Pubblicato il 30/03/2026

N. 05870/2026 REG.PROV.COLL.

N. 02578/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2578 del 2026, integrato da motivi aggiunti, proposto da
IV IO NE s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avv. Barbara Del Duca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ater del Comune di Roma, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avv. Paola Pellegrino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

CNS Consorzio Nazionale Servizi Soc. Coop., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Massimiliano Brugnoletti, con domicilio eletto ex art. 25 c.p.a. presso il suo studio in Roma, via IO Bertoloni n. 26/B, e domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
OG s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avv.ti Davide Angelucci, Gerardo Macrini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ipomagi s.r.l., Ge.Co.S, Tedeschi s.r.l., Consortium Management Construction Soc. Coop., Archè Soc. Coop. a r.l., La Veneta Servizi, E-Green s.r.l., Impresa NG LO & C. s.r.l., non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

a) del verbale di prosecuzione di procedura aperta del 12.02.2026, comunicato con nota prot. n. U-2026-0012321 del 13.02.2026, nella parte in cui è stata confermata l'esclusione della IV IO NE s.r.l. dalla procedura aperta ai sensi dell'art. 71 del d.lgs. 36/2023 per l'affidamento di un "Accordo Quadro con tre operatori economici suddivisi in tre ambiti territoriali per l'esecuzione dell'appalto misto di servizi di manutenzione del verde, di pulizia degli spazi esterni e lavori da svolgere nelle aree di pertinenza dei complessi edilizi di proprietà e/o in gestione di ATER del Comune di Roma" (CUP: G81C24000070005 - CIG: B7A98B3AC2);

b) del medesimo verbale del 12.02.2026, nella parte in cui, in conseguenza dell'illegittima esclusione di cui al punto precedente, sono state confermate le aggiudicazioni ai tre ambiti territoriali in favore dei seguenti operatori economici: • Ambito Territoriale 1: RTI CNS CONSORZIO NAZIONALE SERVIZI SOCIETA' COOPERATIVA – TEDESCHI SRL Esecutrice CONSORTIUM MANAGEMENT CONSTRUCTION SOC. COOP. – ARCHE' SOC. COOP. A RL – LA VENETA SERVIZI per il valore di € 5.564.422,33; • Ambito Territoriale 2: RTI OG S.r.l. – E-GREEN S.r.l. – Impresa NG LO & C. S.r.l. per il valore di € 4.358.789,63; • Ambito Territoriale 3: RTI IPOMAGI SRL – GE.CO.S. per il valore di €6.076.788,04;

c) dei verbali di seduta riservata del 9, 10 e 11 febbraio 2026, richiamati integralmente nel verbale del 12.02.2026 quale "parte integrante e sostanziale" della motivazione dell'esclusione;

d) di ogni altro verbale della Commissione Giudicatrice non conosciuto relativo alla procedura in oggetto;

e) ove occorra, del Bando di gara, del Disciplinare di gara, del Capitolato Speciale d'Appalto, e di ogni altra norma, clausola, documento e atto di gara, se ed ove intesi nel senso fatto proprio dalla Stazione Appaltante;

f) della Determina a contrarre n. 293 del 30.06.2025, ove occorra e nei limiti in cui risulti lesiva degli interessi della ricorrente;

g) nonché di ogni altro atto, provvedimento o comportamento amministrativo preliminare, preordinato, connesso, conseguente e/o consequenziale a quelli sopra indicati;

h) della nota prot. n. U-2026-0013483 del 18 febbraio 2026, con la quale ATER Roma ha negato l'accesso ai verbali di seduta riservata del 9, 10 e 11 febbraio 2026;

Per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati il 17.03.2026:

a) del verbale di seduta riservata del 10 febbraio 2026, trasmesso con nota prot. n. U 2026-0018293 del 6 marzo 2026, nella parte in cui conferma l'esclusione della IV IO NE S.r.l. dalla procedura di gara;

b) della nota prot. n. U-2026-0018293 del 6 marzo 2026, con la quale ATER Roma ha trasmesso il verbale di seduta riservata del 10 febbraio 2026 quale "parte integrante e sostanziale delle motivazioni di esclusione rese a verbale di seduta pubblica del 12 febbraio 2026" ;

c) di ogni altro atto presupposto, connesso o consequenziale;

con richiesta di annullamento dell'illegittima esclusione della ricorrente e conseguente subentro della IV IO NE S.r.l. nell'aggiudicazione dell'Ambito Territoriale che le spetterebbe in base alla graduatoria originaria, previa dichiarazione di inefficacia dei contratti eventualmente stipulati con i controinteressati ex artt. 121 e/o 122 c.p.a.;

in subordine, con richiesta di condanna della Stazione Appaltante al risarcimento per equivalente del pregiudizio correlato alla mancata esecuzione dell'appalto, da liquidarsi in separato giudizio o, se del caso, anche in corso di causa.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di ATER, di CNS Soc. Coop. e di OG s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 24 marzo 2026 la dott.ssa FR BA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato il 2.03.2026 (dep. il 3.03.2026), IV IO NE s.r.l. ha chiesto l’annullamento, previa sospensiva: a) del verbale di prosecuzione di procedura aperta del 12.02.2026, comunicato con nota prot. n. U-2026-0012321 del 13.02.2026, nella parte in cui è stata confermata l'esclusione della ricorrente dalla procedura aperta ai sensi dell'art. 71 del d.lgs. 36/2023 per l'affidamento di un "Accordo Quadro con tre operatori economici suddivisi in tre ambiti territoriali per l'esecuzione dell'appalto misto di servizi di manutenzione del verde, di pulizia degli spazi esterni e lavori da svolgere nelle aree di pertinenza dei complessi edilizi di proprietà e/o in gestione di ATER del Comune di Roma" (CUP: G81C24000070005 - CIG: B7A98B3AC2); b) del medesimo verbale del 12.02.2026, nella parte in cui sono state confermate le aggiudicazioni ai tre ambiti territoriali in favore dei seguenti operatori economici: • Ambito Territoriale 1: R.T.I. CNS CONSORZIO NAZIONALE SERVIZI SOCIETA' COOPERATIVA – TEDESCHI S.R.L. Esecutrice CONSORTIUM MANAGEMENT CONSTRUCTION SOC. COOP. – ARCHE' SOC. COOP. A R.L. – LA VENETA SERVIZI per il valore di € 5.564.422,33; • Ambito Territoriale 2: R.T.I. OG s.r.l. – E-GREEN s.r.l. – Impresa NG LO & C. S.r.l. per il valore di € 4.358.789,63; • Ambito Territoriale 3: R.T.I. IPOMAGI s.r.l. – GE.CO.S. per il valore di €6.076.788,04; c) dei verbali di seduta riservata del 9, 10 e 11 febbraio 2026, richiamati integralmente nel verbale del 12.02.2026 quale "parte integrante e sostanziale" della motivazione dell'esclusione; d) di ogni altro verbale della Commissione Giudicatrice relativo alla procedura in oggetto; e) del Bando di gara, del Disciplinare di gara, del Capitolato Speciale d'Appalto; f) della Determina a contrarre n. 293 del 30.06.2025, ove occorra e nei limiti in cui risulti lesiva degli interessi della ricorrente; g) nonché di ogni altro atto, provvedimento o comportamento amministrativo preliminare, preordinato, connesso, conseguente e/o consequenziale a quelli sopra indicati; h) della nota prot. n. U-2026-0013483 del 18 febbraio 2026, con la quale ATER Roma ha negato l'accesso ai verbali di seduta riservata del 9, 10 e 11 febbraio 2026; con conseguente subentro nell'aggiudicazione dell'ambito territoriale che le spetterebbe in base alla graduatoria originaria, previa dichiarazione di inefficacia dei contratti eventualmente stipulati con i controinteressati ex artt. 121 e/o 122 c.p.a. In subordine, la ricorrente ha chiesto la condanna della Stazione Appaltante al risarcimento per equivalente del pregiudizio correlato alla mancata esecuzione dell'appalto, da liquidarsi in separato giudizio o, se del caso, anche in corso di causa.

1.1. L’istante riferisce che:

- con determina a contrarre n. 293 del 30.06.2025, l'ATER Roma ha indetto la procedura aperta, ai sensi dell'art. 71 del d.lgs. 36/2023, per l'affidamento di un accordo quadro con tre operatori economici suddivisi in tre ambiti territoriali, per l'esecuzione dell'appalto misto di servizi di manutenzione del verde, di pulizia degli spazi esterni e lavori;

- il sistema di gestione della procedura, nel redigere la graduatoria definitiva, ha indicato come "anomale" le offerte presentate dalle prime tre classificate (2° classificato il ricorrente IV IO NE con un punteggio totale di 87,87 punti);

- in data 13.11.2025, IV IO NE s.r.l. ha fornito una relazione giustificativa, evidenziando: l'economia del processo di prestazione dei servizi; le soluzioni tecniche prescelte; l'originalità del servizio proposto; l'analisi dettagliata dei costi della manodopera, con tabelle specifiche per qualifica e ambito di impiego, dimostrando il pieno rispetto dei minimi salariali previsti dal CCNL "Operai Florovivaisti OTD"; la costituzione di un fondo di riserva di € 231.711,28 destinato alla copertura di emergenze e imprevisti operativi – il tutto ai sensi dell’art. 110 del d.lgs. 36/2023;

- nel corso del contraddittorio orale del 25.11.2025 la società ha ulteriormente esposto le proprie argomentazioni;

- in data 17.12.2025, la commissione giudicatrice ha dichiarato anomala l’offerta dell'operatore economico IV IO NE S.r.l. rilevando che "l'impianto economico risulta incongruo soprattutto a fronte di una riduzione dell'importo della manodopera stimata dalla Stazione Appaltante, che passa dai 9.958.450,00 a € 5.292.916,00 ovvero la metà dell'impegno per un raddoppio delle prestazioni non giustificando, con un'organizzazione e/o con un'efficienza aziendale, tale riduzione di costi stante il ribasso offerto" e che "la dichiarata incidenza della manodopera, pari al 68,66% (rispetto ad € 7.708.600,00 su cui l'OE calibra la propria analisi dei costi, importo ridotto del ribasso offerto in sede di gara) sia, di fatto, pari al 33,08% se rapportata all'importo complessivo di € 16.000.000,00, importo massimo ammissibile per l'A.Q. nel quadriennio" ;

- che, in seguito all’impugnazione del provvedimento ex art. 120 c.p.a., il Tar Lazio – Roma, con la sentenza n. 1938 del 2 febbraio 2026, ha annullato l’esclusione gravata, stabilendo che "non è dato comprendere l'iter logico argomentativo seguito dall'amministrazione per escludere la congruità dell'offerta della ricorrente” , giacché "nella vicenda in esame la stazione appaltante non ha fornito alcuna reale motivazione sull'inaffidabilità dell'offerta" , trattandosi “all'evidenza di un giudizio apodittico sorretto da una motivazione apparente" ;

- che, dunque, la stazione appaltante, effettuato il riesame delle spiegazioni rese dai concorrenti nelle sedute riservate del 9, 10 e 11 febbraio 2026, ha confermato l’esclusione della ricorrente, affermando che "l'applicazione delle percentuali delle singole voci di costo della commessa, come offerte dal medesimo ma riparametrate sull'importo complessivo dell'accordo quadro e detratte all'importo offerto di € 7.708.600,00, comporterebbe un utile in perdita" , aggiungendo che "il ricalcolo del costo della manodopera [...] se riferito all'importo complessivo dell'accordo-quadro piuttosto che all'importo offerto di € 7.708.600,00, comporterebbe un importo complessivo della manodopera superiore a quello offerto" e che "non risulta inoltre comprovata una maggiore efficienza aziendale che giustifichi una riduzione di tale costo del 47% rispetto a quello stimato dalla SA".

1.2. Il ricorso è affidato ai seguenti motivi: (i) “Violazione dei limiti conformativi della sentenza di annullamento – Illegittimità del riesercizio del potere nella rinnovata verifica di anomalia” , in quanto, nonostante i principi stabiliti dalla sentenza n. 1938/2026, il verbale del 12 febbraio 2026 non realizzerebbe alcuna rinnovazione sostanziale della verifica di anomalia, riproducendo esattamente l'errore metodologico già censurato dal TAR Lazio e “persistendo nell'utilizzo dell'importo massimo dell'accordo quadro (€ 16.000.000) come parametro di riferimento e nella cristallizzazione dei costi della manodopera” . Inoltre, l’amministrazione non avrebbe valutato la congruità dell'offerta effettivamente presentata dalla ricorrente (€ 7.708.600 con costi della manodopera di € 5.292.900, pari a un'incidenza del 68,66%) alla luce delle dettagliate giustificazioni fornite dall'operatore economico, con violazione degli artt. 41, comma 14, e 110, comma 5, lett. d), del d.lgs. 36/2023; (ii) “ Violazione dell'art. 3, comma 3, L. 241/1990 e dell'art. 24 Cost. – Illegittimità del provvedimento di esclusione per carenza assoluta di motivazione – Irrilevanza giuridica del richiamo per relationem ad atti non ostesi ”, poiché il richiamo per relationem ai verbali delle sedute riservate del 9, 10 e 11 febbraio 2026 contenuto nel provvedimento impugnato non sarebbe idoneo a integrare la motivazione del provvedimento di esclusione, in quanto tali verbali non sono stati comunicati o altrimenti resi disponibili alla ricorrente e sono stati espressamente negati con nota prot. n. U-2026-0013483 del 18 febbraio 2026.

2. Con ricorso notificato in data 3.03.2026 (dep. il 17.03.2026), l’istante ha proposto motivi aggiunti avverso: a) il verbale di seduta riservata del 10 febbraio 2026; b) la nota prot. n. U-2026-0018293 del 6 marzo 2026, con la quale ATER Roma ha trasmesso il verbale di seduta riservata del 10 febbraio 2026; c) ogni altro atto presupposto, connesso o consequenziale – lamentando:

(i) “Violazione dei limiti conformativi della sentenza n. 1938/2026” - posto che il verbale del 10 febbraio 2026 riprodurrebbe esattamente l'errore metodologico già censurato, fraintendendo l’importo a base di gara con il corrispettivo contrattuale, affermando che "le percentuali di incidenza delle voci che compongono l'offerta economica avrebbero dovuto essere riferite all'importo di € 16.000.000,00 e non ad € 7.708.600,00" . Infatti, il RUP avrebbe erroneamente riparametrato tutti i costi della ricorrente sull'importo di € 16.000.000, concludendo che "applicando le percentuali indicate dall'O.E. per i costi di gestione dell'intero A.Q. all'effettiva produzione di € 16.000.000,00 si determina una perdita di € 1.204.297,07 a dispetto dell'atteso utile, indicato dall'OE, di € 331.747,00" ;

(ii) “Violazione dell'art. 110 d.lgs. 36/2023 e macroscopica illogicità nella valutazione del monte ore” - giacché il RUP, in sede di valutazione dell’anomalia, ha moltiplicato il monte ore per il fattore di ribasso, senza spiegarne la ragione e senza valutare le giustificazioni tecniche fornite da NE in ordine all'efficienza organizzativa;

(iii) “L'omessa valutazione sostanziale delle giustificazioni: la motivazione apparente e il mancato confronto con le ragioni dell'efficienza organizzativa” - in quanto il RUP si sarebbe limitato a riassumere le giustificazioni fornite da NE alle pagg. 6-9 del verbale, senza mai valutarle, concludendo genericamente che “le valutazioni ed i calcoli sottesi alla redazione di documenti d'appalto e di gara prodotti da questa S.A. sono frutto di anni di esperienza nella gestione di servizi in argomento ed analoghi, per cui, questo R.U.P. coadiuvato dalla Commissione, dichiara che l'OE non ha dimostrato, in sede di gara, di giustificativi ed in corso di audizione, la sostenibilità e congruità della propria offerta e un'efficienza dell'organizzazione aziendale tale da giustificare una riduzione di circa il 47% del costo della manodopera rispetto alla stima della S.A.”

3. Si sono costituite in giudizio l’Ater del Comune di Roma, il Cns e la OG (classificatesi ai primi due posti della graduatoria in seguito all’esclusione per anomalia dell’offerta dell’odierna ricorrente, dell’r.t.i. AM 22 e dell’r.t.i. Umbria servizi – Imperial).

3.1. L’amministrazione resistente ha osservato:

- che l’intera argomentazione offerta a sostegno dei giustificativi dell’istante muoverebbe da un assunto errato, ovvero che lo sconto applicato sull’importo a base di gara rappresenti l’effettivo importo contrattualizzato, come in un tradizionale appalto di servizi e lavori. “Diversamente da ciò, l’operatore economico aggiudicatario sarà tenuto a svolgere servizi e lavori fino alla soglia massima ammissibile di € 16.000.000,00 che poi, funzione del suddetto ribasso offerto, saranno retribuiti per i soli € 7.708.600,00 dell’offerta proposta” ;

- che pertanto, le percentuali di incidenza delle voci che compongono l’offerta economica avrebbero dovuto essere riferite all’importo di € 16.000.000,00 e non ad € 7.708.600,00 (offerta proposta), sicché l’incidenza della manodopera (asseritamente pari a circa il 68,00% rispetto all’importo di € 7.708.600,00) sarebbe, di fatto, pari al 33,08% sull’importo massimo ammissibile stimato di € 16.000.000,00. Del pari, le ore di forza lavoro da calcolare “devono essere riferite ai 16 milioni e quindi incrementate del ribasso offerto in sede di gara ed equivalenti a 524.655,14 ore. Moltiplicando tali ore necessarie al raggiungimento dell’importo massimo ammissibile nei 4 anni, si determina – prendendo la media oraria di 15,45€/ora – un importo necessario per la manodopera pari ad € 8.105.921,98, superiore a quanto indicato dall’O. E. IV IO NE” ;

- che, dunque, “applicando le percentuali indicate dall’O.E. per i costi di gestione dell’intero A.Q. all’effettiva produzione di € 16.000.000,00 (lasciando ovviamente invariati e come da offerta i costi per le migliorie e la sicurezza per l’appalto) si determina una perdita di € 1.204.297,07 a dispetto dell’atteso utile, indicato dall’OE, di € 331.747,00” ;

- che i giustificativi offerti non sarebbero sufficienti a ritenere garantita la piena sostenibilità dell’offerta nel suo complesso.

3.2. Cns ha eccepito l’inammissibilità del ricorso in quanto proposto con rito ordinario sebbene contenente doglianze afferenti alla violazione dei “limiti conformativi della sentenza n. 1938/2026”,

scrutinabili ex artt. 112 e 114 c.p.a. ed implicanti una declaratoria di “nullità” (primo e secondo motivo del ricorso e dei motivi aggiunti) - non essendo possibile che la conversione del rito sia disposta dal giudice del merito (cfr. Consiglio di Stato, Sez. II, 20 marzo 2025, n. 2314; in termini, Consiglio di Stato, Sez. II, 19 marzo 2025, n. 2251). Ancora, le censure relative alla verifica dell’anomalia sarebbero inammissibili, dal momento che tale attività è espressione di discrezionalità tecnica massima, sindacabile solo per manifesta illogicità, irragionevolezza ed inadeguatezza dell’istruttoria.

Nel merito, ha evidenziato che, in ragione del meccanismo della gara, ai concorrenti è stato chiesto di formulare l’offerta economica indicando la percentuale di ribasso sulla base d’asta e, viceversa, per il costo della manodopera, il “valore complessivo” del medesimo (vd. disciplinare – pag. 29). Di guisa che: “a) in relazione all’importo quantificato dalla Stazione appaltante come base d’asta, la lex specialis chiedeva ai concorrenti di formulare un “ribasso percentuale”, dalla cui applicazione sarebbe derivato l’importo offerto per eseguire tutte le prestazioni previste da ATER Roma e stimate € 16.000.000,00; b) per il costo della manodopera, gli operatori dovevano offrire un importo complessivo, coincidente con quello offerto per eseguire tutti i servizi e tutti i lavori considerati da ATER Roma per quantificare la base d’asta; tali costi, dunque, dovevano essere parametrati all’importo calcolato dalla Stazione appaltante per tutti i servizi oggetto della gara” .

4. All’esito della camera di consiglio del 24.03.2026, la causa è stata trattenuta in decisione, previo avviso alle parti sulla possibile definizione della causa con sentenza in forma semplificata ai sensi degli artt. 60 e 120, co. 5, c.p.a.

5. Le eccezioni pregiudiziali devono essere disattese.

5.1. In primo luogo, il Collegio osserva che la ricorrente, ripercorsa la precedente vicenda giurisdizionale, ha censurato i provvedimenti gravati in sede di riesercizio del potere da parte della S.A. sotto il profilo della manifesta illogicità, della violazione degli artt. 41, comma 14, e 110 d.lgs. 36/2023 e del deficit motivazionale, lamentando, altresì, la violazione dei limiti conformativi della sentenza n. 1938/2026. Tanto premesso, tuttavia, la conseguenza ritraibile sul piano processuale, diversamente da quanto sostenuto dal controinteressato, è che il ricorso va parzialmente riqualificato – ex art. 32 cod. proc. amm. – come azione di ottemperanza.

5.1.1. Giova sul punto osservare che, successivamente alla pronuncia dell’Adunanza plenaria n. 2/2013 sui rapporti tra ottemperanza e cognizione, il Consiglio di Stato ha avuto modo di precisare che “la statuizione secondo cui “in caso di rigetto della domanda di nullità il giudice disporrà la conversione dell’azione per la riassunzione del giudizio innanzi al giudice competente per la cognizione” come pure che “la conversione dell’azione può essere disposta dal giudice dell’ottemperanza e non viceversa”, logicamente presuppone, da un lato, che i giudici competenti (ai fini dell’ottemperanza, ovvero della cognizione) siano diversi e, dall’altro, che l’azione debba essere necessariamente ‘riqualificata’ giacché diversamente prospettata dalla parte ”, mentre qualora il giudice adito risulti competente – ex art. 113 cod. proc. amm. - anche per l’ottemperanza:

- in tale ipotesi “non vi sarebbe comunque alcun ostacolo alla riqualificazione dell’azione, in base al suo reale contenuto, in azione di ottemperanza con conversione del rito da ordinario in camerale per l[’]esame delle censure di violazione del giudicato” ;

- l’art. 32, comma 1, c.p.a. consente espressamente il cumulo, nello stesso giudizio, di “domande connesse proposte in via principale o incidentale” e che se “le azioni sono soggette a riti diversi si applica quello ordinario, salvo quanto previsto dal Titolo V del Libro IV” ;

- l’adozione del rito ordinario “lungi dal vulnerare i diritti di difese delle controparti, consente a queste ultime di esplicare le facoltà difensive in maggior grado rispetto al rito camerale cui è assoggettato il ricorso per l’ottemperanza, tanto è vero che il codice del processo amministrativo sanziona con la nullità la violazione delle norme sulla pubblicità dell’udienza e non già l’inverso (Cons. St., sez. V, sentenza n. 6191 del 23.12.2013)” (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 3.01.2018, n. 32; in termini, Tar Lazio – Roma, 10.11.2025, n. 19840).

5.1.2. Né a diverse conclusioni conducono le due pronunce citate dal Cns (Consiglio di Stato, Sez. II, 20 marzo 2025, n. 2314; 19 marzo 2025, n. 2251), riguardando il diverso caso di competenza del giudice dell’appello per l’ottemperanza e di competenza del Tar per la cognizione dell’azione di annullamento. Dato che, al contrario, questo Tribunale sarebbe stato competente anche per l’ottemperanza, venendo in rilievo una sentenza da esso emessa (non passata in giudicato, ex art. 114, comma 4, lett. c), c.p.a.), l’eccezione di inammissibilità dell’intero ricorso deve essere disattesa, sussistendo al contrario i presupposti per riqualificare in parte qua la domanda avanzata.

5.2. In ordine all’eccepita inammissibilità delle doglianze in quanto concernerebbero una valutazione insindacabile della commissione, la questione è più propriamente di merito e verrà di seguito esaminata, dovendosi invero stabilire se il giudizio di anomalia sia affetto, sulla base delle specifiche doglianze dedotte dalla parte ricorrente, da quei vizi che ne impongono l’annullamento.

6. Nel merito, il ricorso è fondato per le ragioni che seguono.

6.1. In linea generale, occorre ribadire che in base del combinato disposto degli artt. 41, co. 14, 108, co. 9, e 110, co. 1, d.lgs. n. 36/2023, la conseguenza dell’applicazione di un ribasso al costo della manodopera non è l’esclusione dalla gara, ma l’assoggettamento della sua offerta alla verifica dell’anomalia (cfr. Cons. Stato, sez. V, sent. nn. 9254 e 9255 del 19.11.2024, secondo cui è predicabile la tesi della c.d. ribassabilità temperata dei costi della manodopera; vd. anche Tar Lazio, sez. I, n. 6.8.2024, n. 15720 e, di questa sezione, la sent. n. 18009 del 17.10.2024). In tale sede, l’operatore economico avrà l’onere di dimostrare che il ribasso deriva da una più efficiente organizzazione aziendale, oltre al rispetto dei minimi salariali.

6.2. La valutazione in ordine alla congruità dei costi della manodopera, dunque, rientra nel procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta, il quale, per giurisprudenza costante, da cui non emergono ragioni per discostarsi, “costituisce espressione della discrezionalità tecnica, di cui l'amministrazione è titolare per il conseguimento e la cura dell'interesse pubblico ad essa affidato dalla legge, e, come tale, sfugge al sindacato di legittimità del giudice amministrativo, salvo che non sia manifestamente inficiata da illogicità, arbitrarietà, irragionevolezza, irrazionalità o travisamento dei fatti; in altri termini, il sindacato del giudice amministrativo sulle valutazioni operate dalla stazione appaltante in ordine al giudizio di anomalia dell'offerta non può estendersi oltre l'apprezzamento della loro intrinseca logicità e ragionevolezza, nonché della congruità della relativa istruttoria, essendo preclusa all'organo giurisdizionale la possibilità di svolgere (autonomamente o a mezzo di consulenti tecnici) un'autonoma verifica circa la sussistenza, o meno, dell'anomalia, trattandosi di questione riservata all'esclusiva discrezionalità tecnica dell'amministrazione” ( ex plur. , Cons. Stato, sez. V, 14.4.2023, n. 3811).

Nel caso di verifica sfavorevole all’offerente è peraltro necessaria una motivazione rigorosa, analitica e puntuale sulle giustificazioni presentate dall’operatore economico, a causa dell’immediata lesività del provvedimento che determina l’esclusione dalla procedura ( ex multis , Cons. Stato, sez. III, 12.12.2025, n. 9833) (vd. sent. n. 1938/2026, § 5.1. e 5.2.).

6.3. Premesse le sopraindicate coordinate ermeneutiche, il Collegio, con la sentenza n. 1938 cit., ha statuito quanto segue:

- che “Nella vicenda in esame la stazione appaltante non ha fornito alcuna reale motivazione sull’inaffidabilità dell’offerta. Essa, invero, pur a fronte delle giustificazioni rese dell’operatore economico, si è limitata a rilevare: che il minor costo della manodopera proposto in sede di offerta, pari ad € 5.292.900,00 (a fronte dell’importo di € 9.958.450,00 riportato nel bando), non troverebbe giustificazione “con un’organizzazione e/o con una maggiore efficienza aziendale”; che tale voce di costo stimato dalla ricorrente avrebbe un’incidenza percentuale del 33,08% sull’importo complessivo posto a base di gara; che “applicando l’incidenza percentuale dei costi di gestione della commessa indicati dall’o.e. all’effettiva produzione di € 16.000.000 si determinerebbe una perdita economica rilevante”” ;

- che, quanto al primo aspetto, “ossia che la riduzione non troverebbe giustificazione “con un’organizzazione e/o con una maggiore efficienza aziendale”, si tratta all’evidenza di un giudizio apodittico sorretto da una motivazione apparente. In particolare, l’operatore aveva presentato in sede procedimentale le proprie giustificazioni (cfr. all. Nn. 10 – 20 e 22 – 25 al ricorso), articolate in modo piuttosto dettagliato e sorrette da numerosa documentazione esplicativa. Tuttavia, il provvedimento gravato, a onta di tale contributo, non si confronta minimamente con le giustificazioni della ricorrente, finendo così per essere inficiato da un palese difetto di istruttoria e di motivazione” ;

- che “l’ulteriore notazione secondo cui l’operatore avrebbe offerto “la metà dell’impegno per un raddoppio delle prestazioni”, oltre a risultare di oscura comprensione, non esime la Stazione Appaltante, alla luce della copiosa giurisprudenza sopra richiamata (vedasi § 5.1 e 5.2), dalla doverosa valutazione di quanto rappresentato dalla ricorrente, in punto di efficienza dell’organizzazione aziendale, come previsto dall’art. 41, comma 14 del d.lgs. n. 36 del 2023 e dall’art. 3.2 del disciplinare di gara” ;

- che, con riguardo al secondo rilievo, “non è dato comprendere perché il peso del costo della manodopera, rapportandolo in termini percentuali vuoi all’importo complessivo per i servizi offerto dall’operatore economico vuoi a quello (sempre complessivo) posto a base di gara dalla stazione appaltante, sarebbe auto-esplicativo del giudizio negativo. Semmai a rilevare – come stabilito dalla medesima Stazione Appaltante agli artt. 3.2 (importi) e 17 (offerta economica) del disciplinare versato in atti – è lo scostamento (sia esso espresso in termini assoluti o percentuali) tra il costo della manodopera indicato dall’offerente e l’analoga voce indicata dalla stazione appaltante; elemento che, all’esito di un adeguato iter istruttorio, potrebbe disvelare l’inaffidabilità dell’offerta (sul tema, amplius, Tar Lazio, sez. V-ter, 17.10.2024, n. 18009)” ;

- che, infine, quanto al terzo punto di motivazione, “laddove la stazione appaltante sostiene che “applicando l’incidenza percentuale dei costi di gestione della commessa indicati dall’o.e. all’effettiva produzione di € 16.000.000 si determinerebbe una perdita economica rilevante”; ancora una volta rimangono ignote le specifiche ragioni di una siffatta conclusione, ossia perché e in che termini si verificherebbe la paventata antieconomicità” ;

concludendo che “non è dato comprendere l’iter logico argomentativo seguito dall’amministrazione per escludere la congruità dell’offerta della ricorrente” (cfr. sentenza n. 1938/2026, § 5.3. e ss.).

6.4. Tanto premesso, in sede di riedizione della verifica di anomalia, la Commissione ha rilevato:

(i) che l’errore di fondo in cui è incorso l’O.E. è che tutte le spese e le maestranze sono state calibrate sull’importo ribassato (di € 7.708.600,00) “che EG ritiene di dover contrattualizzare” , nonostante, “proprio per come strutturati la gara e l’A.Q., è tenuto a svolgere servizi e lavori fino alla soglia massima ammissibile di € 16.000.000,00 che poi, funzione del ribasso offerto, gli saranno pagati per soli € 7.708.600,00” ;

(ii) che, dunque, le percentuali di incidenza delle voci che compongono l’offerta economica avrebbero dovuto essere riferite all’importo di € 16.000.000,00 e non ad € 7.708.600,00 (vd. Tabella pag. 11, verbale di seduta riservata del 10.02.2026), sicché “applicando le percentuali indicate dall’O.E. per i costi di gestione dell’intero A.Q. all’effettiva produzione di € 16.000.000,00 […] si determina una perdita di € 1.204.297,07 a dispetto dell’utile atteso, indicato dall’O.E., di € 331.747,00” (vd. Tabella pag. 12);

(iii) che, inoltre, dalle giustificazioni offerte emerge un’offerta di forza lavoro per il quadriennio pari a 342.576 ore, con un’incidenza di circa 15,45 €/h. Poiché, tuttavia, “le ore da calcolare devono essere riferite ai 16 milioni e quindi incrementate del ribasso offerto in sede di gara e quindi equivalenti a 524.655,14 ore” si determina “un importo necessario per la manodopera pari ad € 8.105.921,98, superiore a quanto indicato” dall’operatore;

(iv) che, infine, le valutazioni e i calcoli sottesi ai documenti di gara sono frutto di anni di esperienza nella gestione dei servizi in oggetto “per cui questo RUP […] dichiara che l’O.E. non ha dimostrato, in sede di gara, di giustificativi e in corso di audizione, la sostenibilità e congruità della propria offerta e un’efficienza dell’organizzazione aziendale tale da giustificare una riduzione di circa il 47% del costo della manodopera rispetto alla stima della S.A.” .

6.5. Ebbene, l’assunto metodologico da cui muove l’amministrazione, non trovando alcun intellegibile riscontro nella lex specialis , è affetto da manifesta illogicità (vizio sindacabile dal Giudice amministrativo, cfr. ex multis , Consiglio di stato, Sez. V, 29 luglio 2022, n. 6696), ponendosi altresì in contrasto, come amplius infra , con quanto già osservato dal Collegio nella sentenza n. 1938 cit.

6.5.1. L’art. 17 del disciplinare prevede che l’operatore economico deve indicare il ribasso percentuale da applicare al valore a base d’asta e il valore complessivo del costo della manodopera. Quanto a quest’ultimo, lo stesso articolo precisa che se l’importo determinato dall’operatore si discosta da quello stimato dalla stazione appaltante, l’operatore “dovrà dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale” nonché indicare il “CCNL applicato” e che “il costo del personale non è inferiore ai minimi salariali retributivi indicati nelle apposite tabelle di cui all’articolo 41, comma 13, del Codice [ferma restando] la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale”.

6.5.2. È dunque del tutto aderente al tenore testuale della lex specialis che l’odierno rti, nel formulare la propria offerta al ribasso rispetto all’importo posto a base della gara, abbia poi separatamente indicato i costi della manodopera relativi alla struttura della propria offerta, ossia quanto dell’importo offerto sarebbe stato destinato a coprire i costi della manodopera. D’altronde, logica lo suggeriva: l’importo posto a base di gara è stato parametrato dalla stazione appaltante rispetto a un determinato “quantitativo” di lavori o servizi da acquisire sul mercato; l’operatore economico, nel dover formulare un’offerta al ribasso, ha prospettato alla stazione appaltante secondo quale specifica misura quel determinato “quantitativo” le sarebbe costato di meno rispetto a quanto previsto; nell’individuare il costo della manodopera, è allora ovvio che l’operatore economico ha stimato l’importo necessario per erogare quello stesso “quantitativo” di lavori e servizi su cui la stazione appaltante ha parametrato l’importo posto a base di gara e sui cui esso era stato chiamato a formulare il proprio ribasso. Lo stesso dicasi quanto alle ulteriori voci di spesa (materiali, spese generali, mezzi e attrezzature, sicurezza aziendale, migliorie, sicurezza appalto) analiticamente indicate in sede di relazione giustificativa e calcolate in ragione del quantitativo di lavori e servizi oggetto di gara.

6.5.3. L’idea, posta dalla stazione appaltante a fondamento degli atti gravati, che l’operatore economico avrebbe dovuto, da un lato, offrire un ribasso rispetto all’importo a base di gara, ma allo stesso tempo avrebbe dovuto indicare un costo della manodopera idoneo a coprire un quantitativo di prestazioni pari a quello su cui la parte resistente ha determinato l’importo a base di gara maggiorato della percentuale del ribasso offerto, non trova quindi alcun espresso riscontro nella lex specialis ed è, anzi, controintuitiva. Se scopo della separata indicazione dei costi della manodopera è quello di consentire alla stazione appaltante di avere immediata evidenza di quanto l’operatore economico suppone di dover corrispondere per tale fattore produttivo, risulta alquanto illogico ritenere che l’operatore debba strutturare la propria offerta economica al ribasso su un determinato quantitativo (quello in relazione al quale la stazione appaltante ha stimato l’importo posto a base di gara) e che, nondimeno, debba indicare i costi della manodopera su un quantitativo diverso (quello previsto dalla stazione appaltante maggiorato di quello acquisibile in virtù del ribasso). Quella esigenza di immediata evidenza del costo della manodopera a cui è funzionale l’onere di separata indicazione finirebbe per essere irrimediabilmente frustrata, perché ci si troverebbe sistematicamente dinanzi a due importi (quello offerto e quello separatamente indicato per quest’ultimo) calcolati su quantitativi diversi, e dunque non immediatamente confrontabili (se non all’esito di opinabili opere di riparametrazione, com’è emblematicamente avvenuto nella vicenda in esame).

6.5.4. Del pari, risulta illogica e non giustificata da idonee indicazioni nella lex specialis l’idea di riparametrare le percentuali di incidenza delle voci che compongono l’offerta economica all’importo di € 16.000.000,00 (sostanzialmente raddoppiandone il valore assoluto, considerato l’importo ribassato pari ad € 7.708.600,00). È evidente che così operando la differenza tra il minore importo offerto in ragione del ribasso e la somma delle voci riparametrate al maggiore importo a base di gara determina (inevitabilmente) un valore negativo e, dunque, una perdita economica.

6.5.5. L’interpretazione della stazione appaltante è peraltro contraria ai principi del favor partecipationis e del clare loqui , i quali precludono all’amministrazione di escludere un concorrente in difetto di indicazioni specifiche e univoche contenute nella legge o negli atti di gara (cfr. Cons. Stato, Ad. plen. n.19/2016, nonché CGUE, sentenza 2 giugno 2016, C-27/15). E che nel caso di specie non vi fossero univoche indicazioni può anche essere empiricamente desunto dalla circostanza che l’esclusione è stata disposta per la stessa ragione dalla stazione appaltante nei confronti dei primi tre classificati (ciò che pure abilita a dubitare del rispetto del principio del risultato), senza peraltro che la commissione sia neppure scesa nel merito delle articolate giustificazioni rese dagli operatori economici, pretendendo di giustificare l’esclusione sulla base di una singolare regola non esplicitata né dalle regole previste per la formulazione dell’offerta né da quelle stabilite in punto di valutazione dell’anomalia né nel modulo predisposto ai fini della presentazione dell’offerta.

6.5.6. Peraltro, come anticipato, già nella sentenza n. 1938 cit., il Collegio aveva chiarito che “a rilevare – come stabilito dalla medesima stazione appaltante agli artt. 3.2 (importi) e 17 (offerta economica) del disciplinare versato in atti – è lo scostamento (sia esso espresso in termini assoluti o percentuali) tra il costo della manodopera indicato dall’offerente e l’analoga voce indicata dalla stazione appaltante; elemento che, all’esito di un adeguato iter istruttorio, potrebbe disvelare l’inaffidabilità dell’offerta (amplius, di questa sezione, la sent. n. 18009/2024 cit.)” e che “l’ulteriore notazione secondo cui l’operatore avrebbe offerto “la metà dell’impegno per un raddoppio delle prestazioni”, oltre a risultare di oscura comprensione, non esime la Stazione Appaltante, alla luce della copiosa giurisprudenza sopra richiamata (vedasi § 5.1 e 5.2), dalla doverosa valutazione di quanto rappresentato dalla ricorrente, in punto di efficienza dell’organizzazione aziendale, come previsto dall’art. 41, comma 14 del d.lgs. n. 36 del 2023 e dall’art. 3.2 del disciplinare di gara” .

6.5.7. La stazione appaltante, in altri termini, avrebbe dovuto valutare l’importo indicato dall’operatore economico (con le voci di costo da questi calcolate), confrontandolo rispetto al costo della manodopera da essa stessa stimato nella lex specialis , e non già considerando, com’è avvenuto nel caso in esame, un ipotetico e non precisato costo necessario per coprire un quantitativo di prestazioni diverso da quello su cui la stessa stazione appaltante aveva effettuato le proprie stime (dall’Ater immaginato pari al quantitativo teoricamente ottenibile in virtù del ribasso percentuale offerto dal singolo concorrente). Rilevato lo scarto tra l’importo indicato dall’operatore e quello maggiore da essa stessa stimato, avrebbe dovuto verificare l’attendibilità o meno delle giustificazioni presentate dal primo, come appunto previsto dall’art. 41, comma 14 del d.lgs. n. 36 del 2023 e dall’art. 3.2 del disciplinare di gara.

6.6. Anche sotto tale ultimo profilo, emerge l’ulteriore illegittimità della esclusione gravata, posto che, riepilogate le giustificazioni rese dalla società ricorrente alle pagg. 6, 7, 8 e 9 del verbale di seduta riservata, il RUP ha osservato che le valutazioni e i calcoli sottesi ai documenti di gara sono frutto di anni di esperienza nella gestione dei servizi in oggetto, limitandosi a dichiarare che “l’O.E. non ha dimostrato, in sede di gara, di giustificativi e in corso di audizione, la sostenibilità e congruità della propria offerta e un’efficienza dell’organizzazione aziendale tale da giustificare una riduzione di circa il 47% del costo della manodopera rispetto alla stima della S.A. ”.

6.6.1. Tale apodittica conclusione, risolvendosi in una motivazione meramente apparente, viola l’onere motivazionale sancito dagli artt. 41, co. 14, 108, co. 9, e 110, co. 1, d.lgs. n. 36/2023, reiterando un comportamento già stigmatizzato dal Collegio con la richiamata sentenza n. 1938/2026 (cfr. § 5.3.1.: “In particolare, l’operatore aveva presentato in sede procedimentale le proprie giustificazioni (cfr. all. Nn. 10 – 20 e 22 – 25 al ricorso), articolate in modo piuttosto dettagliato e sorrette da numerosa documentazione esplicativa. Tuttavia, il provvedimento gravato, a onta di tale contributo, non si confronta minimante con le giustificazioni della ricorrente, finendo così per essere inficiato da una palese difetto di istruttoria e di motivazione” ).

6.7. La fondatezza delle censure relative alla metodologia seguita dalla stazione appaltante per condurre il giudizio di anomalia determina l’accoglimento del ricorso e, per l’effetto, il provvedimento di esclusione deve essere annullato, salvi gli ulteriori atti dell’amministrazione (che però non potrà reiterare la medesima metodologia, ma dovrà attenersi all’impostazione indicata in sintesi al par. 6.5.7).

7. Le spese di lite, liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sez. V-ter, definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso in epigrafe nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla gli atti gravati.

Condanna l’Ater del Comune di Roma alla refusione delle spese del giudizio in favore della parte ricorrente, che liquida in euro 3.000,00, oltre iva e cpa come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

NA AR GI, Presidente FF

NAlisa Tricarico, Referendario

FR BA, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
FR BA	NA AR GI

IL SEGRETARIO