Pubblicato il 13/04/2026

N. 02328/2026 REG.PROV.COLL.

N. 04758/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4758 del 2021, proposto da
PI CI, LI CI, FR CI, CO CI, rappresentati e difesi dall'avvocato Luciano Pennacchio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Angelo Marzocchella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso l’Avvocatura regionale, in Napoli, via Santa Lucia, 81;
Commissario di Governo per l'Emergenza Rifiuti Bonifiche e Tutela delle Acque nella Regione Campania - Presidenza del Consiglio dei Ministri - Commissario di Governo ex OPCM n.3849/10, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Napoli, via Diaz, 11;

nei confronti

Comune di Giugliano in Campania, in persona del Sindaco, legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Eduardo Romano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'accertamento

a) del diritto, con conseguente condanna, alla restituzione del suolo in loro proprietà sito nel Comune di Giugliano in Campania e distinto in catasto al Foglio 88, p.lla 29; Foglio 88, p.lla 166; Foglio 88, p.lla 167; Foglio 88, p.lla 123; Foglio 88, p.lla 126; Foglio 88, p.lla 81; Foglio 88, p.lla 14; Foglio 88, p.lla 67; Foglio 89, p.lla 117; Foglio 89, p.lla 118; Foglio 89, p.lla 272; Foglio 89, p.lla 273; Foglio 89, p.lla 372; Foglio 89, p.lla 373; Foglio 89, p.lla 374, della complessiva estensione di mq 10.938;

b) in subordine, al risarcimento del danno in misura pari al valore venale del suolo nel caso di mancata restituzione;

c) comunque ed in ogni caso al risarcimento dei danni derivanti dalla mancata utilizzazione del bene per tutta la durata dell'occupazione abusiva e fino alla materiale restituzione o al pagamento del suo controvalore.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Campania, del Commissario di Governo per l'Emergenza Rifiuti Bonifiche e Tutela delle Acque nella Regione Campania, della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Commissario di Governo ex OPCM n.3849/10 e del Comune di Giugliano in Campania, in persona dei rispettivi rappresentanti pro tempore ;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 dicembre 2025 la dott.ssa EL CA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Premesso che i ricorrenti, proprietari di numerosi fondi siti nel Comune di Giugliano in Campania, agiscono, in riassunzione, per il riconoscimento del diritto, con conseguente condanna, alla restituzione del suolo in loro proprietà e, in subordine, per l’accertamento del diritto al risarcimento del danno in misura pari al valore venale del suolo nel caso di mancata restituzione e, in ogni caso, per ottenere il risarcimento dei danni derivanti dalla mancata utilizzazione del bene per tutta la durata dell’occupazione abusiva e fino alla materiale restituzione o al pagamento del suo controvalore;

Precisato che il diritto rivendicato dai ricorrenti trova origine nella mancata adozione, nel termine di cinque anni dalla dichiarazione di pubblica utilità, del decreto di esproprio, essendo l’occupazione originariamente legittima divenuta sine titulo . In assenza di un formale atto di acquisizione del fondo riconducibile a un negozio giuridico ovvero all’adozione di un provvedimento ex art. 42 bis del D.P.R. n. 327/2001, le parti richiedono la restituzione, da parte dell’Amministrazione detentrice, del fondo allo stato illegittimamente appreso;

Vista la costituzione delle Amministrazioni intimate, Regione Campania, Commissario di Governo per l'Emergenza Rifiuti Bonifiche e Tutela delle Acque nella Regione Campania, Presidenza del Consiglio dei Ministri e Commissario di Governo ex OPCM n. 3849/10, tutte eccepenti il proprio difetto di legittimazione passiva;

Rilevato in fatto che, secondo la prospettazione di parte ricorrente:

a) con ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 2948 del 25.02.1999 sono state adottate misure per fronteggiare lo stato di emergenza nel settore del risanamento ambientale, della tutela delle acque e degli interventi igienico sanitari nella Regione Campania, affidando al Presidente della Giunta Regionale della Campania nella qualità di Commissario di Governo il risanamento igienico sanitario del bacino lacustre del Lago Patria;

b) sulla scorta dei poteri emergenziali conferiti, in data 12.09.2005, con Ordinanza n.104, il predetto organo commissariale approvava il progetto “Risanamento bacino lacustre Lago Patria. Allontanamento dei reflui dal Comune di Giugliano in Campania”, apponendovi il vincolo preordinato all’esproprio, dichiarandone la pubblica utilità ed indicando altresì le aree da espropriare nel piano particellare, nell’ambito delle quali erano altresì inserite aree di proprietà dei ricorrenti;

c) attesa la asserita necessità di avviare immediatamente le opere, il Commissario di Governo, con Decreto n. 105 del 18.04.2007, disponeva l’occupazione d’urgenza dei suoli, statuendo, nella specie, che la ditta aggiudicataria era “autorizzata ad occupare con urgenza, ai sensi degli artt.71 e seguenti della legge 15.05.1865 n. 2359 e ss.mm. e ii., e della legge n. 865 del 1971 e ss. mm. ed ii., le aree e gli immobili in genere ricadenti nel piano particellare d’esproprio approvato con O.C. n.104/05”;

d) considerate le difficoltà riscontrate in sede esecutiva, il Commissario di Governo procedeva alla modificazione dell’originario tracciato interessato dal progetto e, per gli effetti, in data 27.04.2009, procedeva alla redazione di un nuovo verbale di consistenza, integrato ulteriormente e modificato in data 29.06.2009, ulteriore rispetto all’originario verbale del 16.07.2007 attestante le prime operazioni di immissione in possesso degli immobili;

Viste le memorie prodotte dalle Amministrazioni resistenti intimate, dalle quali risulta ulteriormente e per quanto di specifico interesse che:

1. “il Commissario di Governo Bonifiche e Tutela delle Acque nella Regione Campania, delegato ex O.P.C.M. n. 3654/08 e s.m.i., con O.C. n. 16 del 30.5.2012 disponeva il trasferimento dell’intervento alla Regione Campania – Assessorato all’Ambiente – A.G.C.5 – Ecologia, Tutela, Disinquinamento, Protezione Civile con RUP il dott. Michele Palmieri - Coordinatore AGC05 (già Dr. Ing. Generoso Serpico (O.C. n. 104/2005) – Dr. Ing. Umberto Pisapia (O.C. n. 56/2010) – Dr. Ing. Giuseppe Terracciano (O.C. n. 16/2011) nominati da parte del Commissario di Governo Bonifiche e Tutela delle Acque nella Regione Campania. Delegato ex O.P.C.M. n.3654/08) e il Dr. Ing. FR RI Lopez y Royo della SOGESID s.p.a. nella qualità di Direttore dei Lavori”;

2. “Con nota n. 874296 del 16/12/2015 la Regione Campania comunicava alla Commissione di Collaudo che, in una riunione tenuta presso gli uffici della Direzione Generale per l’Ambiente e l’Ecosistema, si era “concordato il trasferimento dell’opera per il completamento dei lavori al Comune di Giugliano. Si trasmettevano, pertanto, al Comune di Giugliano, nella persona dell’ing. Domenico d’Alterio, lo Stato di consistenza, il Computo metrico e due planimetrie”. “Con lettera del 24.01.2017 indirizzata al Presidente della CdC, il RUP dott. Michele Palmieri, nel convocare la riunione della Commissione di Collaudo per il giorno 6 Febbraio 2017, precisava, nella specie, che “il completamento delle opere per la loro funzionalità sarà a cura del Comune di Giugliano” (cfr. memoria del Commissario di Governo per l’Emergenza rifiuti, bonifiche e tutela delle acque, e Presidenza del Consiglio dei Ministri prodotta in atti il 18.11.2024);

Disposta a norma dell’art. 49 del codice del processo amministrativo l’integrazione del contraddittorio in favore del Comune di Giugliano in Campania, con notifica allo stesso del ricorso e di tutti gli atti di causa nonché contestuale comunicazione della ordinanza integrativa (ordinanza collegiale n. 01844 del 07.03.2025);

Vista la memoria di costituzione del Comune di Giugliano in Campania, con la quale l’Amministrazione comunale, ripercorrendo le fasi della procedura espropriativa, eccepisce la propria carenza di legittimazione passiva, evidenziando nella specie che:

a) a decorrere dal 2012, giusta Ordinanza n.16 del 30.05.2012, pubblicata sul BURC n. 39 del 25.06.2012, è stato sancito l’integrale trasferimento del procedimento amministrativo in capo alla Regione Campania, nonché “disposto il subentro della medesima regione nei contratti di appalto come anche in tutti i rapporti attivi e passivi inerenti il procedimento denominato Risanamento bacino lacustre Lago Patria - Allontanamento dei reflui dal Comune di Giugliano”;

b) la Regione non ha mai proceduto al trasferimento di detto procedimento e dei sottesi rapporti, anche relativi alla disposta occupazione delle aree, al Comune di Giugliano, essendosi limitata ad avviare una mera interlocuzione, come ampiamente richiamata e documentata dal medesimo ente comunale nella propria memoria;

c) il medesimo ente regionale, a conferma di essere l’unico soggetto deputato alla gestione dell’intervento e delle aree, lo ha inserito tra i lavori “da riprogrammare” nell’ambito della Relazione dell’Agenzia Campana Mobilità, Infrastrutture e Reti (AcMIR) con una previsione di spesa di euro 2.432.813,18 (cfr. VII alinea di cui alla Tabella 5-17 “Piano D’Ambito Distrettuale – Distretto Napoli Nord – Interventi Programmati o in Attuazione” unita alla prefata Relazione e depositata in atti);

Stimato che pertanto non sussiste alcun potere di amministrazione attiva che il Comune invocato possa esercitare in relazione alla ultimazione dell’opera in questione e tanto meno in ordine alla apprensione coattiva dei suoli dei ricorrenti, quale elemento di definizione del procedimento, anche sub specie della c.d. acquisizione sanante, dovendosi il coinvolgimento nel giudizio del Comune da reputarsi, a seguito della disposta integrazione del contraddittorio con ordinanza collegiale n. 1844 del 07.03.2025. quale una mera denuntiatio litis ;

Visto l’art. 42 bis, comma 1, del T.U. Espropri, disposizione che, per il suo chiaro tenore letterale, consente di individuare quale sia l’autorità competente ad emanare il provvedimento di acquisizione del bene realizzato in assenza di un valido decreto di esproprio e tenuta correlativamente al pagamento dell’indennità al proprietario del suolo. “Tale autorità è univocamente individuata in quella che “utilizza il bene immobile”, intendendosi, con questa formula ampia e di carattere generale, l’ente che acquisisce nella sua disponibilità il bene ed è tenuto ad amministrarlo e gestirlo” (Cons. Stato, sez. IV, 1.09.2020 n. 5332);

Valutato conseguentemente che la Regione Campania, quale ente subentrato al Commissariato di Governo per l’Emergenza rifiuti, bonifiche e tutela delle acque, sia l’ente attualmente tenuto alla restituzione delle aree nella titolarità dei ricorrenti, ovvero a procedere ad un decreto di espropriazione sanante, fermo l’obbligo di corresponsione del risarcimento del danno per l’illegittima occupazione dalla scadenza del relativo decreto e sino al materiale soddisfo;

Richiamata condivisa giurisprudenza secondo la quale “Dall'illegittima ablazione di un immobile per effetto di un procedimento espropriativo non conclusosi con un regolare e tempestivo decreto di esproprio sorge, unicamente, l'obbligo per l'Amministrazione di sanare la situazione di illecito venutasi a creare, restituendo il terreno a proprietario previo ripristino dei luoghi e con la corresponsione del dovuto risarcimento per il periodo di illegittima occupazione temporanea ovvero, in via subordinata, adottando il decreto di acquisizione sanante ex art. 42 bis del D.P.R. n. 327/2001 e versando il relativo indennizzo/risarcimento secondo i parametri ivi disciplinati. (cfr. T.A.R. Lazio, Roma, sez. II, 31.08.2018, n. 9107; T.A.R. Campania, Napoli, sez. VII, 21.07.2025, n. 5451);

Respinta, allo stato, la domanda di parte ricorrente tesa ad ottenere la condanna deli Enti intimati (Commissario di Governo e Regione Campania) “a corrispondere l’indennizzo per il periodo di occupazione illegittima, in quanto fino alla decisione (discrezionale) circa l’esercizio o meno del potere di acquisizione ex art. 42 bis T.U. da parte dell’Amministrazione intimata, nessuna statuizione giudiziale può essere emanata sui profili risarcitori derivanti dall’asserita occupazione illegittima del fondo. Infatti, qualora il proprietario del suolo abbia lamentato la sussistenza di una occupazione sine titulo ed abbia chiesto al giudice amministrativo l’emanazione dei rimedi di tutela previsti dall’ordinamento (e, dunque, dall’art. 42 bis del testo unico sugli espropri), la sentenza di accoglimento del ricorso di cognizione si deve limitare a disporre che l’Amministrazione emani il provvedimento di acquisizione o di restituzione del terreno, mentre le pretese di carattere patrimoniale (riguardanti la spettanza di un indennizzo o di un risarcimento) possono essere esaminate (dal giudice avente giurisdizione, a seconda dei casi) solo dopo che si sia chiarito quale sia il regime proprietario del terreno e, di conseguenza, quale sia il titolo in base al quale sono formulate le medesime pretese (Cons. Stato, sez. IV, 24 giugno 2020, n. 4025)” (Cons. Stato, sez. IV, 23 dicembre 2021, n. 8559)» (Consiglio di Stato, Sezione IV, 17.02.2022, n. 1181; T.A.R. Napoli, Sezione VII, 21.12.2022, n. 7990; 10.07.2024, n. 4174);

Considerato che pertanto il ricorso, assorbite le ulteriori censure dedotte, è meritevole di accoglimento dovendosi condannare la Regione alla restituzione in favore dei ricorrenti, previo ripristino dell’originario stato, dei suoli in proprietà attualmente oggetto di illegittima occupazione intimata, facendosi comunque salva la valutazione, ad essa spettante, dell’emanazione di un eventuale provvedimento di acquisizione ex art. 42 bis del D.P.R. n. 327/2001, volto a sanare la situazione di illecito permanente;

Impregiudicata ogni futura statuizione sulle somme spettanti per l’occupazione senza titolo protrattasi nel tempo, anche a titolo risarcitorio;

Stimato che le spese di giudizio debbano seguire la regola della soccombenza, da liquidarsi come in dispositivo, ritenendosi, invece equo compensare quanto alla posizione dell’Amministrazione comunale;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie, in parte, nei termini di cui in motivazione, e, per l’effetto, condanna la Regione Campania, alla restituzione in favore dei ricorrenti, previo ripristino dell’originario stato, dei suoli in proprietà attualmente oggetto di illegittima occupazione, con salvezza degli ulteriori provvedimenti destinati all’acquisizione.

Condanna il Commissario di Governo Bonifiche e Tutela delle Acque nella Regione Campania e il Commissariato di Governo delegato ex O.P.C.M. n. 3849/2010 (e, per essi, la Presidenza del Consiglio dei Ministri) e la Regione Campania alla rifusione, in favore di parte ricorrente, delle spese di giudizio, liquidate, complessivamente in € 3.000,00 (€ 1.500,00 pro quota ), con attribuzione al difensore, dichiaratosi antistatario. Compensa per il Comune di Giugliano in Campania

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 18 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

RI AU NA, Presidente

EL CA, Consigliere, Estensore

Viviana Lenzi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
EL CA	RI AU NA

IL SEGRETARIO