Pubblicato il 16/03/2026

N. 00532/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01555/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1555 del 2024, proposto da
UC TI, rappresentato e difeso dall'avvocato Alessandro Del Dotto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

A.N.A.S. s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Nicola Di Giovanni, Eleonora Bardazzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Comune di SA, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

del provvedimento di diniego di N.O. per l'autorizzazione di nuovo accesso per edificio residenziale in loc. Bozzano, nel Comune di SA, di cui al prot. n. 629442.18 del 18 luglio 2024 e di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali;

nonché per il risarcimento del danno derivante dall’atto impugnato.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Anas s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 marzo 2026 il dott. UI VI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il ricorrente è proprietario di un lotto di terreno edificabile, ubicato in SA, frazione Bozzano, località Cagliana, lungo la S.S.439 (c.d. “Sarzanese Valdera”), al chilometro 15+700; detto terreno è distinto in catasto al foglio 48, mapp. 201 ed è urbanisticamente classificato dal vigente R.U. come “area di intervento CM.2 BB”.

Nel corso degli ultimi anni, presentava al Comune di SA una richiesta di permesso di costruire, finalizzata alla realizzazione di una nuova edificazione e stipulava con l’Amministrazione comunale la relativa convenzione attuativa 16 maggio 2024 rep. n. 8.104, raccolta n. 5.978 (doc. n. 11 del deposito di parte ricorrente), avente ad oggetto la cessione delle aree da destinare a spazi pubblici.

Nel corso della pratica edilizia, emergeva la necessità di acquisire il nulla-osta all’apertura di un accesso sulla SS439 “Sarzanese Valdera” e pertanto il ricorrente presentava la relativa richiesta di autorizzazione ad A.N.A.S. che, dopo un preavviso di rigetto (e la presentazione di osservazioni da parte del ricorrente) era respinta dal provvedimento 18 luglio 2024 prot. n. CGD.ST FI. Registro ufficiale U.629442, AAG/SP/cb, contratto n° 7000000259346 di A.N.A.S. s.p.a.-Struttura territoriale Toscana che, attraverso il richiamo della relazione istruttoria allegata, rilevava la non conformità dell’istanza a quanto previsto dall’art. 22 del Codice della strada e dall’art. 45, comma 3 del relativo regolamento applicativo (ovvero il mancato rispetto delle distanze rispetto agli altri accessi preesistenti); in risposta all’argomentazione articolata dal ricorrente nella memoria procedimentale in ordine alla necessità di considerare l’accesso come ricadente nella perimetrazione del centro abitato operata dalla delib. 2 marzo 1996, n. 79 della Giunta comunale di SA, il provvedimento di diniego si limitava ad evidenziare “che il “Verbale di Constatazione dei limiti del Centro abitato” con il Comune di SA, secondo quanto disposto dal punto 4 della Circolare Ministeriale n. 6709/97 del 29/12/97, ad oggi, non è stato redatto e si applicano di conseguenza la disciplina, le procedure e le competenze previste per i tratti esterni ai centri abitati”.

Il provvedimento di diniego era impugnato dal ricorrente, unitamente agli atti presupposti e connessi, sulla base di censure di: 1) violazione e/o falsa applicazione degli artt. 3 e 97 Cost., degli artt. 1, 3, 6, 7 e 8 della l. n. 241/1990, dell'art. 10- bis della l. n. 241/1990, dell’art. 3, comma 1, n. 8), e dell’art. 4 del d.lgs. n. 285/1992, dell'art. 5, comma 7, R.E.A. al d.lgs. n. 285/1992, eccesso di potere per travisamento dei presupposti in fatto, eccesso di potere per contraddittorio carente, eccesso di potere per difetto in istruttoria; 2) violazione e/o falsa applicazione degli artt. 3 e 97 Cost., degli artt. 1, 3, 6, 7 e 8 della l. n. 241/1990, dell'art. 3, comma 1, n. 8), e dell'art. 4 del d.lgs. n. 285/1992, dell'art. 5, comma 7, R.E.A. al d.lgs. n. 285/1992, eccesso di potere per travisamento dei presupposti in diritto, eccesso di potere per difetto in istruttoria, eccesso di potere per manifesto sviamento; 3) violazione e/o falsa applicazione degli artt. 3 e 97 Cost., degli artt. 1, 3, 6, 7 e 8 della l. n. 241/1990, dell'art. 3, comma 1, n. 8), e dell'art. 4 del d.lgs. n. 285/1992 e ss.mm.ii., dell'art. 5, comma 7, R.E.A. al d.lgs. n. 285/1992, eccesso di potere per discriminazione e disparità di trattamento, eccesso di potere per difetto di istruttoria, eccesso di potere per manifesto sviamento; 4) violazione e/o falsa applicazione degli artt. 3 e 97 Cost., degli artt. 1, 3, 6, 7 e 8 della l. n. 241/1990, violazione e/o falsa applicazione dell'art. 3, comma 1, n. 8), e dell'art. 4 del d.lgs. n. 285/1992, violazione e/o falsa applicazione dell'art. 5, comma 7, R.E.A. al d.lgs. n. 285/1992, eccesso di potere per sviamento; con il ricorso, era altresì richiesto il risarcimento “di tutti i danni subiti e subendi da parte del ricorrente …, ivi inclusi quelli occorsi od occorrendi che derivano dagli effetti (anche solo procedimentali) dell'impugnato provvedimento, fra i quali si evidenzia il ritardo nel rilascio del p.d.c. che il provvedimento emesso da ANAS ha cagionato e segue cagionando”, poi mai quantificati o dimostrati in corso di causa.

Si costituiva in giudizio la sola A.N.A.S. s.p.a., controdeducendo sul merito del ricorso.

Con ordinanza 17 ottobre 2025, n. 1640, la Sezione ordinava adempimenti istruttori a carico del Comune di SA, consistenti nel deposito di una “relazione … accompagnata dalla relativa documentazione, da cui risulti:

a) la comunicazione ad A.N.A.S. (che dovrebbe avere ricoperto la qualità di ente proprietario della strada fino al 28 settembre 2001, secondo quanto desumibile dal doc. n. 10 depositato in giudizio da A.N.A.S. s.p.a.) ed agli altri destinatari della nota 14 dicembre 1996 prot. n. 25948 del Sindaco di SA (allegata alla copia della deliberazione G.M. 2 marzo 1996, n. 79 depositata in giudizio dal ricorrente);

b) la documentazione allegata alla detta deliberazione G.M. 2 marzo 1996, n. 79 da cui risulti, in particolare, se la frazione di Bozzano sia stata inserita in unico centro abitato comprendente anche l’abitato di SA o altri abitati ed in ogni caso, quale fosse il numero degli abitanti del centro abitato comprendente la detta frazione al momento di emanazione dell’atto impugnato”.

L’ordinanza istruttoria (comunicata all’Amministrazione comunale di SA lo stesso 17 ottobre 2025) era tardivamente riscontrata dall’Amministrazione comunale di SA in data 17 febbraio 2026.

Alla pubblica udienza del 12 marzo 2026, il ricorso era quindi trattenuto in decisione.

2. Il ricorso risulta essere solo parzialmente fondato e deve pertanto essere accolto nei limiti indicati in motivazione.

Per quello che riguarda l’azione di annullamento proposta con il ricorso, risulta assolutamente assorbente, in applicazione del criterio della “ragione più liquida” ormai prevalentemente applicato dalla giurisprudenza (Cons. Stato sez. II, 19 gennaio 2024, n. 628; T.A.R. Lombardia, Milano, sez. IV, 15 maggio 2023, n. 1123; Cons. Stato sez. VI, 27 gennaio 2023, n. 951), la rilevazione relativa alla fondatezza del secondo motivo di ricorso, relativo alla ricomprensione dell’area in discorso all’interno del centro abitato perimetrato dalla delib. G.M. 2 marzo 1996, n. 79 del Comune di SA ed alla conseguente necessità di applicare parametri in materia di distanze tra i diversi accessi diversi da quelli applicati da A.N.A.S. s.p.a. nel caso di specie (in particolare, i parametri previsti dall’art. 46 del d.P.R. 16 dicembre 1992 n. 495 relativi agli “accessi nelle strade urbane”, piuttosto che i più ampi parametri dell’art. 45, previsti con riferimento alle strade extraurbane).

A questo proposito, la previsione di cui all’art. 3, 1° comma, n. 8 del d.lgs. 30 aprile 1992 n. 285 (Codice della strada) fornisce una definizione di centro abitato in termini di “insieme di edifici, delimitato lungo le vie di accesso dagli appositi segnali di inizio e fine. Per insieme di edifici si intende un raggruppamento continuo, ancorché intervallato da strade, piazze, giardini o simili, costituito da non meno di venticinque fabbricati e da aree di uso pubblico con accessi veicolari o pedonali sulla strada”; il successivo art. 4 del Codice della strada risulta poi assolutamente inequivoco nell’attribuire alla Giunta comunale il potere di procedere alla “delimitazione del centro abitato” ai fini della circolazione stradale con apposita deliberazione(primo comma della disposizione) che deve essere pubblicata all'albo pretorio “per trenta giorni consecutivi; ad essa viene allegata idonea cartografia nella quale sono evidenziati i confini sulle strade di accesso” (secondo comma).

Sulla base della chiara previsione normativa sopra richiamata, le originarie previsioni del Codice della Strada (che hanno esaustivamente disciplinato la materia fino al 18 dicembre 1996) sono state interpretate dalla giurisprudenza nel senso dell’attribuzione esclusiva, alla Giunta comunale, di un potere da esercitarsi attraverso una deliberazione sottoposta a particolari oneri di pubblicazione che assume “rilievo costitutivo e determinante ai fini dell'applicazione delle norme che collegano determinati effetti all'inclusione o meno delle aree nel centro abitato” (T.A.R. Calabria, Reggio Calabria 24 agosto 2019, n. 510; T.A.R. Puglia, Lecce, sez. II, 8 aprile 2008, n. 1087).

Nella parte finale del 1996, il procedimento di delimitazione del centro abitato è stato però ulteriormente articolato dall’art. 4 del d.P.R. 16 settembre 1996, n. 610 che ha aggiunto all’art. 5 del d.P.R. 16 dicembre 1992, n. 495 (quindi al regolamento di esecuzione e di attuazione del codice della strada) un nuovo settimo comma dal seguente tenore: “nei casi in cui la delimitazione del centro abitato interessi strade non comunali, la deliberazione della giunta municipale, prevista dall'articolo 4, comma 1, del codice, con la relativa cartografia allegata, è inviata all'ente proprietario della strada interessata, prima della pubblicazione all'albo pretorio, indicando la data di inizio di quest'ultima. Entro il termine di pubblicazione l'ente stesso può inviare al comune osservazioni o proposte in merito. Su esse si esprime definitivamente la giunta municipale con deliberazione che è pubblicata all'albo pretorio per dieci giorni consecutivi e comunicata all'ente interessato entro questo stesso termine. Contro tale provvedimento è ammesso ricorso ai sensi dell'articolo 37, comma 3, del codice”.

Anche in questo caso in stretta aderenza alla formulazione della norma, si è formata, al proposito, una giurisprudenza, che, da un lato, ha rilevato come il parere dell’A.N.A.S. espresso nel procedimento, “esaurisca la propria efficacia all'interno del procedimento amministrativo nel quale si colloca, essendo sempre consentito al Comune di decidere in via definitiva, ai sensi dell'art. 5 comma 7 del regolamento di esecuzione e di attuazione del nuovo Codice della Strada, approvando nuovamente la delimitazione del centro abitato, nonostante il contrario parere dell'ente proprietario delle strade” (T.A.R. Campania, Napoli, sez. I, 14 maggio 2014, n. 2651) e, dall’altro, ha rilevato come ogni contestazione dell’ente proprietario della strada rispetto alla delimitazione finale del centro storico operata dalla Giunta comunale in via definitiva debba essere operata attraverso il ricorso al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti di cui all’art. 37, 3° comma del Codice della strada (T.A.R. Campania, Napoli, sez. I, 14 febbraio 2018, n. 999) o altro mezzo di impugnazione.

Nel caso di specie, il Comune di SA ha delimitato il centro abitato con la già citata deliberazione G.M. 2 marzo 1996, n. 79 che è ovviamente anteriore alle modificazioni disposte al regolamento di esecuzione del Codice della strada ad opera del d.P.R. 16 settembre 1996, n. 610 (come già detto, entrate in vigore solo il 19 dicembre 1996) e pertanto non ha dato applicazione (pur essendone evidentemente interessata, avendo, in quel momento, una popolazione inferiore ai 10.000 abitanti come acclarato dalla relazione dell’Amministrazione comunale acquisita al procedimento in risposta all’istruttoria esperita dalla Sezione) all’arricchimento procedurale oggi previsto dall’art. 5, 7° comma del d.P.R. 16 dicembre 1992, n. 495.

A questo proposito, la prospettazione di parte ricorrente ha esattamente rilevato come, in base al principio tempus regit actum , la deliberazione G.M. 2 marzo 1996, n. 79 sia da considerarsi, ad ogni effetto, valida ed efficace, avendo pienamente rispettato le previsioni in vigore al momento della sua emanazione (anche sotto il profilo degli oneri di pubblicazione, che risultano assolutamente rispettati, come desumibile dall’apposita attestazione in margine alla deliberazione); e, del resto, si tratta di rilevazione difficilmente contestabile, vista anche l’assoluta assenza, nel testo del d.P.R. 16 settembre 1996, n. 610, di previsioni finalizzate ad assicurare una qualche efficacia retroattiva al nuovo testo dell’art. 5, 7° comma del regolamento di esecuzione del Codice della strada, ad operare la caducazione delle delimitazioni del centro abitato precedentemente approvate o a prevedere particolari oneri di rinnovare le operazioni di delimitazione del centro abitato.

A prescindere da ogni considerazione relativa alla successiva trasmissione della delib. G.M. 2 marzo 1996, n. 79 ad A.N.A.S. (che sembra essere stata comunque effettuata dall’Amministrazione comunale di SA, come desumibile dalla nota 14 dicembre 1996, prot. n. 25948 del Sindaco allegata al testo della deliberazione depositato in giudizio da parte ricorrente), non può pertanto non concludersi per la vigenza e piena operatività della delimitazione del centro abitato operata dall’Amministrazione comunale in data anteriore all’intervento delle modificazioni disposte dal d.P.R. 16 settembre 1996, n. 610, senza che si possa desumere una qualche argomentazione contraria dal fatto che la strada in discorso risulta essere stata ritrasferita, da ultimo, ad A.N.A.S. s.p.a. (che già ne aveva assunto la gestione in precedenza) con il d.P.C.M. 20 febbraio 2018.

Con tutta evidenza, le mutazioni organizzative intervenute nella proprietà e gestione del bene non possono, infatti, determinare una qualche illegittimità sopravvenuta delle precedenti deliberazioni di delimitazione del centro abitato, ma solo la successione di A.N.A.S. s.p.a. nei relativi rapporti giuridici, con il connesso obbligo di dare applicazione alle deliberazioni precedentemente intervenute.

Un sostanziale ostacolo all’applicabilità della delib. G.M. 2 marzo 1996, n. 79 non può poi essere rinvenuto, come prospettato nell’atto impugnato, nel mancato intervento del “verbale di constatazione dei limiti del centro abitato” di cui al punto n. 4 della circolare 29 dicembre 1997, n. 6709/97 del Ministero dei lavori pubblici-Ispettorato generale per la circolazione e la sicurezza stradale che non è inutile riportare integralmente: “un verbale di constatazione dei limiti del centro abitato, in analogia al verbale di consegna della strada previsto dall'art, 4, comma 6, del regolamento di attuazione del nuovo codice della strada, così come modificato dal decreto del Presidente della Repubblica n. 610/1996, sarà comunque redatto anche per i tratti di strade statali, regionali o provinciali, attraversanti centri abitati, con popolazione inferiore a diecimila abitanti, al fine di disciplinare i rapporti tra ente proprietario della strada e comune”.

Con tutta evidenza, si tratta, infatti di adempimento amministrativo che è stato introdotto per condivisibili ragioni di certezza nella delimitazione dei centri abitati, ma che non risulta, in alcun modo, obbligatorio e, soprattutto, non condiziona l’operatività e la validità della delibera di Giunta comunale di cui all’art. 4 del d.lgs. 30 aprile 1992 n. 285 che, come già detto, assume valore costitutivo e non richiede l’ulteriore mediazione di verbali di constatazione in contraddittorio con A.N.A.S. (del resto, introdotti nella materia per semplice analogia con la previsione di cui all’art. 4, 6° comma del d.P.R. 16 dicembre 1992, n. 495 che riguarda la ben diversa ipotesi in cui, nei comuni con più di 10.000 abitanti, la classificazione di una strada all’interno del centro urbano ne importa il passaggio al demanio comunale).

Del resto, anche con riferimento al verbale di cui all’art. 4, 6° comma del d.P.R. 16 dicembre 1992, n. 495 (come già detto previsto con riferimento ai comuni con più di 10.000 abitanti), la giurisprudenza ha ormai concluso per una sistematica che attribuisce valore puramente dichiarativo al verbale e riserva il valore costitutivo (in quel caso, anche del trasferimento della strada al patrimonio comunale) al verbale di delimitazione del centro abitato di cui all’art. 4 del d.lgs. 30 aprile 1992 n. 285 (in questo senso, la già citata T.A.R. Puglia, Lecce, sez. II, 8 aprile 2008, n. 1087).

Quanto sopra desunto dall’esame delle fonti normative in materia, non può poi essere superato dalla notevole confusione amministrativa presente nei rapporti tra A.N.A.S. s.p.a. ed il Comune di SA, né dal fatto che l’Amministrazione comunale non abbia mai riscontrato la richiesta di A.N.A.S. s.p.a. di trasmettere i verbali di delimitazione del centro abitato (doc. n. 10 del deposito di A.N.A.S. s.p.a.); oltre ad essere mal posta per quanto sopra rilevato (la richiesta riguardava, infatti, i verbali di delimitazione del centro abitato, che interessano i comuni con più di 10.000 abitanti e non le deliberazioni di Giunta che riguardano tutte le Amministrazioni comunali), la richiesta e la conseguenziale trasmissione degli atti di delimitazione non possono, infatti, inficiare l’efficacia di una deliberazione correttamente adottata e pubblicata per il tempo previsto dalla legge (peraltro, già trasmessa anche ad A.N.A.S. con la nota 14 dicembre 1996, prot. n. 25948 del Sindaco di SA).

Del resto, l’estrema confusione amministrativa che regna in materia è testimoniata dalla documentazione, da ultimo, depositata da A.N.A.S. s.p.a.; una richiesta di parere (doc. 16) prodromica ad una nuova delimitazione del centro abitato indirizzata ad A.N.A.S. s.p.a. dall’Amministrazione comunale di SA (che sembra non considerare la delimitazione operata con la deliberazione G.M. 2 marzo 1996, n. 79) è stata, infatti, riscontrata da A.N.A.S. s.p.a. (doc. n. 17) in termini di “parere relativamente all’aggiornamento dei centri abitati lungo la S.S. n. 439”, così ammettendo quella validità di una precedente deliberazione di delimitazione (che non può essere altro che la deliberazione G.M. 2 marzo 1996, n. 79) poi negata in giudizio.

Una sostanziale inversione delle posizioni assunte in questo contenzioso che certo testimonia la confusione amministrativa sussistente tra le due Amministrazioni e che però non elimina, da un lato, la necessità di dare applicazione alla deliberazione di delimitazione attualmente esistente (quella prevista dalla G.M. 2 marzo 1996, n. 79) e, dall’altro, la possibilità di procedere ad (eventuali) futuri aggiornamenti della delimitazione che oggi dovranno necessariamente rispettare il meccanismo previsto dall’art. 5, 7° comma del d.P.R. 16 dicembre 1992, n. 495.

L’azione di annullamento deve pertanto trovare accoglimento, con conseguenziale annullamento dell’atto impugnato.

2.1. Al contrario, manifestamente inaccoglibile risulta l’azione risarcitoria proposta con il ricorso che non risulta assistita, né dalla quantificazione della somma richiesta a titolo di risarcimento, né soprattutto, dalla dimostrazione giudiziale del pregiudizio subito (che, in verità, sembra non essersi ancora verificato, non essendo ancora intervenuto quel definitivo pregiudizio della possibilità di edificare paventato da parte ricorrente).

3. In definitiva, il ricorso deve pertanto trovare accoglimento solo con riferimento all’annullamento dell’atto impugnato; la reciproca soccombenza rispetto alle azioni proposte permette poi di procedere alla compensazione delle spese di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte, come da motivazione e, per l’effetto, dispone l’annullamento del provvedimento 18 luglio 2024 prot. n. CGD.ST FI. Registro ufficiale U.629442, AAG/SP/cb, contratto n° 7000000259346 di A.N.A.S. s.p.a.-Struttura territoriale Toscana.

Compensa le spese di giudizio tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 12 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

CC NI, Presidente

UI VI, Consigliere, Estensore

Giovanni Ricchiuto, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
UI VI	CC NI

IL SEGRETARIO