Pubblicato il 30/12/2025

N. 24086/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01923/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1923 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
“ OM Creative Hub ” S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Roberto Colagrande e Michele Mammone;

contro

OM CA, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Umberto Maria Sclafani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

previa sospensione

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

a) della Determinazione Dirigenziale del Municipio VII di OM CA - Direzione Tecnica E.Q. Coordinamento Tecnico Edilizia Privata e Autorizzazioni, Attività Sanzionatoria, Sportello Suet, Strumenti Attuativi e Alta Vigilanza, Opere di Urbanizzazione a scomputo, Gestione Iter completo entrate di settore, n. rep. CI/3689/2023 del 29.11.2023, n. prot. CI/254588/2023 del 29/11/2023, con la quale è stata ingiunta a Castel OMno Cine Entertainment S.p.A. e a Cinecittà S.p.A. la demolizione entro 45 giorni dalla notifica del provvedimento di tutte le opere abusivamente realizzate in OM, Via Vincenzo Lamaro incrocio Via Quinto Publicio, sul terreno di proprietà di “ Cinecittà ” S.p.A. distinto al nuovo catasto terreni Foglio 957, part. 721, Sub 507;

b) di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali al precedente, anche se non conosciuti.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da “ OM Creative Hub ” s.r.l. il 18.7.2024:

Per l’annullamento

a) della Determinazione Dirigenziale del Municipio VII di OM CA - Direzione Tecnica E.Q. Coordinamento Tecnico Edilizia Privata e Autorizzazioni, Attività Sanzionatoria, Sportello Suet, Strumenti Attuativi e Alta Vigilanza, Opere di Urbanizzazione a scomputo, Gestione Iter completo entrate di settore, n. rep. CI/3689/2023 del 29.11.2023, n. prot. CI/254588/2023 del 29/11/2023, con la quale è stata ingiunta a Castel OMno Cine Entertainment S.p.A. e a Cinecittà S.p.A., la demolizione entro 45 giorni dalla notifica del provvedimento di tutte le opere abusivamente realizzate in OM, Via Vincenzo Lamaro incrocio Via Quinto Publicio, sul terreno di proprietà di Cinecittà S.p.A. distinto al nuovo catasto terreni Foglio 957, part. 721, Sub 507;

b) di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali al precedente, anche se non conosciuti;

c) della Determinazione Dirigenziale del Municipio VII di OM CA - Direzione Tecnica E.Q. Coordinamento Tecnico Edilizia Privata e Autorizzazioni, Attività Sanzionatoria, Sportello Suet, Strumenti Attuativi e Alta Vigilanza, Opere di Urbanizzazione a scomputo, Gestione Iter completo entrate di settore, n. rep. CI/1236/2024 del 6.5.2024, n. prot. CI/97990/2024 del 6.5.2024, avente prot. di uscita n. 30682 del 15.5.2024, con la quale, facendo seguito alla suindicata determinazione dirigenziale del 29.11.2023, si dispone “ la rimozione o la demolizione d’ufficio dei sopraindicati interventi di ristrutturazione edilizia realizzati abusivamente e di ogni altra opera nel frattempo eseguita ”;

d) di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali al precedente, ivi compresi per quanto occorrere possa quelli richiamati nella suddetta determina, ancorché non conosciuti: (i) nota dell’Ufficio Disciplina Edilizia prot. n. 18917 del 25.1.2024; (ii) nota del VII Gruppo Tuscolano di Polizia Locale di OM CA prot. n. CI/216588 del 9.10.2023; (iii) verbale di accertamento della inottemperanza all’ordine demolitorio allegato alla nota comunale prot. n. CI/85359 del 18.4.2024; (iv) nota del VII Gruppo Tuscolano di Polizia Locale di OM CA prot. n. 6670 del 31.1.2024 e allegato verbale; (v) verbale di accertamento prot. n. 6660 del 23.1.2024;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di OM CA;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 dicembre 2025 il dott. GI IC e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con atto introduttivo del giudizio notificato il 29 gennaio 2024 e depositato il successivo 23 febbraio, la società ricorrente avversava la determinazione dirigenziale rep. n. 3689 del 29 novembre 2023 con la quale veniva ingiunta – a carico di “ Castel OMno Cine Entertainment ” s.p.a. (in qualità di locataria responsabile) e di “ Cinecittà ” s.p.a. (in qualità di proprietaria non responsabile) – la rimozione, entro 45 giorni, delle opere abusivamente realizzate sul terreno, sito in OM e distinto in catasto terreni al foglio 957, p.lla 721, sub. 507, consistenti in un “ manufatto ad un sol piano ad altezza variabile (da ml.4,30 a ml. 10,00) di circa mq. 1.500.00, la cui struttura, sia in elevazione, che per quanto concerne il solaio di copertura è costituita da pannelli prefabbricati di tipo fonoassorbente ”, struttura “ posizionata su di un basamento in cls e attualmente è utilizzata per studi televisivi di prova teatrale e cinematografia, etc. Ed è stata realizzata con dia temporanea prot. 84235 del 23/12/2003 e successiva dia a sanatoria, ai sensi dell'art. 37 del dpr 380/01, prot.80328 e 80331 del 25/10/2005. Opera edilizia temporanea e precaria che a far data giugno 2007 doveva essere rimossa come da atto d'obbligo rep. 11055 del 23/01/2004, registrato all'ufficio delle entrate di OM 3 il 27/01/2004 n. 1536 serie 1 ”.

L’opera in questione, proseguiva il provvedimento avversato, è stata realizzata su di un’area ricadente secondo il P.R.G. vigente, nel Sistema dei Servizi e delle infrastrutture - Servizi Privati- e ricompresa nella Carta per la qualità - Edifici e Complessi edilizi moderni – trasferita in proprietà a “ Cinecittà ” S.P.A. (già " Cinecittà Luce ” s.p.a. e " Istituto Luce Cinecittà ” s.r.l.) in virtù del Decreto del Ministero delle Attività Culturali di concerto con il Ministero dell'Economia e delle Finanze, prot. n.11618 del 3 giugno 2013, traslativo alla società da ultimo citata anche di tutti i rapporti attivi di una serie di cespiti, tra cui quello in oggetto, trasferimento immobiliare confermato anche dall'Atto d'Obbligo assunto dall'Istituto Luce Cinecittà s.r.l. del 16 marzo 2019, Rep. 59022 Racc. 30151.

In punto di legittimazione a ricorrere la società “ OM Creative Hub ” esponeva in ricorso che:

- con contratto per fornitura di servizi del 5 gennaio 2005, la società “ Cinecittà Studios ” s.p.a., aveva consentito all’allora propria controllata “ Cinecittà Entertainment ” di utilizzare un’area di 4.500 mq. all’interno del comprensorio degli studi di Cinecittà, con facoltà di edificare un manufatto temporaneo denominato “Campus”;

- con scrittura conclusa nel mese di settembre 2016, “ Cinecittà Network” s.p.a. – nel frattempo subentrata a “ Cinecittà Entertainment ” – conveniva, assieme a “ Cinecittà Studios ” s.p.a. di sostituire a sé, nella posizione di beneficiaria del contratto concluso il 5 gennaio 2005, la società “ Cinecittà Media ” s.p.a., poi divenuta l’odierna ricorrente la quale, ritraendo la propria legittimazione dalle suddette fonti negoziali, utilizzava l’edificio “Campus” per lo svolgimento di una serie di attività prevalentemente nell’ambito della formazione nei settori culturale e cinematografico.

Con giudizio intrapreso dinanzi al Tribunale ordinario di OM, insorgeva però un contenzioso tra la società proprietaria dell’area (“ Cinecittà ”, frattanto subentrata a “ Cinecittà Studios ”) e l’odierna ricorrente, conclusosi con la sentenza n. 16848 del 21 novembre 2023 con la quale veniva respinta la domanda, avanzata dalla proprietà, di cessazione degli effetti del contratto concluso il 5 gennaio 2005, di restituzione delle aree – con rimozione del manufatto per cui è causa a spese e cura della ricorrente – e di accertamento dell’illegittimità dell’occupazione dell’area in questione.

Con la decisione da ultimo citata, proseguiva la ricorrente, il G.O. avrebbe acclarato:

- che con contratto concluso nel giugno 2007 le parti avrebbero allineato la durata del precedente atto negoziale del 5 gennaio 2005 all’atto d’obbligo assunto l’8 giugno 2007, “ ovvero correlandola alla “prosecuzione delle attività svolte presso il Campus ”;

- che le attività in questione non erano cessate, avendo la ricorrente dimostrato di aver continuato a svolgere sul bene attività di formazione, sperimentazione ed esibizione nel campo dello spettacolo in conformità alle previsioni contrattuali;

- che non risultava mai esercitata la facoltà di disdetta del contratto;

- che, pertanto, l’occupazione dell’immobile da parte della ricorrente non poteva definirsi priva di titolo, in quanto quest’ultima si qualificherebbe come società “ veicolo di gestione ” del Campus.

Intendendo beneficiare delle statuizioni ad essa favorevoli contenute nella citata sentenza del Tribunale ordinario di OM, l’odierna ricorrente diffidava “ Cinecittà ” s.p.a. ad assicurarle la piena utilizzabilità del Campus ma, in riscontro, riceveva dai difensori di quest’ultima copia del provvedimento in questa sede avversato, contro il quale la società ricorrente “ OM Creative Hub ” (RCH) avanzava i seguenti mezzi di censura.

Con il primo ed il terzo motivo di ricorso, essa si doleva della violazione degli artt. 31 e 35 del d.P.R. n. 380/2001, dell’art. 3 della legge n. 241/1990 e dell’art. 21 della L.R. n. 15/2008, oltre che dell’eccesso di potere in tutte le sue forme, deducendo, in sostanza, come l’atto gravato fosse stato assunto, a suo parere, in difetto di motivazione giacché sostenere che l’opera in questione fosse “ temporanea e precaria ” e destinata ad essere rimossa dal mese di giugno del 2007 sarebbe in contrasto con la complessa vicenda autorizzatoria e procedimentale che avrebbe accompagnato l’edificazione del Campus da cui, sempre ad avviso della parte privata, si ricaverebbe che:

- il Campus sarebbe stato realizzato in forza della DIA del 23.12.2003, prot. n. 84235, mai annullata o comunque dichiarata inefficace dall’amministrazione;

- le diverse aree della struttura sarebbero poi munite di propri titoli legittimanti, anch’essi mai revocati in dubbio dall’amministrazione resistente;

- la persistenza della struttura sarebbe legittimata, in definitiva, dalla prosecuzione delle attività intraprese in forza del contratto del 5 gennaio 2005 e delle successive pattuizioni modificative di questo;

- tale circostanza sarebbe stata confermata dalla sentenza n. 16848/2023 del Tribunale ordinario di OM, con cui quell’Autorità Giudicante ha definito la ricorrente “ veicolo di gestione del Campus ” e, quindi, beneficiaria dei servizi previsti dal contratto per la fornitura di servizi concluso il 5 gennaio 2005 e successivamente modificato ed allineato, quanto alla sua durata, alle previsioni contenute nell’atto d’obbligo dell’8 giugno 2007.

In definitiva, secondo la ricorrente, il manufatto in questione sarebbe legittimato a rimanere insediato sul terreno fintantoché non sarà terminato l’effettivo utilizzo del medesimo da parte della RCH in conformità alle condizioni contrattuali concluse con l’atto negoziale del 5 gennaio 2005 e successive modifiche ed integrazioni.

Per tale ragione, sempre secondo parte ricorrente, (terzo motivo di ricorso), il provvedimento impugnato errerebbe nel qualificare le opere come realizzate in assenza di titolo, siccome le medesime sarebbero state legittimate in forza delle denunce di inizio attività presentate e mai private di efficacia da parte dell’amministrazione capitolina.

Con il secondo motivo di gravame, parte ricorrente lamentava altresì anche la violazione dell’art. 35 del d.P.R. n. 380/2001, difettando, a suo avviso, il presupposto della proprietà pubblica dell’area su cui è stata realizzata l’opera, non essendo “ Cinecittà ” s.p.a., ancorché a totale partecipazione pubblica, un ente pubblico quanto, piuttosto, un soggetto giuridico di diritto privato dotato di autonomia patrimoniale.

Infine, si concludeva il gravame con la proposizione dell’istanza di sospensione cautelare del provvedimento impugnato.

Si costituiva in giudizio OM CA eccependo l’infondatezza, nel merito, delle pretese avversarie.

In vista della camera di consiglio fissata per la discussione dell’incidente cautelare, le parti scambiavano memorie ai sensi dell’art. 55, comma 5, c.p.a.

All’udienza camerale del 20 marzo 2024, il Collegio dava avviso alle parti della possibile definizione dell’affare con sentenza in forma semplificata ex art. 60 c.p.a. e della sussistenza di profili di inammissibilità del gravame.

Parte ricorrente chiedeva di poter dedurre in ordine a tale profilo in rito e, a questo scopo, il Collegio assegnava termine perentorio di 10 giorni entro i quali presentare una memoria per contraddire all’anzidetta questione, memoria che effettivamente RCH depositava il successivo 25 marzo 2024.

Con ordinanza n. 1420 dell’11 aprile 2024, questa Sezione respingeva l’istanza cautelare, statuizione quest’ultima che veniva riformata dal Giudice amministrativo di appello, relativamente alla sussistenza del pregiudizio imminente ed irreparabile, con ordinanza n. 2004 del 29 maggio 2024.

Con atto di motivi aggiunti notificato il 12 luglio 2024 e depositato in atti il successivo 18 luglio, parte ricorrente avversava anche la determinazione dirigenziale rep. n. 1236 del 6 maggio 2024, frattanto sopravvenuta, con la quale veniva disposta la rimozione d’ufficio dei manufatti di cui alla D.D. rep. n. 3689/2023.

In punto di fatto parte ricorrente esponeva:

- di essere venuta casualmente a conoscenza della D.D. gravata con l’atto di motivi aggiunti;

- di avere, in data 29 maggio 2024, avanzato istanza di accesso agli atti agli uffici del Municipio VII di OM CA, i quali positivamente fornivano riscontro il 7 giugno 2024 esibendo, tra l’altro, copia del provvedimento avversato e verbali di accertamento dell’inottemperanza all’ordine demolitorio recato con la D.D. n. 3689/2023.

Contro la determinazione del 6 maggio 2024, parte ricorrente articolava un mezzo di censura proprio (sostanzialmente coincidente con il primo dei tre motivi di ricorso mossi con l’atto introduttivo del giudizio) e reiterava, in via derivata, tutte le doglianze già mosse con il gravame principale.

Resisteva anche ai motivi aggiunti OM CA.

In vista della discussione in pubblica udienza del ricorso, le parti depositavano documenti e scambiavano memorie nei termini di cui all’art. 73 c.p.a.

Parte ricorrente, in particolare, oltre ad insistere in tutte le conclusioni ed eccezioni precedentemente rassegnate, dichiarava la propria sopravvenuta carenza di interesse alla decisione in ordine ai motivi aggiunti di ricorso del 12 luglio 2024, essendo frattanto sopraggiunta la determinazione dirigenziale prot. n. 157687 del 16 luglio 2024 con la quale OM CA, facendo seguito all’accoglimento dell’appello cautelare da parte del Consiglio di Stato, aveva annullato in autotutela la D.D. rep. n. 1236/2024.

All’udienza pubblica del 5 dicembre 2024, il ricorso veniva trattenuto in decisione.

DIRITTO

In primo luogo, il Collegio ritiene di dover condividere, e far propri, gli approdi della giurisprudenza del Giudice d’appello (sintetizzati nella memoria a tal fine presentata dalla ricorrente, su sollecitazione del Collegio, il 25 marzo 2024) elaborati in materia di riconoscimento al detentore qualificato di un immobile della legittimazione attiva a proporre ricorso avverso un provvedimento di demolizione del bene di cui esso ha la disponibilità giuridica e materiale, pur se formalmente indirizzato al solo titolare del diritto reale.

Tale legittimazione è stata riconosciuta sulla scorta del carattere soggettivo della giurisdizione amministrativa e della natura sostanziale degli interessi ivi dedotti (sicché “ la titolarità dell'interesse legittimo, che fonda la legittimazione al ricorso, non spetta soltanto a coloro che figurano, formalmente, come i destinatari del provvedimento e dei suoi effetti giuridici, ma va riconosciuta a tutti coloro che dimostrino di trovarsi in una particolare situazione, di fatto o di diritto, correlata con l'atto ritenuto pregiudizievole. Pertanto, non è dubitabile che anche chi alleghi gli effetti negativi di una decisione amministrativa la quale non lo indica espressamente tra i suoi destinatari, può agire in giudizio per la tutela della situazione giuridica, normativamente qualificata e differenziata, di cui è titolare. Tale soggetto vanta una posizione qualificata, nella misura in cui invoca l'osservanza di regole preordinate alla protezione (anche) della sua sfera giuridica. Ciò avviene quando, nel contesto di attività economiche e sociali regolate dal diritto pubblico, l'Amministrazione assume decisioni che incidono, allo stesso tempo, sia sull'interesse di chi chiede il permesso di intraprendere o perseguire una certa attività, sia in ordine agli altri interessi contrapposti presi in considerazione dal medesimo assetto regolativo. In queste ipotesi, anche i soggetti che non sono destinatari della comunicazione dell'atto hanno titolo a chiedere tutela contro l'inosservanza delle regole pubblicistiche, in quanto allegano la titolarità di un interesse legittimo, analogo alla situazione giuridica vantata dal destinatario formale dell'atto ”, Cons. St., sez. VII, n. 1653/2024), nonché sulla base degli orientamenti espressi dal Giudice eurounitario i quali, ancorché animati da un indirizzo più restrittivo del giudice nazionale, mostrano comunque una decisa apertura al riconoscimento della legittimazione attiva di soggetti non espressamente contemplati dall'atto impugnato, al punto da potersi reputare “ del tutto consolidata, anche a livello europeo, la conclusione secondo cui la posizione legittimante al ricorso vada riconosciuta a tutti coloro che, pur non menzionati nell'atto impugnato, si trovino in una comprovata situazione differenziata, tale da esprimere un collegamento qualificato con l'atto e con i suoi effetti giuridici e materiali ”, ibidem).

Nel caso di specie:

- “ Cinecittà Media” s.r.l. – che poi assumeva la denominazione di “ OM Creative Hub” (RCH), odierna ricorrente – è divenuta, in forza della scrittura privata dell’1-5 settembre 2016, beneficiaria del contratto di servizi concluso il 5 gennaio 2005 tra “ Cinecittà Studios ” s.p.a. e “ Cinecittà Entertainment ” s.p.a. e, in ragione di tale atto, ad essa veniva affidata la gestione del Campus;

- con sentenza n. 16848/2023 del Tribunale ordinario di OM (avente autorità di cosa giudicata), è stato accertato come la ricorrente vanti un titolo legittimo alla detenzione ed all’utilizzo dell’immobile interessato dal provvedimento oggetto di causa.

Tanto è sufficiente, ad avviso del Collegio, a ritenere che la stessa, alla luce dell’indirizzo pretorio sopra esposto, in quanto potenzialmente pregiudicata dall’esecuzione dell’atto in questa sede avversato, possieda una posizione differenziata e qualificata che la legittimi ad impugnare la D.D. rep. n. 3689/2023 e pertanto, sotto tale profilo, il ricorso deve dirsi ammissibile.

Ancora in via preliminare, rileva il Collegio la tardività del deposito della memoria di OM CA avvenuto il 5 novembre 2025 il quale, trattandosi del primo degli atti difensivi contemplati dall’art. 73 c.p.a., primo comma, e data la natura di termini liberi delle scadenze ivi contemplate, avrebbe dovuto tempestivamente avvenire, al più tardi, entro il 4 novembre u.s., con la conseguenza dell’inutilizzabilità, ai fini del decidere, delle argomentazioni in quella sede svolte, in conformità del resto con il costante insegnamento giurisprudenziale che rinviene nei termini fissati dall’art. 73 c.p.a. per il deposito di documenti e memorie difensive un’espressione “ di ordine pubblico processuale posto a presidio del contraddittorio, pertanto, i documenti depositati oltre i termini stabiliti devono essere considerati tamquam non essent ” (T.A.R. Calabria – Catanzaro, sez. I, n. 1300/2025).

Sempre sul piano delle considerazioni preliminari in rito, va ravvisata l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse del gravame accessorio.

Infatti, come dichiarato da parte ricorrente nella memoria di replica dell’11 novembre 2025, essa non ha più interesse a coltivare l’impugnazione proposta essendo nelle more intervenuto l’annullamento d’ufficio della stessa, disposto con D.D. prot. n. CI/157687 del 16 luglio 2024.

La circostanza, a prescindere anche dalla dichiarazione in tal senso della ricorrente, assume carattere oggettivo in ragione del venir meno dell’oggetto stesso dei motivi aggiunti di ricorso, diretti a contestare la legittimità della D.D. rep. n. 1236/2024 successivamente posta nel nulla a seguito di esercizio, da parte dell’amministrazione resistente, della propria potestà di riesame.

In definitiva, e concludendo così la disamina delle questioni preliminari in rito:

- il ricorso introduttivo deve dirsi ammissibile;

- va disposta l’inutilizzabilità, per tardivo deposito, della memoria conclusionale di OM CA del 5 novembre 2025;

- va dichiarata l’improcedibilità, ai sensi dell’art. 35, comma 1, lett. c ), c.p.a., del ricorso per motivi aggiunti del 18 luglio 2024.

Ciò posto, e passando al merito della fattispecie contenziosa sottoposta all’esame di questo Collegio, è opportuno riepilogare la sequenza dei titoli abilitativi che, nel corso del tempo e fino ad un certo punto, hanno legittimato la realizzazione ed il mantenimento, sull’area di proprietà di “ Cinecittà ” s.p.a., del manufatto denominato Campus.

Con DIA prot. n. 84235 del 23.12.2003 (presentata da “ Cinecittà entertainment ” s.p.a.), veniva denunciata la realizzazione di “ una nuova struttura coperta destinata a studi televisivi (…) ” ricollegata allo svolgimento di un’attività di “ produzione televisiva e cinematografica ”, avente durata “ di circa tre anni ” e necessitante, pertanto, “ di un contenitore con caratteristiche di provvisorietà ”.

Ad essa faceva seguito apposita assunzione d’obbligo del 27.1.2004, depositata in comune il successivo 8.4.2004 ed acquisita con protocollo n. CL/26215, con cui la medesima società, ribadito il carattere provvisorio della struttura in questione – siccome “ finalizzata alla realizzazione delle trasmissioni televisive legate al progetto “Cinecittà Campus” che, nelle loro successive edizioni, andranno in onda dal marzo 2004 al giugno 2007 ” - si impegnava “ a smontare, al termine del suddetto utilizzo [i.e. al 30 giugno 2007] , la suddetta struttura ”.

Al titolo anzidetto hanno poi fatto seguito altre due DD.I.A. presentate, ai sensi dell’art. 37 del d.P.R. n. 380/2001, il 25 ottobre 2005 (ed aventi prot. nn. 80328 e 80331) con cui sempre “ Cinecittà Entertainment ” denunciava la realizzazione di due volumi tecnici temporanei, uno con destinazione d’uso commerciale ed un altro destinato a sala prove.

Accessivi a tali dichiarazioni si presentano, poi, gli atti d’obbligo del 18 ottobre 2005 prot. n. 80328 ed 80331, con i quali sempre il legale rappresentante di “ Cinecittà Entertainment ” si impegnava “ a smontare, al termine dell’utilizzo ”, anche i volumi tecnici accessori alla struttura principale.

A questo punto, però, con l’atto d’obbligo del 28 maggio 2007, presentato al Municipio il successivo 8 giugno e da questo acquisito con prot. n. 50933, il legale rappresentante di “ Cinecittà Entertainment ” mutava gli impegni precedentemente assunti con l’amministrazione resistente e, premesso che “ in base al precedente atto d’obbligo si prevedeva il termine delle attività al giugno 2007 ” e che “ i programmi di Cinecittà Entertainment prevedono, direttamente e/o indirettamente, la prosecuzione delle attività (…) nella suddetta struttura denominata “Campus” assumeva l’impegno a smontare le strutture (non più al 30.6.2007 bensì) “ al termine dell’utilizzo ove nel frattempo non altrimenti regolarizzata ”.

A tale atto d’obbligo, però, non faceva seguito (né, tantomeno, esso risultava preceduto) l’attestata presentazione di alcun titolo edilizio presso il Municipio competente, e ciò tanto con riferimento a domande volte al rilascio di titoli espressi quanto in relazione a denunce o dichiarazioni di inizio attività (gli unici moduli alternativi al titolo abilitativo espresso allora contemplati dalla legislazione illo tempore vigente).

Considerato quanto sopra in punto di fatto, parte ricorrente sostiene, con il primo ed il terzo motivo di gravame, che erronea sarebbe l’affermazione compiuta da OM CA (e contenuta nel provvedimento avversato) secondo cui le opere risulterebbero eseguite in assenza del prescritto titolo abilitativo.

Al contrario, secondo la ricorrente, la DIA del 23 dicembre 2003 e le successive dichiarazioni presentate nel 2005 costituirebbero titolo tuttora valido ed efficace a legittimare l’intervento edilizio in questione.

L’assunto non coglie nel segno.

Ai sensi dell’art. 3, lett. e.5 ) del d.P.R. n. 380/2001, nel testo ratione temporis applicabile ai fatti di causa (ma che, per quanto concerne l’aspetto rilevante nella presente fattispecie, è ampiamente sovrapponibile al tenore della norma tuttora vigente), costituiscono interventi di nuova costruzione “ l'installazione di manufatti leggeri, anche prefabbricati, e di strutture di qualsiasi genere, quali roulottes, campers, case mobili, imbarcazioni, che siano utilizzati come abitazioni, ambienti di lavoro, oppure come depositi, magazzini e simili, e che non siano diretti a soddisfare esigenze meramente temporanee ”.

Orbene, appare evidente che la DIA presentata il 23 dicembre 2003 avesse inteso legittimare la realizzazione di un manufatto “ con caratteristiche di provvisorietà ” ed il cui mantenimento in situ , con l’atto d’obbligo del 23 gennaio 2004, la stessa dante causa dell’odierna ricorrente aveva legato “ alla realizzazione delle trasmissioni televisive legale al progetto “Cinecittà Campus” che, nelle loro successive edizioni, andranno in onda dal marzo 2004 al giugno 2007 , impegnandosi a smontarlo “ al termine dell’utilizzo ”, ossia, deve ritenersi, al 30 giugno 2007.

Successivamente, nessun altro titolo edilizio risulta presentato alle competenti autorità onde dare legittimità alla persistente presenza di una struttura che, abilitata alla collocazione per esigenze temporanee destinate a cessare al termine del mese di giugno 2007, vedeva mutare il proprio status da opera temporanea ad edificio stabilmente presente sul suolo e destinato ad un uso produttivo nella sostanza permanente e privo di dies a quo .

In tal senso depone il riferimento, contenuto nell’atto d’obbligo del 28 maggio 2007, all’impegno a smontare la struttura “ al termine dell’utilizzo ” del tutto indeterminato nel quando , dal momento che, al precedente termine delle attività al mese di giugno 2007, la stessa società concedente sostituiva il riferimento alla prosecuzione delle attività nella struttura denominata Campus.

In altri termini, dal momento che al termine certus an et quando del 30 giugno 2007 veniva a sostituirsi il termine (del tutto incerto ed indeterminato sia nell’ an che nel quando ) della fine dell’utilizzo della struttura per lo svolgimento di programmi imprenditoriali nella disponibilità esclusiva della parte privata, l’opera, inizialmente assentita esclusivamente per un uso temporaneo, acquisiva carattere permanente e ciò alla luce del criterio funzionale indicato, in giurisprudenza, quale quello più idoneo ad individuare la natura precaria dell’opera, per il quale è tale quel manufatto destinato a soddisfare esigenze temporanee, tale essendo l’unica caratteristica che consenta di escludere che venga apportata una trasformazione del territorio (con conseguente aumento del carico urbanistico) e che - pertanto - si possa fare a meno del titolo edilizio (cfr. T.A.R. Campania – Napoli, sez. III, n. 6043/2025).

Di contro, nessun rilievo può essere attribuito, da solo, al criterio della precarietà strutturale dell’opera, dal momento che anche un manufatto realizzato con materiali facilmente amovibili può rivelarsi idoneo a produrre una trasformazione urbanistica che alteri in maniera rilevante e duratura lo stato del territorio senza accompagnarsi ad un uso assolutamente temporaneo e per fini contingenti e specifici (cfr. Cons. St., sez. VI, n. 2597/2025).

Né tantomeno, a legittimare l’opera, può farsi riferimento all’atto d’obbligo del 30 giugno 2007 posto che, come correttamente messo in luce dai precedenti giurisprudenziali citati proprio da parte ricorrente, gli atti d’obbligo “ pur appartenendo al più ampio genus degli atti negoziali e dispositivi coi quali il privato assume obbligazioni, si caratterizzano per essere teleologicamente orientati al rilascio del titolo edilizio nel quale sono destinati a confluire ” sicché essi “ non rivestono un’autonoma efficacia negoziale, ma incidono tramite la stessa sul provvedimento cui sono intimamente collegati, tanto da divenirne un “elemento accidentale”, mutuando la terminologia di cui alla nota sistematica civilistica che distingue tra essentialia e accidentalia negotii ” (Cons. St., sez. II, n. 579/2021).

In altri termini, l’atto d’obbligo non può avere alcun valore di provvedimento (tacito od espresso) di assenso alla realizzazione dell’opera (o, come nel caso di specie, al mantenimento in loco per un utilizzo permanente di un’opera già realizzata a fini temporanei) da parte della p.a. proprio perché esso non solamente non costituisce un contratto di diritto privato, “ ma neppure ha specifica autonomia e natura di fonte negoziale del regolamento dei contrapposti interessi delle parti stipulanti, configurandosi come atto intermedio del procedimento amministrativo volto al conseguimento del provvedimento finale, dal quale promanano poteri autoritativi della pubblica amministrazione ”, per cui “ A valle, dunque, si pone il provvedimento amministrativo; a monte, l’accordo ”, e dunque “ Quale che sia l’opzione ermeneutica preferibile, di certo l’atto d’obbligo, seppure riconducibile al modulo negoziale, non si esaurisce nello stesso, in quanto “accessivo” rispetto al titolo edilizio che lo ingloba ” (ibidem. Principi, questi, tutti recentemente riconfermati da Cons. St., sez. II, n. 2815/2025).

In definitiva, quindi:

- la DIA del 23 dicembre 2003 consentiva alla dante causa della ricorrente di realizzare, e mantenere, un edificio, denominato Campus, a fini esclusivamente temporanei, ovvero per la “ realizzazione delle trasmissioni televisive legate al progetto “Cinecittà Campus” che (…), andranno in onda dal marzo 2004 al giugno 2007 ”;

- il carattere precario e provvisorio della costruzione veniva poi ribadito in occasione della presentazione delle DD.I.A. in sanatoria del 25 ottobre 2005, concernenti manufatti accessori;

- tutte le dichiarazioni sino a quel momento presentate erano corredate da atti d’obbligo con i quali si assumeva (e si rinnovava) l’impegno allo smantellamento della struttura una volta cessate le esigenze provvisorie che ne erano a fondamento e comunque non oltre il mese di giugno 2007;

- l’atto d’obbligo dell’8 giugno 2007 testimonia, da un punto di vista soggettivo e funzionale, che le esigenze provvisorie alla cui soddisfazione l’opera era stata realizzata erano mutate in definitive e che quindi la medesima, dapprincipio edificata per lo svolgimento di attività contenute in un limitato periodo di tempo, aveva assunto carattere permanente e, come tale, avrebbe dovuto essere assentita dal prescritto titolo abilitativo, ovvero il permesso di costruire, a surrogare il quale non vale, di per sé solo, l’atto d’obbligo in quanto, come chiarito ripetutamente in giurisprudenza, esso ha carattere esclusivamente accessivo al titolo edilizio che lo ingloba, con la conseguenza che, ove quest’ultimo manchi, l’atto d’obbligo da solo non è di certo sufficiente a conferire legittimità all’intervento edilizio;

- in definitiva, quindi, la DIA del 23 dicembre 2003 e quelle a quest’ultima accessorie del 25 ottobre 2005, siccome collegate ad esigenze meramente temporanee, hanno esaurito la propria efficacia e la loro capacità legittimante il mantenimento e la realizzazione dell’opera con la scadenza del termine del 30 giugno 2007, convenuto con il primo degli atti d’obbligo presentati all’amministrazione al fine, per l’appunto, di riconfermare l’impegno a rimuovere le strutture alla scadenza ivi fissata;

- dal 1° luglio 2007, pertanto, le suddette DD.I.A. devono considerarsi aver esaurito i propri effetti e pertanto, a partire da quella data, il mantenimento permanente sul suolo dell’edificio denominato Campus è avvenuto in completa assenza di titolo abilitativo alcuno.

Da ciò consegue la completa infondatezza di tutte le censure mosse contro il provvedimento impugnato.

Infondata è la prima, con la quale si contesta il difetto di motivazione del provvedimento impugnato.

Essa è priva di fondamento innanzitutto sotto un profilo fattuale, in quanto non può negarsi, per le ragioni che precedono, che l’affermazione, contenuta nel provvedimento impugnato, secondo cui le opere contestate risulterebbero eseguite in assenza del prescritto titolo abilitativo, sia corretta.

Ma lo è anche da un punto di vista giuridico, dovendosi richiamare in proposito la copiosa e costante giurisprudenza secondo cui “ L'ingiunzione di demolizione ha natura di atto dovuto e rigorosamente vincolato e risulta sufficientemente motivato se contiene la descrizione delle opere abusive e le ragioni della loro abusività, non richiedendo alcuna ulteriore motivazione, basata su un interesse pubblico concreto e attuale al ripristino della legalità violata; il decorso del tempo non implica infatti un affidamento legittimo da parte dei proprietari dell'abuso, poiché la tutela del legittimo affidamento si riferisce a provvedimenti amministrativi che generano aspettative stabilite e rapporti giuridici certi, cosa che non si verifica nel caso in cui le opere abusive non abbiano i titoli prescritti ” (Cons. St., sez. VI, n. 8721/2025).

A riguardo poi, ancorché non abbia fatto oggetto espressamente di un motivo di ricorso da parte della ricorrente, il Collegio ritiene opportuno richiamare i principi affermati in giurisprudenza in materia di effetti della SCIA (o, come nel caso di specie, della DIA) presentata per l’effettuazione di interventi edilizi esorbitanti dall’ambito di applicazione dell’art. 22 del d.P.R. n. 380/2001, secondo cui “ la SCIA, affinché possa produrre gli effetti giuridici tipizzati dal legislatore, deve rispondere al modello delineato dal legislatore, occorrendo, tra l’altro, che le attività in concreto avviate siano riconducibili alle fattispecie astratte per cui è ammesso l’utilizzo del relativo strumento giuridico. Quando ciò non avviene, impiegandosi, (…), la SCIA al di fuori del proprio ambito applicativo, non può operare il relativo regime giuridico, incentrato, altresì, sulla tempestività dell’intervento repressivo amministrativo, esercitabile entro rigorosi limiti temporali, superati i quali si consolida la posizione giuridica del privato segnalante (Consiglio di Stato, sezione VI, sentenza n. 5999/2021).

Diversamente ragionando si perverrebbe ad elaborare una tipologia di provvedimento implicito sganciata dal rispetto del principio di legalità desumibile dall'art. 97 Cost." (cfr. Consiglio di Stato, sezione IV, sentenza n. 3509 del 2016). Quando si prospetta un caso di attività edilizia eseguita in assenza o in difformità dal titolo e vengono sollecitate le generali attribuzioni di vigilanza, prevenzione e controllo in materia edilizia (che il comma 2-bis dell’art. 21 della legge n 241 del 1990 fa salve, anche quando è già «è stato dato inizio all'attività ai sensi degli articoli 19 e 20»), di cui all’art. 27, del d.P.R. n. 380 del 2001, non si può discorrere, (…), di un consolidamento della posizione del segnalante, né di esercizio di poteri di autotutela, posto che, come anticipato, la SCIA, in fattispecie di tal fatta, in radice non produce effetti. La tutela dell’affidamento, come tratteggiata dall’art. 19, della legge n. 241 del 1990, opera, infatti, qualora il privato abbia agito in piena conformità ad una segnalazione rispetto alla cui legittimità il terzo sollevi obiezioni (nei limiti delineati da Corte costituzionale 45/2019). Diversamente opinando, ne deriverebbe che, per effetto di un atto privato, si andrebbe a consolidare una posizione più stabile rispetto a quella che deriverebbe da un provvedimento autorizzatorio espresso: anche il titolare del permesso di costruire resta, infatti, sempre esposto al potere di vigilanza dell’Amministrazione per le opere abusive non ‘coperte’ dal titolo rilasciato.

Ne discende che la presentazione di una SCIA afferente a un intervento edilizio sottratto al suo ambito applicativo – perché subordinato al diverso strumento del permesso di costruire ovvero perché precluso in astratto e a priori – è destinata a rimanere improduttiva di effetti, non essendo invocabile il relativo regime giuridico (cfr. Consiglio di Stato, sezione VI, sentenza n. 5999 del 2021) ” (Cons. St., sez. IV, n. 181/2025).

Conseguentemente, la presentazione di una SCIA per l’effettuazione di un intervento edilizio estraneo all’ambito applicativo di tale strumento (nella fattispecie, infatti, i manufatti avrebbero dovuto essere assentiti con permesso di costruire ex art. 10 comma 1 lettera a d.p.r. n. 380/01), non permette neppure di dare applicazione all’articolo 21- novies , comma 1, della legge n. 241 del 1990, che “ è deputato a disciplinare esclusivamente la diversa fattispecie di esercizio dei poteri inibitori in relazione ad una SCIA efficace ” (ibidem).

Privo di fondamento è altresì, per le ragioni sin qui esposte, anche il terzo motivo di ricorso, con il quale si lamenta la persistente, attuale, validità delle DD.I.A. presentate nel biennio 2003-2005.

Per quanto concerne il secondo motivo infine, con il quale si contesta il difetto di motivazione e di istruttoria del provvedimento impugnato con riguardo alla natura della proprietà pubblica dell’area di sedime sulla quale insiste il manufatto la cui rimozione è stata intimata, esso, quand’anche fosse fondato in relazione ad una non approfondita indagine riguardo alla natura pubblica dell’organismo proprietario dell’area (“ Cinecittà ” s.p.a.), nulla toglie in ordine al secondo presupposto contemplato dall’art. 35 del d.P.R. n. 380/2001 per l’applicazione della sanzione demolitoria, ossia l’esecuzione di un intervento edilizio in completa assenza di permesso di costruire, con la conseguente applicabilità, come invocato da parte resistente, dell’effetto sanante previsto dall’art. 21- octies , comma 2, primo periodo, della legge n. 241/1990, stante la natura pacificamente vincolata dell’ordine di rimozione di opere abusive e l’evidente “inevitabilità altrimenti” del contenuto del provvedimento impugnato.

Né, infine, potrebbe sostenersi che il decorso di un lungo lasso di tempo in assenza di interventi repressivi da parte dell’amministrazione possa aver condotto, de facto , alla sanatoria di opere mantenute in completa assenza di titolo posto che, come ripetutamente rammentato in giurisprudenza, “ La lunga tempistica intercorso tra la realizzazione dell'abuso edilizio e l'adozione del provvedimento repressivo non incide sulla necessità di una più articolata motivazione del provvedimento stesso. L'affidamento del privato alla conservazione delle opere abusivamente realizzate non è tutelabile nel contesto del sistema sanzionatorio previsto dall'art. 35 del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, il quale prevede la demolizione delle opere abusive indipendentemente dal tempo trascorso ” (Cons. St., sez. VII, n. 3850/2025).

In conclusione, quindi, il ricorso introduttivo è da respingere in quanto infondato, mentre quello per motivi aggiunti va dichiarato improcedibile.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate, in favore di OM CA, secondo quanto previsto in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

- respinge, perché infondato, il ricorso introduttivo;

- dichiara improcedibile l’atto di motivi aggiunti di gravame;

- condanna parte ricorrente al pagamento delle spese di lite in favore di OM CA, che liquida in Euro 8.000,00, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in OM nella camera di consiglio del giorno 5 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

EL FR, Presidente

GI IC, Referendario, Estensore

Christian Corbi, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
GI IC	EL FR

IL SEGRETARIO