ai fini della individuazione del corretto trattamento tariffario spettante alle prestazioni erogate dalla Fondazione in cod. 75, quale presupposto della determinazione annuale del livello massimo di finanziamento ad essa assegnabile, della erogabilità delle stesse nell’ambito del suddetto cod. 75 e delle strutture all’uopo accreditate, in quanto rispondenti ai relativi criteri di accesso, atteso che l’eliminazione ope iudicis dei limiti precedentemente esistenti all’accesso al relativo codice assistenziale non incide automaticamente sulla individuazione della tariffa pertinente, la quale deve essere operata facendo applicazione dei criteri di remunerazione di cui al D.M. 18 ottobre 2012 ed al DCA attuativo n. -O; - conseguente infondatezza della pretesa della Fondazione -O, accreditata per n. 325 posti letto cod. 75-MDC1, di vedere remunerate tutte le prestazioni dalla stessa rese secondo il più elevato livello tariffario previsto dal citato D.M., dovendo il regime tariffario essere modulato secondo l’articolazione da esso prevista sulla base del MDC (Major Diagnostic Categories) di riferimento; - ininfluenza, ai fini della determinazione del corretto trattamento tariffario per le prestazioni rese in cod. 75, delle pronunce del giudice amministrativo che hanno inciso – in senso ampliativo - sui criteri di accesso allo stesso, dovendo essa essere operata sulla base di autonomi e incontestati criteri di riferimento, dettati dai citati D.M. 18 ottobre 2012 e DCA n. -O, che hanno essenzialmente riguardo alla classificazione della patologia secondo il criterio di gravità MDC (Major Diagnostic Categories) ”.

XI - Alla luce di tali punti fermi, la decisione del Consiglio di Stato, sez. III, n. -O ha poi statuito quanto segue: “ Il fatto, invero, che talune patologie neurologiche, che l’Amministrazione riconduceva al cod. 56, prima dell’intervento caducatorio attuato dal G.A. con le sentenze richiamate dalla pronuncia impugnata, siano adesso ricondotte – e quindi erogabili dalle strutture aventi corrispondente titolo di accreditamento – al cod. 75 non importa automaticamente il riconoscimento del più elevato livello tariffario previsto dal D.M. 18 ottobre 2012 e dal DCA n. -O per le prestazioni neuro-riabilitative caratterizzate dal massimo livello assistenziale, dovendo comunque aversi riguardo, secondo la declinazione fattane dai provvedimenti citati, alla complessità assistenziale del trattamento erogato in relazione alla specifica patologia considerata, conformemente alle esigenze assistenziali del paziente ricoverato in una struttura con cod. 75. Cade quindi, per effetto di tale costrutto interpretativo, la pretesa della Fondazione -O di ricevere una remunerazione parametrata al più elevato livello tariffario, sulla scorta della mera appartenenza delle patologie all’ambito di quelle che hanno accesso al cod. 75, in forza della quale essa ha dedotto l’illegittimità dei provvedimenti commissariali impugnati in primo grado, senza tuttavia tenere conto dei criteri di differenziazione tariffaria che caratterizzano il D.M. 18 dicembre 2012 ed il DCA n. -O, come innanzi illustrati. Allo stesso modo, i principi fissati con il citato precedente sottraggono fondamento alla tesi della Fondazione -O secondo cui l’Amministrazione, riproponendo la differenziazione tra cod. 75 e cod. 56 ai fini della assegnazione del budget, avrebbe eluso le pronunce con le quali il G.A. ha sancito l’illegittimità dei criteri di accesso al cod. 75 in quanto diretti restrittivamente ad escludere dalla relativa platea assistenziale alcune patologie neurologiche in reazione alla natura e alla causa delle stesse: deve infatti osservarsi, in senso contrario, che i provvedimenti impugnati non si fondano sulla esclusione dall’accesso al cod. 75 di determinate patologie, ma, pur sul presupposto della relativa inclusione (in coerente osservanza delle sentenze suindicate), si limitano ad applicare, senza margini di autonomia dispositiva (in virtù della vigenza nella Regione Lazio del regime emergenziale in ambito sanitario), i parametri tariffari di cui ai citati d.m. 18 dicembre 2012 e DCA n. -O, aventi carattere ‘trasversale’ rispetto alla distinzione fondata sui codici assistenziali. Questi dunque, a differenza di quanto ritenuto dalla sentenza impugnata, non sono estranei agli elementi rilevanti ai fini della definizione della controversia, né la loro (mancata) contestazione può dirsi priva di rilievo nell’economia della sua decisione, atteso che, se è vero che rileva il ‘modo’ in cui l’Amministrazione ha applicato i criteri di cui al D.M. 18 ottobre 2012 ed al DCA n. -O, trattasi, a differenza di quanto ritenuto con la sentenza medesima, di modus operandi regionale condizionato e vincolato dai presupposti provvedimenti tariffari ”.

Sulla base di tali considerazioni, deve concludersi che correttamente l’Amministrazione resistente ha escluso che le prestazioni rese nell’ambito della struttura classificata con codice 75 debbano essere remunerate con la più alta tariffa prevista, quale conseguenza automatica dell’eliminazione, per via giudiziaria, dei fattori discriminanti che precludevano l’accesso al codice e alla relativa struttura erogatrice per determinate patologie.

XII – Ciò premesso, i motivi del ricorso sono da ritenersi tutti inattendibili.

XII.1 - Non sussiste, per le ragioni sopra illustrate, alcuna violazione o errata applicazione dell’art. 8-sexies d.lgs. n. 502/1992 che, anzi, è stato correttamente applicato.

Il fatto che la Regione Lazio, in passato, abbia riconosciuto alla Fondazione, oltre al corrispettivo determinato sulla base delle tariffe, anche il “ finanziamento dei maggiori costi di assistenza per programmi di assistenza ad elevato grado di prestazioni o del servizio reso alla persona-assistenza riabilitativa post acuzie ”, non comporta che la Regione debba restare finanziariamente vincolata alle scelte del passato. Ciò è ancor più vero quando sussiste – com’è nel caso di specie – l’assoluta necessità di garantire gli equilibri finanziari dell’Ente.

La richiamata sentenza del Consiglio di Stato n. -O - che, come già detto, è stata oggetto di parziale revocazione – censurava soltanto un vizio di motivazione che, nel nuovo provvedimento regionale, qui impugnato, è stato emendato e non è più rilevabile.

La ricorrente deduce - ma non prova - che il mancato finanziamento dell’assistenza a elevato grado di prestazioni e servizi alla persona non garantisca la copertura dei costi fissi (compresi quelli del personale), a prescindere dal numero delle prestazioni rese. Ad esempio, non prova l’insufficienza della remunerazione rispetto all’aumento del 33% delle superfici destinate a camere di degenza, con maggiori oneri connessi (in termini di pulizia degli spazi, sicurezza, climatizzazione, personale); non prova neppure di aver già operato tale adeguamento di superfici, anche se è vero che la Regione Lazio, con la deliberazione n. -O (non impugnata, nella parte in cui dispone misure e predisposizioni più costose, senza prevederne una maggior copertura finanziaria), abbia incrementato la metratura delle stanze di degenza di ulteriori 3 mq/pl, laddove stabilisce che “ sono confermati i requisiti generali e specifici di cui alla DGR n. 424/2006… così integrati: stanze di degenza a due letti con almeno 12 mq/posto letto oltre bagno in ogni stanza, attrezzato per il superamento di barriere architettoniche per disabili ”.

XII.2 - Il provvedimento impugnato non prevede un’esclusione della ricorrente Fondazione dal finanziamento delle funzioni assistenziali per il biennio 2017-2018 (pur esigendo il rispetto di precisi standard di posti-letto per la neuroriabilitazione); la rideterminazione non equivale, di per sé, a esclusione; semmai, in termini economici, a una riduzione delle remunerazioni che, laddove pregiudichi davvero la copertura dei costi, può essere ovviata mediante una riorganizzazione gestionale.

Non rileva che il D.M. n. 70 del 2 aprile 2015 (“ Regolamento recante definizione degli standard qualitativi, strutturali, tecnologici e quantitativi relativi all’assistenza ospedaliera ”), il quale - nel definire il fabbisogno massimo di posti-letti per la neuroriabilitazione post-acuzie - fissava la proporzione di 0,02 ogni 1.000 abitanti, sia stato annullato da questo T.a.r., con la sentenza n. 7006/2017 (confermata dal Consiglio di Stato, sez. III, con sentenza n. 1425/2019), poiché la ragione motivata di quell’annullamento giurisdizionale era ravvisata nel difetto istruttorio, al quale la Regione resistente, nel rideterminarsi, ha posto rimedio, con una rinnovata istruttoria, di cui è data contezza nel provvedimento qui impugnato. Senza dire che le attività della riabilitazione ospedaliera sono quelle indicate dal documento recante il “ Piano di indirizzo per la Riabilitazione ”, allegato all’Accordo sancito il 10 febbraio 2011 dalla Conferenza permanente per i rapporti tra Stato, Regioni e province autonome di Trento e di Bolzano, comprensivo dei posti-letto di neuro-riabilitazione, entro un limite di 0,02 per mille abitanti.

XII.3 - Non è illogica né irragionevole la motivazione per la quale “ la maggiorazione della quota a funzione, qualora non riassorbibile dalla quota già individuata dal provvedimento di ripartizione dello stesso FSR, avrebbe determinato un disavanzo di esercizio, al quale si sarebbe dovuto far fronte con ulteriori e diverse coperture finanziarie, incidendosi comunque negativamente sugli altri operatori privati destinatari del finanziamento ”.

È evidente e non va ulteriormente dimostrato che l’accoglimento delle pretese della ricorrente (e delle strutture assistenziali sanitarie che versano in analoghe situazioni) determini per la Regione una maggiorazione di spesa che inciderebbe pesantemente sugli equilibri di bilancio.

XII.4 – Non può riconoscersi il rango di legittimità all’aspettativa di continuità rispetto alla precedente azione amministrativa dell’Amministrazione resistente, laddove la discontinuità sia adeguatamente motivata dalle rassegnate esigenze di riequilibrio finanziario. A livello unionale, la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea (art. 41) e l’art. 296, comma 2, del Trattato U.E. non statuiscono un principio “diacronico” di uguaglianza, quanto piuttosto un generale dovere di trasparenza delle Amministrazioni pubbliche, tale che il loro agire sia intellegibile da parte dei destinatari; con questo, si torna a ribadire che l’adeguatezza e la congruità della motivazione del provvedimento qui impugnato fugano ogni dubbio sulla conformità di esso anche alla normativa eurounitaria.

XII.5 – Come già osservato, resta non provato che la deliberazione impugnata produca l’effetto di precludere alla Fondazione una remunerazione che copra i costi necessari alla personalizzazione delle cure. Ne consegue che gli atti impugnati non contrastano con l’invocato art. 14 TFUE, garantendo al gestore del servizio una remunerazione delle prestazioni che, almeno in astratto e in assenza di prova contraria, non pregiudicherebbe le condizioni di equilibrio economico-finanziario della gestione.

È mancata, nel ricorso in esame, un’analisi economico-finanziaria sui corrispettivi e sulla loro adeguatezza ai costi dei servizi, resi nell’ambito del Servizio sanitario nazionale, non potendosi ritenere tale l’allegazione della tabella di calcolo dei costi del personale (allegato 19 del ricorso), né la generica relazione della LUISS Business School (allegato 23 del ricorso), né il quadro generale riassuntivo del disavanzo di esercizio 2022-2024 (allegato n. 27 del ricorso), né il fatto che – da ultimo - la ricorrente Fondazione sia stata ammessa alla procedura di amministrazione straordinaria, in ragione del suo stato di crisi.

XIII – In conclusione, il ricorso è respinto. Le spese del giudizio, stante la particolare complessità del caso, possono essere compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge perché infondato.

Compensa tra le parti le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Così deciso, nella camera di consiglio tenutasi in via telematica il giorno 10 aprile 2026, con l'intervento dei magistrati:

AZ CI, Presidente, Estensore

Nicola Fenicia, Consigliere

Francesca Mariani, Primo Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

AZ CI

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.