Pubblicato il 22/04/2026

N. 02571/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01918/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della PA

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 1918 del 2026, proposto da FA LO, RO CA, GL MA TE, CA QU, RA OM, RA IE, rappresentati e difesi dall'avvocato Giuseppe Cundari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Provincia di Caserta, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Daniela Maddaloni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Succivo, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Salvatore Perrotta Marcarelli, con domicilio come da Pec dei registri di Giustizia;
Ministero dell'Istruzione e del Merito, Istituto Istruzione Superiore AR Da NC di VE, Ufficio Scolastico Regionale della PA, in persona del Ministro pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale di Napoli, domiciliataria ex lege in Napoli, via Diaz 11;

per l'annullamento

-del protocollo d'intesa sottoscritto in data 13 gennaio 2026 dal Presidente della Provincia di Caserta, dalla Dirigente Scolastica del Liceo Artistico “AR da NC” di VE e dal Sindaco del Comune di Succivo, conosciuto in data 24 gennaio 2026, avente ad oggetto il trasferimento del plesso scolastico del predetto Istituto Scolastico, attualmente sito in VE alla Via Pirozzi n. 1, presso altra sede sita nel Comune di Succivo.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle Amministrazioni intimate;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 15 aprile 2026 la dott.ssa MA RA LO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FA e TT

1.I ricorrenti indicati in epigrafe agiscono in qualità di genitori di alunni con disabilità certificata ex art. 3 comma 3 L. 104/1992, iscritti e frequentanti la succursale del Liceo Artistico “AR da NC” di VE (IE e IF), attualmente ubicata in Via Pirozzi n. 1.

Prospettano che in data 24 gennaio 2026 venivano informalmente a conoscenza dell’esistenza di un protocollo d’intesa siglato in data 13 gennaio 2026 tra la Provincia di Caserta, la Dirigente scolastica del Liceo Artistico “AR da NC” e il Sindaco del Comune di Succivo, avente ad oggetto il trasferimento dell’intero plesso scolastico, attualmente sito in VE, presso una nuova struttura sita nel Comune di Succivo, e che tale atto non è nella loro materiale disponibilità nonostante una richiesta di accesso.

In diritto, l’illegittimità dell’accordo risiederebbe nella totale assenza di trasparenza nei confronti delle famiglie degli alunni ed in violazione delle regole sulla partecipazione e sulla corretta formazione della volontà amministrativa, mancando la preventiva informazione o consultazione della comunità scolastica, e, soprattutto, la deliberazione del Consiglio di Istituto, organo collegiale competente in materia di organizzazione e programmazione della vita scolastica.

Sarebbe stata omessa anche la consultazione e il formale coinvolgimento dell’Ufficio Scolastico Regionale per la PA (USR), organo statale preposto alla vigilanza, al coordinamento e al dimensionamento della rete scolastica, che avrebbe dovuto essere tempestivamente coinvolto e adottare il formale provvedimento di modifica, previo accertamento dell’idoneità della nuova sede.

In fatto, i ricorrenti ritengono che la scelta appare gravemente peggiorativa per l’utenza scolastica in quanto la sede di VE, pur detenuta in locazione dalla Provincia, è dotata di ascensore, di 11 classi e di tutti i laboratori essenziali per l’offerta formativa di un Liceo Artistico, nei quali si svolgono attività pratiche indispensabili.

Per contro, la nuova sede individuata nel Comune di Succivo, non è dotata di ascensore, consta di sole 9 aule, di cui 6 allocate al piano terra e 3 al primo piano ed è priva di laboratori.

I ricorrenti lamentano anche la violazione del diritto all’inclusione scolastica in quanto tra gli alunni frequentanti il Liceo vi sono 21 studenti con disabilità certificata ai sensi della L. 104/1992, di cui gran parte con connotazione di gravità ex art. 3, comma 3, e uno costretto all’uso continuativo della sedia a rotelle, il tutto a fronte di una operazione rivolta non al miglioramento della qualità scolastica ma alla riduzione dei costi per la Provincia.

2. Il ricorso è affidato ai seguenti motivi di ricorso:

I) violazione e falsa applicazione dell'art. 10, comma 3, lett. a) e b) del d.lgs. 16 aprile 1994, n. 297; incompetenza assoluta della dirigente scolastica; nullità dell'atto per difetto assoluto di attribuzione .

L’atto impugnato sarebbe affetto da nullità radicale, ai sensi dell'art. 21-septies della L. 241/1990, per difetto assoluto di attribuzione, in quanto sottoscritto, per parte dell’istituzione scolastica, da un organo – la Dirigente Scolastica – del tutto privo del potere di disporre in materia.

La decisione di trasferire un intero plesso scolastico rientrerebbe a pieno titolo nelle competenze esclusive del Consiglio di Istituto, come sancito dall'art. 10, comma 3, del D.Lgs. n. 297/1994.

II) violazione delle norme sul dimensionamento della rete scolastica; difetto assoluto di istruttoria e di partecipazione; violazione dell'art. 3, comma 5, d.m. 29 novembre 2007, n. 267; mancato coinvolgimento dell'ufficio scolastico regionale.

L'atto avrebbe violato le norme che disciplinano la programmazione della rete scolastica e sarebbe privo di istruttoria rispetto al fatto che il trasferimento di una sede scolastica, specialmente tra Comuni diversi, è un atto di alta amministrazione che incide sul dimensionamento scolastico e non può essere affidato a un mero accordo tra enti, ma deve seguire un iter procedimentale complesso, volto a garantire il coordinamento tra i vari livelli istituzionali (Regione, Provincia, Comune, Istituzione Scolastica) e la ponderazione di tutti gli interessi coinvolti, in primis quello degli studenti.

III) Eccesso di potere per sviamento, manifesta irragionevolezza, difetto di istruttoria, violazione del diritto all'inclusione scolastica (l. 104/1992), del principio di continuità didattica e dell'art. 3 cost.

IV) Violazione del diritto all'inclusione scolastica qualitativa e del pei (l. 104/1992; dpr 81/2009) e disparità di trattamento (art. 3 cost.) .

3. Si è costituita l’Amministrazione scolastica, che ha chiesto il rigetto del ricorso anche alla luce delle circostanze descritte nella relazione dell’Istituto del 30/03/2026 prot. 72911, depositata in atti.

4. Si è costituito il Comune di Succivo, eccependo in via preliminare:

- difetto di legittimazione processuale dei ricorrenti per non aver dimostrato in giudizio di essere genitori di alunni frequentanti la succursale del Liceo Artistico AR da NC di VE;

- inammissibilità del ricorso proposto nei confronti di una proposta valutativa sulla delocalizzazione della succursale dell’Istituto AR da NC (Liceo Artistico), trattandosi di atto non impugnabile in quanto non lesivo;

- inammissibilità per carenza di interesse, costituendo il protocollo d’intesa adottato in data 13.1.2026 un atto infraprocedimentale di natura meramente istruttoria, funzionale ad ulteriori approfondimenti di riflessioni da parte degli organi interessati.

Nel merito, il Comune contesta le censure proposte in ragione della provvisorietà della decisione di delocalizzazione, per cui vi sarebbe modo e tempo per il completamento dell’istruttoria, nonché dell’assenza, nella struttura prescelta, delle criticità evidenziate, sia per quanto concerne l’offerta formativa sia con riguardo alla inclusione degli alunni più fragili, che ben possono essere ubicati nelle aule al piano terra.

5.Si è costituita la Provincia di Caserta, evidenziando che con provvedimento monocratico presidenziale n. 147 dell’11.12.2025, la Provincia ha adottato un atto di indirizzo finalizzato alla progressiva riduzione dei fitti passivi relativi agli immobili scolastici provinciali e alla razionalizzazione dell’utilizzo del patrimonio pubblico.

Nel quadro di tale programmazione, il Comune di Succivo manifestava la disponibilità a concedere alla Provincia, in comodato d’uso gratuito, un immobile da destinare ad attività scolastica, dotato delle debite autorizzazioni edilizie, offrendo così una soluzione coerente con l’interesse pubblico al contenimento della spesa ed alla valorizzazione del patrimonio immobiliare pubblico.

Il verbale di riunione del 13 gennaio 2026 sarebbe volto esclusivamente a dare avvio all’iter amministrativo necessario alla valutazione e alla successiva attuazione della rilocalizzazione della succursale in un immobile pubblico non gravato da canone.

In diritto, la Provincia eccepisce:

-inammissibilità del ricorso in quanto l’atto gravato sarebbe privo dei requisiti di immediata lesività e definitività, necessari ai fini della sua autonoma impugnabilità; si tratterebbe di un atto di natura programmatica e ricognitiva, espressivo di intenti e volto al coordinamento tra amministrazioni, funzionale alla successiva adozione di eventuali provvedimenti conclusivi;

- infondatezza nel merito del ricorso, in quanto la pianificazione scolastica provinciale, nel rispetto della programmazione regionale, nonché la gestione dell’edilizia scolastica degli istituti del secondo ciclo, rientrano nelle competenze proprie della Provincia ex art. 139 del Decreto Legislativo 31

marzo 1998, n. 112.

Non si sarebbe in presenza della soppressione dell’istituto scolastico ma di una diversa allocazione logistica nell’ambito del territorio provinciale, senza alcuna incidenza sulla permanenza del servizio di istruzione.

Inoltre, l’art. 10 del D.Lgs. 16 aprile 1994, n. 297 attribuisce al Consiglio di Istituto il potere deliberante in materia di organizzazione e programmazione della vita della scuola, ma tale competenza attiene alla vita scolastica interna e all’utilizzazione funzionale degli edifici già assegnati, non estendendosi alla scelta dell’immobile da destinare a sede scolastica sotto il profilo patrimoniale e allocativo, che resta prerogativa dell’Ente proprietario competente per l’edilizia scolastica.

6. I ricorrenti hanno replicato, con memoria, alle prospettazioni delle parti resistenti, sottolineando la definitività della scelta sulla base di vari documenti allegati in atti, tra cui la locandina della Scuola pubblicizzante l’open day per le iscrizioni nella nuova sede di Succivo.

In tal modo i ricorrenti contestano le eccezioni preliminari di rito prospettate dalle Amministrazioni.

7. Con memoria del 13.4.2026, l’Avvocatura dello Stato ha prodotto una nota del 10.4.2026, a firma della dirigente scolastica, che fa riferimento al verbale del Consiglio di Istituto n. 2 del 19/01/2026 che riporta la circostanza che “ è stata data comunicazione al Consiglio della decisione già assunta dalla Provincia di Caserta in ordine alla riorganizzazione dei plessi e al trasferimento della succursale del Liceo Artistico “AR da NC” di VE”.

8. Alla camera di consiglio del 15.4.2026, discussa la causa, il Collegio ha dato comunicazione della possibile emissione di sentenza in forma semplificata in luogo dell’ordinanza cautelare, così come pure suggerito dalla parte ricorrente.

9. Il ricorso viene deciso con sentenza in forma semplificata in ragione della peculiarità del caso e del fatto che, al netto delle eccezioni di rito, la questione da decidere è sostanzialmente unica.

10. In via pregiudiziale, va respinta l’eccezione di difetto di legittimazione, in quanto, oltre che generica e priva di allegazioni, è del tutto infondata.

Alcuni dei ricorrenti sono gli stessi genitori che hanno firmato la nota di protesta del 28.1.2026 indirizzata alla Scuola e alle varie istituzioni, nonché la successiva istanza di accesso.

Sono stati destinatari di interlocuzione con la provincia in qualità di rappresentanti degli alunni con disabilità.

Non vi è alcun dubbio che si tratta di genitori degli alunni del liceo e che abbiano legittimazione processuale.

11. Sempre in via pregiudiziale, va respinta l’eccezione di inammissibilità per mancanza di lesività e definitività del provvedimento impugnato, sollevata da Comune e Provincia.

La tesi delle resistenti Amministrazioni è che il protocollo d’intesa impugnato sia un atto di natura endoprocedimentale, non autonomamente impugnabile, “che si inserisce come fase preparatoria di un procedimento amministrativo, la cui funzione è quella di consentire una fase di contraddittorio tra le parti, prima dell’eventuale adozione del provvedimento conclusivo.” (cfr. memoria del Comune di Succivo).

La Provincia di Caserta ha altresì affermato che il suddetto verbale non integra un provvedimento amministrativo in senso proprio, ma costituisce un atto meramente endoprocedimentale, privo di effetti giuridici diretti ed immediati nella sfera dei destinatari.

In particolare, secondo la difesa provinciale, “esso si configura quale atto di natura programmatica e ricognitiva, espressivo di intenti e volto al coordinamento tra amministrazioni, funzionale alla successiva adozione di eventuali provvedimenti conclusivi. Ne discende che lo stesso non è idoneo a determinare una lesione attuale e concreta delle posizioni giuridiche soggettive, difettando pertanto l’interesse a ricorrere alla luce della evidente carenza di valore provvedimentale.”

11.1. A parere del Collegio, l’impostazione dell’eccezione sconta un approccio generalizzante alla questione dell’impugnabilità degli atti non definitivi, spesso definiti “endoprocedimentali” , laddove l’espressione in questione comprende una serie di atti eterogenei uniti dalla caratteristica di non essere in grado di definire il procedimento.

Tale qualità (o non qualità, a seconda dei punti di vista) va comunque sempre accertata in concreto e non può limitarsi al nome dell’atto o alla qualificazione data dall’Amministrazione, in quanto il criterio di impugnazione è quello tradizionale, ossia l’esistenza delle condizioni dell’azione e in particolare dell’interesse a ricorrere, che a sua volta è collegato alla rilevanza “esterna” dell’atto che arrechi una lesione immediata, un vulnus, al soggetto legittimato a proporre impugnazione.

La combinazione tra contenuto dell’atto in termini di lesività ed effetti che esso produce, determina la possibilità di impugnare gli atti che realizzino un arresto procedimentale, in quanto preclusivi dell’aspirazione dell’istante o comunque che realizzino fattispecie preclusive di uno sviluppo differente da quello immaginato e meno favorevole.

Inoltre, non si può prescindere da un altro fattore fondamentale che è il “tempo” della lesione, sicchè non sono considerati lesivi in via definitiva gli atti cd. provvisori, che sono quelli che preannunciano il tenore della decisione amministrativa e che sono destinati ad essere sostituiti dal provvedimento definitivo, emesso dall’organo ordinamentale competente ad impegnare definitivamente la volontà dell’amministrazione.

A questa categoria possono ascriversi gli atti di programmazione rispetto a situazioni singole, i quali sono impugnabili solo quando contengano clausole direttamente lesive anche se astrattamente la loro natura sembrerebbe essere diversa.

È il caso di quelli che la stessa Provincia di Caserta nella sua difesa indica come “verbali, protocolli d’intesa o atti di mera programmazione e coordinamento tra amministrazioni”, specificando che essi non assumono natura provvedimentale ove non producano effetti vincolanti verso l’esterno, configurandosi come atti interni o preparatori.

11.2. La natura “definitiva”, e quindi lesiva, dell’atto impugnato, depositato dalle resistenti Amministrazioni e denominato “ verbale di riunione” del 13 gennaio 2026, emerge chiaramente dal tenore letterale e dal suo contenuto sostanziale, oltre che dagli atti allegati dalle parti costituite, non solo dai ricorrenti ma anche dalle Amministrazioni.

Si tratta infatti di un atto avente contenuto lesivo nei termini sopra esplicati e niente affatto provvisorio, come pure si è cercato di affermare.

Esso, infatti, non lascia margini per completamenti, modifiche o rettifiche, e quindi l’Amministrazione provinciale non può provvedere alla sua rimozione se non mediante un procedimento di autotutela che, secondo il principio del contrarius actus, coinvolga tutti i soggetti parti dello stesso.

11.2.1. In primo luogo, esso ha la caratteristica di essere, almeno in astratto, un accordo tra Amministrazioni avente natura provvedimentale: infatti, nella parte finale dell’atto, fatte le Premesse, sulle quali il Collegio ritornerà, è testualmente scritto che le Parti “ CONVENGONO QUANTO SEGUE”.

Nello specifico le “parti” sono il Presidente della Provincia di Caserta Anacleto Colombiano, la Dirigente del Settore Patrimonio e Provveditorato della Provincia Arch. TE Ricciardiello, il Dirigente del Settore Edilizia della Provincia Ing. Paolo Madonna, il Sindaco del Comune di Succivo Salvatore Papa, e per l’istituzione scolastica il Dirigente Scolastico dell'Istituto "AR da NC" di VE Margherita ON.

Il tenore letterale delle parole “ convengono ” non lascia dubbi in ordine alla circostanza che i soggetti suindicati (sulla cui competenza e legittimazione in materia si tornerà infra ) hanno inteso stipulare un accordo i cui contenuti sono riportati testualmente:

“La Provincia di Casetta prende atto e accetta la messa a disposizione, a titolo gratuito e mediante comodato d'uso, dell'immobile sito in via C. Augusto nel Comune di Succivo (CE). da destinare a sede scolastica / plesso dell'Istituto "AR da NC" di VE ”;

“ Il Settore Patrimonio e Provveditorato provvederà alla redazione dello schema di convenzione, che dovrà essere approvato dal Comune di Succivo con apposita deliberazione; solo successivamente si procederà alla relativa sottoscrizione ”.

“ La Dirigente Scolastica provvederà a portare a conoscenza del Consiglio di Istituto quanto stabilito nel presente verbale ”.

11.2.2. Peraltro, nelle Premesse si dà atto della volontà della Provincia di riorganizzare la rete scolastica allo scopo di ottenere risparmi di spesa, e della proposta del Comune di Succivo di mettere a disposizione un immobile “per favorire l'insediamento sul territorio comunale di una sede distaccata di un istituto ritenuta strategica per l'offerta formativa locale e per il diritto allo studio.”

Sono indicate le note con le quali è stata formalmente comunicata alla Provincia tale disponibilità e la dirigente del Liceo “AR Da NC” è stata convocata e coinvolta come parte dell’accordo, in seno al quale anch’ella ha offerto la sua disponibilità e il suo assenso.

In nessuna parte del testo si rimanda a futuri provvedimenti di contenuto diverso, o si menziona la provvisorietà della decisione assunta.

L’Accordo è chiaramente frutto della volontà di assicurare l’azione integrata e coordinata di più Amministrazioni per la realizzazione di un programma comune.

Il riferimento alla redazione dello schema di convenzione concerne il contratto di comodato gratuito tra provincia a Comune relativo all’immobile promesso dal Comune come futura sede della scuola, ma non si inserisce nella sequenza procedimentale che ha portato alla comune decisione.

Le conseguenze di una mancata sottoscrizione della convenzione, pertanto, non possono operare che su un piano paritetico tra Amministrazioni, ma non rilevano sotto il profilo della lesività della decisione, in quanto non vi sono dubbi che l’intesa raggiunta tra le parti della riunione del 13 gennaio 2026 abbia l’effetto di comportare lo spostamento della sede – è indifferente che si tratti di una succursale - del Liceo Artistico da VE a Succivo.

Questo soprattutto per effetto della partecipazione all’Accordo sia del Presidente della Provincia, presso la cui sede si è svolta la riunione, sia del dirigente scolastico, che ha formalmente manifestato in prima persona la volontà dell’Istituzione scolastica e l’assenso alla proposta iniziale.

Peraltro, la Provincia è l’ente competente alla gestione dell’edilizia scolastica ex art. 85 lett. e) della legge 56 del 2014 e gestisce gli immobili destinati a sede di scuola superiore ex art. 3 comma 1 l. 23 del 1996; quanto alla presenza della scuola, a prescindere dalla legittimità o meno dell’assenso della dirigente scolastica, sotto il profilo dell’interesse esso conferma la lesione delle posizioni soggettive dei ricorrenti in forza della sua riconduzione all’Amministrazione che ha il contatto diretto con l’utenza e quindi rende immanente l’effetto lesivo dell’atto.

Infatti, fermo restando che sul piano formale la Provincia ha competenza sulla gestione degli edifici scolastici nei limiti di cui si vedrà infra , la sua volontà di spostare la sede del Liceo Artistico e accettare la proposta del Comune di Succivo ha acquisito lesività rispetto ai ricorrenti, in qualità di genitori di alcuni ragazzi utenti “sensibili” dell’edificio scolastico, proprio per effetto della partecipazione della scuola all’intesa.

Siglando l’accordo tutte insieme, le Amministrazioni hanno consolidato un progetto definito e definitivo, e anche laddove vengano prospettati passaggi esecutivi ulteriori – come paventato dalla resistenti – tali da ipotizzare una non lesività del provvedimento, in realtà tale prospettazione dimostra tutta la sua fallacia laddove da un lato non lascia margine per successivi sviluppi amministrativi, che non sono menzionati, dall’altro è confermata da atti che – direttamente o per facta concludentia – sono dimostrativi di una decisione presa e non modificabile né suscettibile di ulteriore istruttoria.

In particolare:

a)il riferimento è in primis alla relazione alla proposta di organico di diritto per l’A.S. 2026/27 redatta dalla dirigente ON (prot. 3864 del 18.3.2026) (doc. 1 prod. ricorrenti del 7.4.2026), in cui la dirigente – dopo aver affermato che “per quanto riguarda il Liceo Artistico, i punti di erogazione del servizio sono situati ad VE (in Via Presidio, 38) e a UC (in Corso Umberto I, 219)” aggiunge che “ a partire dall’a.s. 2026/2027, inoltre, il precedente punto di erogazione di Via Pirozzi sarà sostituito dalla nuova sede di Succivo, sita in Via Cesare Augusto n. 2” , con ciò confermando lo spostamento della succursale da via Pirozzi in VE a Via Cesare Augusto in Succivo.

Al di là dell’uso discutibile della terminologia “erogazione del servizio” riferita a un istituto scolastico, il concetto è chiarissimo e incontestabile, e conferma la sostituzione della sede succursale di VE con quella di Succivo.

b) Peraltro, già dopo due giorni dalla firma del Protocollo del 13.1.2026, la dirigente ON, con la nota n. 500 del 15.1.2026, che è stata pubblicata sulla bacheca della scuola solo in data successiva (24 gennaio) (cfr. doc. 2 prod. del 7.4.2026), ha comunicato ai genitori, agli insegnanti, al personale ATA che “ a seguito dell’intervento attuativo del nuovo Piano di razionalizzazione della spesa, sancito dalla Provincia di Caserta in data 13 gennaio 2026 e riguardante questa Istituzione scolastica, a far data dal 1° settembre la sede succursale del Liceo Artistico, attualmente ubicata in via Pirozzi, 1, sarà trasferita presso una nuova struttura situata in via Augusto, nel Comune di Succivo. Pertanto, è già possibile procedere alle iscrizioni per l’anno scolastico 2026/2027 presso la nuova sede succursale di via Augusto – Succivo. La presente comunicazione è pubblicata per informare le famiglie, i ragazzi e tutta la comunità scolastica delle novità che interverranno a partire dal prossimo anno scolastico e per consentire una corretta e consapevole scelta in fase di iscrizione .”

Tale manifestazione di volontà conferma, senza alcun tipo di dubbio, la definitività della decisione, a prescindere dalla sua legittimità, e quindi conferma l’interesse delle parti ricorrenti alla impugnazione in quanto gli utenti della scuola non hanno altro modo per tutelarsi se non adendo il giudice amministrativo, peraltro senza neppure avere conoscenza dell’esatto contenuto (stante la mancata pubblicazione dell’accordo) se non per le cd. vie brevi.

c) In conformità a tale chiara affermazione, con la locandina “ Open day del 31 gennaio 2026 ”, che l’Istituto AR da NC ha pubblicato sul sito con estrema sollecitudine appena due settimane dopo il cd. protocollo del 13 gennaio (all. 3 prod. ricorrente del 7.4.2026), si fa espresso riferimento alla “ nuova apertura “ della succursale nel Comune di Succivo, succursale che gioco forza da VE viene trasmigrata a Succivo.

La locandina costituisce un vulnus particolarmente grave agli interessi dei ricorrenti, in quanto la pubblicizzazione, da parte del Liceo, dalla nuova apertura in altri locali, conferma che l’intento anche “pubblico” dell’Amministrazione scolastica è quello di trasferire la sede senza ripensamenti e senza istruttoria.

In sostanza, come scritto nella locandina, le nuove iscrizioni al Liceo per l’anno scolastico 2026-2027 sono avvenute in forza dello spostamento della sede nel Comune di Succivo.

d) Infine, la conferma della definitività è data anche dalla nota del 10.4.2026 prodotta dall’Avvocatura in data 13.4.2026, a firma della Dirigente scolastica Margherita ON, che ha allegato il verbale del Consiglio di Istituto n. 2 del 19/01/2026, del quale ha ribadito i contenuti, affermando esplicitamente “della decisione già assunta dalla Provincia di Caserta in ordine alla riorganizzazione dei plessi e al trasferimento della succursale del Liceo Artistico “AR da NC” di VE.”

La nota conferma quanto già riportato in Consiglio di istituto ossia che “ la scelta relativa al trasferimento della sede non è stata oggetto di deliberazione, né di proposta da parte di questa Istituzione scolastica, ma costituisce attuazione di una decisione esterna, vincolante e non discrezionale, rispetto alla quale la scuola è tenuta ad adeguarsi. La scuola ha pertanto svolto esclusivamente le attività connesse alla gestione degli aspetti organizzativi e logistici conseguenti al trasferimento, al fine di garantire il regolare svolgimento delle attività didattiche. Non risultano agli atti di questa Istituzione scolastica ulteriori provvedimenti, trattandosi di procedimento riconducibile alla competenza di altra Amministrazione. ”

Rinviando a quanto si dirà infra per ciò che concerne i contenuti della nota – e quindi della riunione del Consiglio di istituto - sotto il profilo della rispondenza alla realtà, essa è esplicativa della consapevolezza della dirigente scolastica della stabilità e vincolatività della decisione assunta, confermando, pertanto, che l’eccezione di improcedibilità è del tutto destituita di fondamento in quanto nessun dubbio residua sulla definitività e lesività dell’atto impugnato.

12. Nel merito, il Protocollo de quo , e di conseguenza la “scelta” operata dalla Scuola in accordo con la provincia di Caserta e il Comune di Succivo, va annullata perché illegittimo sotto il profilo del difetto di istruttoria e motivazione, anche sub specie della violazione del principio alla inclusione scolastica degli alunni con disabilità (secondo e terzo motivo).

Il trasferimento di una sede scolastica tra Comuni diversi, è un provvedimento che non consiste in un semplice trasferimento di edificio ma incide direttamente sul “dimensionamento scolastico”, che è materia attinente al profilo sostanziale delle scelte amministrative e ricade, per giurisprudenza costituzionale consolidata, nell’ambito delle competenze regionali (Corte Costituzionale, 23.12.2025, n. 200).

Infatti, va evidenziato che la giurisprudenza costituzionale ha ricondotto all'ambito della programmazione della rete scolastica o del “dimensionamento scolastico” e, quindi, ha ascritto alla disciplina di dettaglio in materia di istruzione in particolare: i) le disposizioni concernenti la definizione delle dotazioni organiche del personale docente (sentenza n. 13 del 2004); ii) la definizione di «criteri per la definizione dell'organizzazione della rete scolastica, ivi compresi i parametri dimensionali delle istituzioni scolastiche» (sentenza n. 34 del 2005); iii) la preordinazione dei criteri volti al dimensionamento della rete scolastica, avente «una diretta ed immediata incidenza su situazioni strettamente legate alle varie realtà territoriali ed alle connesse esigenze socio-economiche di ciascun territorio, che ben possono e devono essere apprezzate in sede regionale» (sentenza n. 200 del 2009); iv) la definizione di modalità e criteri per la distribuzione del personale docente tra le istituzioni scolastiche autonome (sentenza n. 235 del 2010).

In particolare, nella sentenza 200 del 2009, la Corte ha evidenziato in più punti la strettissima relazione esistente tra le scelte legate alla modifica della rete scolastica e l’impatto sul territorio e sulle realtà locali, anche sotto il profilo delle “ connesse esigenze socio-economiche di ciascun territorio”, ritenendo incardinata la competenza regionale in luogo di quella statale.

Al di là del fatto che la Corte ha in più occasioni valorizzato il ruolo degli enti locali nel dimensionamento scolastico, non vi è alcun dubbio che la decisione di spostare la sede di una succursale in un altro Comune non poteva prescindere dal coinvolgimento della Regione PA, che annualmente emana le Linee Guida per il dimensionamento.

I ricorrenti non hanno valorizzato questo aspetto nei motivi di ricorso, sicchè il Collegio non può accertare la violazione della competenza regionale e, pertanto, annullare sotto questo profilo il Protocollo sottoscritto da Provincia, Comune e Istituto scolastico, ma può farlo sotto il profilo dello sviamento di potere, questo sì denunciato dai ricorrenti, che hanno colto nella decisione di spostamento della sede un’operazione viziata e priva della necessaria istruttoria che ne avrebbe sancito l’eventuale legittimità.

La Provincia ha sostanzialmente confuso l’attività di gestione degli immobili scolastici, pacificamente ad essa attribuita, con scelte discrezionali della Regione o comunque con essa condivise, che necessitavano pertanto della valutazione dei vari interessi regionali e locali coinvolti e soprattutto necessitavano di una ampia e puntuale istruttoria per l’impatto che avrebbero avuto sulla comunità scolastica intesa come studenti, famiglie, personale docente e non docente, nonché sugli enti locali interessati.

È significativo che l’accordo del 13.1.2026 sia privo di ogni riferimento normativo e, soprattutto, sia stato sottoscritto senza il coinvolgimento dell’Ufficio Scolastico regionale e di quello provinciale.

L’art. 139 del d.lgs. 112/98, infatti, stabilisce che sono attribuiti alle province, in relazione all'istruzione secondaria superiore, e ai comuni, in relazione agli altri gradi inferiori di scuola, i compiti e le funzioni concernenti:a) l'istituzione, l'aggregazione, la fusione e la soppressione di scuole in attuazione degli strumenti di programmazione .

È quindi evidente che un atto emesso non in attuazione della programmazione di livello superiore ma sulla base di decisioni individuali, non possa aver tenuto conto, in astratto e in concreto, della complessiva situazione della rete scolastica locale e regionale e della strettissima relazione che intercorre tra sede scolastica e popolazione scolastica, sia sotto il profilo della tutela del diritto all’istruzione sia sotto il profilo di quello all’inclusione degli alunni con disabilità.

È probabile che la Provincia di Caserta abbia dato cattiva attuazione alla lett. d) dell’art. 139 d.lgs. 112/98, che rimette alla competenza provinciale “il piano di utilizzazione degli edifici e di uso delle attrezzature, d'intesa con le istituzioni scolastiche”, intendendo così coinvolgere la dirigente scolastica.

La realtà è che l’art. 139 del medesimo decreto legislativo rinvia espressamente al precedente art. 137, per cui “ restano allo Stato, ai sensi dell'articolo 3, comma 1, lettera a), della legge 15 marzo 1997, n. 59, i compiti e le funzioni concernenti i criteri e i parametri per l'organizzazione della rete scolastica, previo parere della Conferenza unificata”.

È quindi evidente che la decisione sullo spostamento delle sede/succursale del Liceo AR Da NC non poteva essere assunta senza il coinvolgimento dell’istituzione scolastica non nella persona della dirigente, priva di competenza sul punto, ma degli organi regionali.

Vi è una differenza sostanziale rispetto all’autonomia didattica, in quanto il Decreto del Presidente della Repubblica 8 marzo 1999, n. 275 - Regolamento recante norme in materia di autonomia delle istituzioni scolastiche, non prevede alcun autonomo potere delle istituzioni scolastiche e dei dirigenti scolastici di deliberare in autonomia, anche d’intesa con la Provincia, lo spostamento di una sede scolastica.

Il difetto di istruttoria della decisione impugnata, effetto dello stravolgimento delle competenze, si traduce nell’assenza di una anche minima considerazione degli aspetti relativi alla popolazione scolastica, all’impatto sul territorio, agli studenti disabili presenti, all’idoneità della sede ad ospitare quel tipo di liceo non tanto sotto il profilo delle dotazioni di sicurezza (l’aspetto edilizio è certamente di competenza della provincia) ma della materiale idoneità dell’edificio a fungere da liceo artistico.

È infatti incontestato che non sono presenti i laboratori, indispensabili per la didattica di un liceo artistico, e che non sono presenti ascensori che portano al primo piano.

Tale aspetto è incompatibile con la presenza di un numero notevole di alunni con disabilità, di cui alcuni con disabilità motorie, in quanto è impensabile che la decisione di limitare l’accesso di tali alunni alle sole aule del piano terra – come pure sostenuto dal Comune - possa essere frutto di decisioni “personali” della dirigente scolastica o oggetto di improvvisazione, non essendo possibile stabilire a priori il numero di alunni con disabilità tenuto conto delle possibili nuove iscrizioni.

La situazione concreta del Liceo Artistico AR Da NC non è stata oggetto della benché minima istruttoria da parte della dirigente scolastica e neppure delle altre Amministrazioni coinvolte, sicchè allo stato, in mancanza di documenti di tipo tecnico in ordine alla concreta idoneità dei nuovi locali in rapporto alla popolazione scolastica e soprattutto al tipo di didattica del Liceo Artistico, non è possibile ritenere che la scelta sia frutto di una ponderazione di fatti e interessi adeguata al contesto e agli obiettivi collegati al tipo di scuola.

Per contro, gli interessi che sono stati oggetto di comparazione, sono stati esclusivamente quello della Provincia alla riduzione dei costi e quello “personale” del Comune ad avere un liceo in paese.

Al netto del fatto che i documenti di programmazione finanziaria offerti in contraddittorio dalla Provincia sono del tutto irrilevanti, anche perché l’obiettivo di risparmio della spesa non può mai prevalere sui diritti fondamentali delle persone e tanto meno sui diritti degli studenti e tanto meno ancora sul diritto all’inclusione degli alunni con disabilità, come da costante insegnamento della Corte Costituzionale sul punto, è davvero sorprendente come l’interesse del Comune di Succivo a dotarsi di una infrastruttura scolastica locale sia assurta a interesse pubblico degno di considerazione in un contesto procedimentale del tutto privo della benché minima valutazione – e documentazione – sull’interesse dell’istituzione scolastica a vedere soddisfatto un qualsivoglia interesse pubblico.

Non è emersa, infatti, alcuna attività istruttoria che consenta di ritenere l’esistenza di problematiche legate alla sede di VE, che non sia il fatto che l’immobile era condotto in locazione e aveva quindi un costo annuo per la Provincia.

Peraltro, dall’esame del contratto di locazione (all. 10 prod. Provincia) risulta che esso sarebbe scaduto a giugno 2027 quindi sarebbe durato ancora per il prossimo anno scolastico; l’art. 7 stabilisce tra le cause di recesso anticipato la “realizzazione/acquisizione in proprietà di nuovi immobili in proprietà, suscettibili ad essere adibiti ad uso scolastico”, quindi non contempla il comodato d’uso gratuito. Ne discende che l’esigenza di risparmio dei costi che, si ripete, riguarda la sola Provincia, e che è quindi l’unico interesse pubblico oggetto di valutazione in un contesto di straordinaria complessità che avrebbe dovuto garantire perlomeno la ponderazione di interessi pubblici concorrenti, rischia di aprire un contenzioso non indifferente con la società proprietaria dell’immobile di VE e il pagamento dell’annualità residua di canone locativo, con vanificazione degli intenti di risparmio che la Provincia ha posto quale ragione ufficiale della decisione.

13. L’accoglimento dei due motivi di ricorso è sufficiente a sancire l’illegittimità dell’atto impugnato.

Per completezza, va rilevato che il primo motivo sarebbe stato astrattamente fondato laddove la nullità per difetto assoluto di attribuzione della dirigente scolastica (che, come detto, è firmataria dell’Accordo tra amministrazioni oggetto di impugnativa) fosse stata riferita all’assenza di una normativa attributiva del potere in relazione alle competenze della Regione, e non a quelle del Consiglio di Istituto, che non ha alcuna competenza in ordine allo spostamento della sede da un Comune ad un altro.

Sicuramente la anomalie sono molte: la dirigente ON ha avallato la proposta di delocalizzazione fatta dalla Provincia, che ha avuto la disponibilità del Comune di Succivo per il comodato di un immobile; tali poteri decisionali non risultano previsti da nessuna normativa in materia; l’avallo della dirigente, in rappresentanza della scuola, è stato formalmente recepito in un vero e proprio accordo trilaterale, in cui le parti presenti hanno rivestito un ruolo almeno formalmente paritario.

Poichè nelle decisioni di carattere pubblicistico la forma è, inevitabilmente, anche sostanza, il contenuto scritto del cd. Protocollo dimostra che la dirigente scolastica ON ha avuto un ruolo attivo e fondamentale nell’operazione ideata dagli enti locali e, lungi dall’aver “ subito” la decisione della Provincia, ha reso l’Istituto scolastico da lei diretto parte integrante della decisione.

Infatti la dirigente, intervenuta di persona senza aver informato gli organi competenti (che sono stati resi edotti a cose fatte), è stata parte attiva di una “valutazione” delle proposte pervenute dalla Provincia (che mirava a riorganizzare la rete di istituti scolastici) e dal Comune di Succivo, che ha offerto in comodato un proprio immobile.

In tale contesto, la dirigente “ ha esaminato le planimetrie dell'immobile proposto dal Comune di Succivo, verificandone l'idoneità funzionale e organizzativa ad ospitare l'attuale succursale.”

Quindi, oltre ad aver gestito in prima persona e senza titolo la delicatissima operazione di trasferimento della succursale da VE a Succivo, la dirigente ha ritenuto di poter autonomamente avallare un progetto edilizio vantando conoscenze di tipo quasi ingegneristico, sicuramente non di sua competenza senza una previa consultazione con gli organi competenti e senza tenere in considerazione gli aspetti legati all’inclusione degli alunni con disabilità, che sono specificamente rappresentati dagli odierni ricorrenti.

Ma soprattutto, ha ignorato l’esistenza sia dell’Ufficio Scolastico regionale che del Consiglio di Istituto, al quale, in data 19.1.2026, ha riferito di una decisione già assunta dalla Provincia di Caserta in ordine alla riorganizzazione dei plessi e al trasferimento della succursale del Liceo Artistico “AR da NC” di VE, laddove dal verbale impugnato emerge che vi è stato un accordo trilaterale tra Provincia, Comune e Scuola e che nessuna decisione è stata imposta.

La dirigente ha fornito al Consiglio di istituto una falsa rappresentazione del reale svolgimento dell’incontro, in quanto nel verbale della riunione del Consiglio di istituto (vedi produzione Avvocatura del 13.4.2026) si legge che “ la scelta relativa al trasferimento della sede non è stata oggetto di deliberazione, né di proposta da parte di questa Istituzione scolastica, ma costituisce attuazione di una decisione esterna, vincolante e non discrezionale, rispetto alla quale la scuola è tenuta ad adeguarsi. La scuola ha pertanto svolto esclusivamente le attività connesse alla gestione degli aspetti organizzativi e logistici conseguenti al trasferimento, al fine di garantire il regolare svolgimento delle attività didattiche.”

Invece, dal tenore letterale dell’Accordo, emerge che la dirigente ha assunto il ruolo, a lei non spettante, di rappresentare la volontà dell’Istituzione scolastica di aderire alla proposta degli enti locali in ordine al trasferimento della sede, il tutto senza alcuna obiezione o osservazione e senza porsi il dubbio sulla reale competenza provinciale all’assunzione di tale decisione.

Non si è trattato della mera rappresentanza dell’Istituto, ma dell’espressione di una volontà che avrebbe dovuto considerare tutti i vari aspetti della delocalizzazione messa in atto dalla Provincia e le implicazioni del trasferimento di sede su alcuni importanti aspetti dell’attività scolastica, che tuttavia non hanno trovato alcuno spazio nel testo dell’Accordo, mentre vi hanno trovato spazio quelli delle altre Amministrazioni.

14. In conclusione, il ricorso va accolto con conseguente annullamento dell’atto impugnato.

Le spese seguono la soccombenza e si liquidano in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della PA (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e annulla l’accordo sottoscritto in data 13 gennaio 2026 dal Presidente e dai Dirigenti della Provincia di Caserta, dalla Dirigente Scolastica del Liceo Artistico “AR da NC” di VE e dal Sindaco del Comune di Succivo.

Condanna le Amministrazioni resistenti, in solido, al pagamento delle spese processuali in favore dei ricorrenti con distrazione al procuratore antistatario, che liquida in euro 1000,00 oltre accessori di legge e c.u. se versato.

Manda alla segreteria di comunicare la presente decisione anche all’Ufficio Scolastico Regionale via pec (drca@postacert.istruzione.it) e alla Regione PA (direzione.iuri@pec.regione.campania.it; istruzione@pec.regione.campania.it).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 15 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

MA RA LO, Presidente FF, Estensore

Daria Valletta, Primo Referendario

MAgiovanna Amorizzo, Primo Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

MA RA LO

IL SEGRETARIO