Pubblicato il 16/04/2026

N. 01094/2026 REG.PROV.COLL.

N. 02170/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2170 del 2025, proposto da
ST S.c.a.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Natale Bonfiglio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Autorità di Sistema Portuale dello Stretto di Messina, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Catania, domiciliataria ex lege in Catania, via Vecchia Ognina, 149;

nei confronti

NO IN S.r.l., non costituita in giudizio;

per l'annullamento

i. del Decreto n. 46 dell'11.7.2025, con il quale il Commissario dell'Autorità di Sistema Portuale dello Stretto ha respinto l'istanza della ST s.c.a.r.l. in data 21.11.2024 di rinnovo, per un periodo di anni 4, della CDM infra specificata al fine di mantenere il deposito temporaneo di rifiuti pericolosi e non in località Molo Marullo nel Comune di Milazzo, comunicato via PEC con nota del Direttore dello Sportello Unico Amministrativo prot. n. 9126 in data 15.7.2025;

ii. della nota del 4.9.2025, con la quale il Direttore dello Sportello Unico dell'ADSP ha comunicato l'avvio del procedimento di sgombero dell'area demaniale marittima oggetto del suddetto Decreto n. 46/2025;

iii. dell'ingiunzione di sgombero della medesima area n. 5 del 24.9.2025 adottata dall'Ill.mo Signor Commissario dell'ADSP dello Stretto, comunicata con nota trasmessa con P.E.C. di pari data.;

iv. degli atti presupposti, connessi e consequenziali infra specificati.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Autorità di Sistema Portuale dello Stretto di Messina;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 marzo 2026 il dott. NI OF e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.1. Con l’odierno ricorso la società ricorrente ha impugnato i provvedimenti con cui l’Autorità di Sistema Portuale dello Stretto di Messina ha, dapprima, respinto la sua istanza di rinnovo, per un periodo di quattro anni, della concessione demaniale marittima già in precedenza ottenuta per il mantenimento di un deposito temporaneo di rifiuti pericolosi e non in località Molo Marullo, nel Porto di Milazzo, per poi, in un secondo momento, intimato altresì lo sgombero della medesima area.

1.2. I fatti di causa possono essere così riassunti:

- la società ricorrente ha svolto il servizio di raccolta dei rifiuti solidi e liquidi prodotti dalle navi nel Porto di Milazzo, da prelevare a bordo e a terra, con successivo trasporto degli stessi per lo smaltimento/recupero presso strutture autorizzate, con compimento di tutte le operazioni strumentali, fra le quali la fase della lavorazione, per la quale si è reso necessario lo stoccaggio temporaneo dei residui raccolti dai natanti nell’impianto portuale appositamente individuato dal piano di raccolta dei rifiuti adottato dall’Autorità resistente;

- a tal fine, la società ricorrente ha chiesto, e ottenuto, dall’Autorità portuale il rilascio in concessione dell’area demaniale di 145 mq prevista dal suddetto piano per la realizzazione del “ deposito temporaneo ” dei rifiuti raccolti dalle navi (in assenza di altre aree all’uopo previste dal medesimo documento di pianificazione ai sensi dell’art. 4, del d.lgs. n. 182/2003);

- la concessione, in particolare, è stata rilasciata al fine “ di realizzare e mantenere un deposito per la gestione dei servizi di raccolta rifiuti e carico prodotti a bordo nave classificabile come “ Deposito materiale e generi vari ” , (codice 43, tabella S, rif. D.M. 31/12/2001) ” e la sua durata è stata determinata, in prima battuta, fino al 21 giugno 2019;

- il servizio in argomento ha continuato ad essere svolto dalla società ricorrente anche dopo l’indizione della nuova gara, occorsa nel 2020, per effetto dell’aggiudicazione in suo favore di quest’ultima, con conseguente ottenimento del rinnovo della concessione demaniale per la gestione dell’anzidetto deposito di rifiuti raccolti dalle navi;

- successivamente, il 10 giugno 2021, l’Autorità resistente ha notificato alla società ricorrente la risoluzione della concessione-contratto per la gestione del servizio di raccolta dei rifiuti, consentendo, tuttavia, alla medesima parte privata di continuare a svolgere le medesime attività mediante iscrizione nel registro di cui all’art. 68 cod. nav.;

- nelle more, veniva respinta l’istanza di concessione demaniale con successivo ordine di sgombero dell’area in precedenza occupata dal deposito temporaneo di rifiuti portuali;

- in merito alla risoluzione della concessione-contratto è sorta una prima controversia tra le parti definita, da ultimo, dal giudice amministrativo di appello siciliano che, con sentenza n. 537/2023, in riforma della decisione di prime cure, ha annullato il provvedimento di risoluzione oggetto di contestazione.

Dall’effetto conformativo del giudicato è, quindi, derivata la naturale ricostituzione del rapporto obbligatorio tra le parti, rimasto in auge fino alla sua scadenza contrattuale, fissata al 5 ottobre 2024;

- in considerazione della pronuncia resa in suo favore, la società ricorrente ha dichiarato la sopravvenuta carenza di interesse alla decisione dell’autonomo ricorso frattanto incardinato davanti a questo T.A.R. con cui è stata rigettata la domanda di rinnovo della concessione demaniale marittima (sent. n. 210/2024);

- intervenuta la naturale scadenza della concessione-contratto per la gestione del servizio di raccolta di rifiuti dalle navi, la società ricorrente ha chiesto e ottenuto l’iscrizione nel registro ex art. 68, cod. nav., per continuare a svolgere le medesime attività in favore degli utenti portuali, così come suggerito dalla stessa Autorità di Sistema Portuale;

- considerato che la ditta ha continuato, pur a diverso titolo, per quanto sopra precisato, a svolgere il medesimo servizio di cui in precedenza, ha ritenuto di poter presentare anche una nuova istanza di rinnovo della concessione demaniale dell’area di 145 mq destinata ad ospitare il deposito temporaneo di rifiuti;

- col provvedimento gravato nell’odierno giudizio l’Autorità di Sistema Portuale resistente ha respinto tale domanda.

1.3. La determinazione di rigetto adottata dall’Autorità resistente è appuntata sulle seguenti ragioni: i) la società ricorrente, per effetto dell’intervenuta scadenza della concessione per la gestione del servizio di raccolta dei rifiuti dalle navi, non avrebbe più alcun titolo per ottenere la concessione demaniale anelata, avendo ormai perso la sua veste di gestore unico del servizio;

ii) il servizio in parola, al momento, sarebbe svolto in regime di liberalizzazione ex art. 68, cod. nav., nel Porto di Milazzo, con ciò significando che la concessione demaniale anelata, ove rilasciata alla sola parte ricorrente, si risolverebbe in una lesione dei principi della concorrenza e di parità di trattamento di altri operatori economici che devono essere garantiti dall’Amministrazione;

iii) l’approvando piano di raccolta dei rifiuti portuali, redatto ai sensi del d.lgs. n. 197/2021, che ha abrogato e sostituito le disposizioni di cui al precedente d.lgs. n. 182/2003, non prevedrebbe aree destinate ad ospitare impianti di raccolta di rifiuti prodotti dalle navi all’interno del porto;

iv) nei pressi dell’area occupata dal deposito temporaneo di rifiuti realizzata e gestita dalla parte ricorrente sarebbe imminente l’avvio di lavori riguardanti la Caserma della Guardia di Finanza, con necessità, comunque, di una rimodulazione degli spazi in precedenza assegnati in concessione e la possibilità di rilascio di un nuovo titolo valido, soltanto, per due anni, anziché quattro;

v) da ultimo, in data 10 ottobre 2024, ossia dopo la scadenza della concessione-contratto, la medesima Guardia di Finanza avrebbe provveduto al sequestro di mq 10 ricadenti nell’area data in concessione alla ditta ricorrente per deposito incontrollato di rifiuti, senza il rispetto delle condizioni per l’operatività di un deposito temporaneo.

1.4. Avverso le determinazioni gravate la società ricorrente ha dedotto un unico e articolato motivo di ricorso, con cui ha contestato tutti i capi autonomi della motivazione del provvedimento di diniego gravato e, per invalidità derivata, del successivo provvedimento di sgombero, insistendo per l’accoglimento delle sue ragioni.

2. Si è costituita in giudizio l’Autorità di Sistema Portuale resistente che ha chiesto il respingimento del gravame sulla scorta del fatto che:

i) la concessione n. 1801 del 17.10.2024, di cui è stato chiesto il rinnovo, al pari delle precedenti, sarebbe stata rilasciata ai sensi dell’art. 36, cod. nav., e non secondo quanto previsto dagli artt. 16 e 18, della l.n. 84/94;

ii) per lo svolgimento delle “ operazioni portuali ” di cui agli artt. 16 e 18, della l.n. 84/94, sarebbe necessario che l’impresa sia munita di preventiva autorizzazione rilasciata dall’Autorità di Sistema Portuale competente (art. 16, co. 3), previa verifica del possesso dei requisiti di carattere personale e tecnico organizzativo, di capacità professionale e finanziaria di cui al successivo comma 4, come meglio precisati dal regolamento di cui al d.m. 31 marzo 1995, n. 585;

iii) La ST non sarebbe titolare di un’autorizzazione all’esercizio delle operazioni portuali ai sensi dell’art. 16 della legge n. 84 del 1994 e, quindi, non potrebbe essere beneficiaria di una concessione ai sensi dell’art. 18 della legge n. 84 del 1994;

iv) ad oggi, la ricorrente, non essendo più concessionaria ma, soltanto, un’impresa iscritta nel registro ex art. 68, cod. nav., non avrebbe alcun titolo a chiedere la concessione demaniale marittima di cui trattasi, dovendosi precisare come il richiamato articolo 68 preveda l’iscrizione in un registro detenuto dall’Autorità di Sistema Portuale per le ditte operanti in porto al solo fine di consentire alla p.a. di adempiere agli obblighi di vigilanza previsti dalla legge, non essendo un’autorizzazione;

v) l’assenza di un titolo autorizzatorio determinerebbe l’insussistenza di qualsivoglia rapporto diretto tra la società ricorrente e l’Amministrazione resistente, atteso che, allo stato, la prima ha soltanto la possibilità di accedere al Porto per svolgere un’attività privatistica in favore di soggetti terzi (navi), con ritiro dei loro rifiuti e trasporto al di fuori del sedime portuale;

vi) il richiamo all’ordinanza n. 238/2023 del C.g.a., resa in diverso giudizio tra le parti, sarebbe fuorviante posto che, in nessun punto, il provvedimento giudiziale citato riconoscerebbe la società ricorrente quale titolare di un’autorizzazione ex art. 16, ovvero di una concessione ex art. 18, della l.n. 84/94;

vii) tra l’altro, l’approvando “ Piano di raccolta e di gestione dei rifiuti prodotti dalle navi e dei residui del carico per i porti dell’Autorità di Sistema Portuale dello Stretto ”, non prevedrebbe aree interne al perimetro portuale da destinare alla realizzazione di impianti di raccolta portuali, essendo stato pianificato l’affidamento del servizio ad uno o più soggetti che abbiano dotazioni sufficienti a garantire l’espletamento del servizio di raccolta a bordo nave (banchina o mare per la rada di Milazzo), con trasporto dei rifiuti a siti idonei esterni al perimetro portuale, con il riconoscimento di eventuali premialità in sede di gara nel caso di disponibilità di aree di proprietà da adibire allo scopo;

viii) inoltre, essendo il deposito temporaneo uno strumento eccezionale e derogatorio in materia di gestione dei rifiuti, che solleva il produttore da una serie di obblighi previsti dalle ordinarie attività di gestione (tranne quelli di tenuta dei registri di carico e scarico e per il divieto di miscelazione previsto dall’art. 187), lo stesso si configura esclusivamente come attività monosoggettiva, non essendo possibile, in caso di diverse imprese operanti nello stesso sito, la creazione di un deposito temporaneo cumulativo;

ix) peraltro, ad eccezione dell’obbligo di dover garantire la disponibilità di adeguati impianti portuali, commisurati alla tipologia ed al quantitativo di rifiuti delle navi che abitualmente utilizzano tale porto, anche tenuto conto dell'ubicazione geografica e delle dimensioni del medesimo, sono lasciati ampi margini di discrezionalità alla competente Autorità circa l'organizzazione ritenuta migliore per la raccolta dei rifiuti prodotti dalle navi;

x) il “Piano di raccolta e di gestione dei rifiuti prodotti dalle navi e dei residui del carico di Messina, Milazzo, Tremestieri e Porticciolo Marina di Nettuno ”, redatto nell’anno 2016 ai sensi del d.lgs. n. 182/03, come già previsto nel precedente piano dell’anno 2012, non prevede la realizzazione di impianti portuali fissi ma, esclusivamente, l’individuazione di aree da destinare al deposito dei rifiuti con carattere “ puramente temporaneo in attesa di raggiungere le soglie minime per organizzare un trasporto ”, mediante l’impiego di strutture di tipo leggero e completamente amovibili, di talché il deposito di cui alla concessione demaniale marittima negata alla società ricorrente non potrebbe essere considerato a guisa di impianto portuale di raccolta, quanto piuttosto di " deposito temporaneo prima della raccolta ", definito e regolamentato rispettivamente dagli art. 183, lett. bb) e 185- bis , del d.lgs. n. 152/2006 e ss.mm.ii., da intendersi come “ il raggruppamento dei rifiuti ai fini del trasporto degli stessi in un impianto di recupero o smaltimento, prima della raccolta ”;

xi) un solo dato rileverebbe nel caso di specie, ossia quello che in mancanza di un gestore unico, posto che, in atto, il servizio sarebbe svolto in concorrenza fra gli iscritti nel registro di cui all’art. 68, cod. nav., per cui consentire a ST, che è solo uno tra i tanti operatori economici interessati, di poter utilizzare, per lo svolgimento di questo stesso servizio, un’area demaniale in esclusiva, significherebbe arrecare una distorsione ingiustificata alla concorrenza;

xii) inoltre, l’area oggetto di richiesta sarebbe interessata dall’intervento “Restituzione agli usi urbani di un’area industriale inquinata. Bonifica e riqualificazione della Zona Falcata di Messina ”, di cui si starebbe per pubblicare il bando;

xiii) peraltro, la realizzazione dell’impianto contrasterebbe con la pianificazione del PRP che, nell’area interessata, identificata come POM5, prevedrebbe lo svolgimento di attività di costruzione e riparazione di navi; xiv) da ultimo, con nota prot. n. 0651827/2024 dell’11/11/2024, assunta al prot. AdSP n. 14468 di pari data, la Guardia di Finanza, Sezione Operativa della Stazione Navale di Messina, avrebbe informato l’Autorità Portuale dell’intervenuto sequestro di una porzione dell’area demaniale in argomento, di circa 450 mq., interessata dalla contaminazione di rifiuto speciale pericoloso, evidenziando, ancora, con separata nota prot. n.0693893 del 30/11/2024, assunta al prot. AdSP n.15363 del 03/12/2024, la presenza, nel corso dell’accertamento effettuato, di una vasca in c.a. interrata della capacità di 20.000 litri, la cui realizzazione non sarebbe mai stata autorizzata dall’Autorità resistente.

3. Con ordinanza n. 360/2025 è stata accolta l’istanza cautelare presentata col gravame, con sospensione degli atti impugnati.

4. Con memoria conclusionale del 6 febbraio 2026 parte ricorrente ha insistito per l’accoglimento delle sue ragioni, rilevando come l’Amministrazione resistente avrebbe indebitamente modificato la motivazione del provvedimento di diniego gravato in corso di causa, insistendo per l’accoglimento del ricorso.

5. All’udienza pubblica del giorno 11 marzo 2026 il ricorso è passato in decisione.

6. Il Collegio, ai fini di una migliore intellegibilità dei fatti di causa e delle ragioni poste a sostegno dell’odierna decisione, ritiene di dover effettuare una ricostruzione del quadro normativo vigente in materia di svolgimento dei servizi portuali, con particolare riferimento allo specifico settore della raccolta dei rifiuti prodotti dalle navi, attesa la rilevanza, in tal senso, di fonti normative europee e nazionali che necessitano di un adeguato coordinamento.

6.1. Preme, anzitutto, rilevare come la l. n. 84/94, recante “ Riordino della legislazione in materia portuale ”, abbia previsto una distinzione tra le “ operazioni portuali ” e i “ servizi portuali ”, da un lato (all’art. 16, co. 1), e i “ servizi di interesse generale ” (oggi art. 6, co. 4, lett. c, in passato art. 6, co. 1, lett. c), dall’altro.

Stando ai dettami normativi richiamati, si definiscono “ operazioni portuali ” le attività afferenti al “ carico, lo scarico, il trasbordo, il deposito, il movimento in genere delle merci e di ogni altro materiale, svolti nell'ambito portuale ”, mentre rientrano nel genus dei “ servizi portuali ” le attività riferite alle “ prestazioni specialistiche, complementari e accessorie al ciclo delle operazioni portuali. I servizi ammessi sono individuati dalle Autorità di sistema portuale, o, laddove non istituite, dalle autorità marittime, attraverso una specifica regolamentazione da emanare in conformità dei criteri vincolanti fissati con decreto del Ministro dei trasporti e della navigazione ”.

Proprio in materia di “[…] determinazione dei criteri vincolanti per la regolamentazione da parte delle autorità portuali e marittime dei servizi portuali, ai sensi dell'articolo 16 della legge n. 84/1994 ”, il d.m. n. 132/2001, all’art. 2, co. 1, oltre a ribadire come “ Sono servizi portuali le attività imprenditoriali consistenti nelle prestazioni specialistiche, che siano complementari e accessorie al ciclo delle operazioni portuali, da rendersi su richiesta di soggetti autorizzati allo svolgimento anche in autoproduzione delle operazioni portuali ”, al successivo comma 4 ha precisato come “ Il carattere complementare ed accessorio delle prestazioni da ammettere come servizi portuali è costituito dalla circostanza che, pur trattandosi di attività distinte da quelle facenti parte del ciclo delle operazioni portuali, siano funzionali al proficuo svolgimento del medesimo, contribuiscano a migliorare la qualità di quest'ultimo in termini di produttività, celerità e snellezza, risultino necessarie per eliminare i residui o le conseguenze indesiderate delle attività del ciclo ”, rimettendo “ L'individuazione dei servizi ammessi deve essere compiuta da parte dell'autorità competente, sulla base delle esigenze operative del porto, delle imprese autorizzate e operanti, e delle specifiche necessità risultanti dall'organizzazione locale del lavoro portuale ” (art. 2, co. 5).

Venendo ai “ servizi di interesse generale ” portuali, invece, essi sono richiamati, in maniera indiretta, dall’art. 6, co. 4, lett. c), l.n. 84/94, che fa rientrare fra i compiti dell’Autorità portuale, tra gli altri, l’“ affidamento e controllo delle attività dirette alla fornitura a titolo oneroso agli utenti portuali di servizi di interesse generale, non coincidenti né strettamente connessi alle operazioni portuali di cui all'articolo 16, comma 1 , individuati con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti ”.

In sostanza, mentre le “ operazioni portuali ” riguardano attività tipiche di carico, scarico, trasbordo, deposito e movimento di merci e di altri materiali effettuate in ambito portuale (c.d. ciclo delle operazioni portuali), i “ servizi portuali ” hanno a che vedere con prestazioni specialistiche, complementari e accessorie al prefato ciclo.

Da ultimo, i “ servizi di interesse generale ”, individuati in negativo rispetto alle categorie di cui sopra (attività non coincidenti, né strettamente connesse con le operazioni portuali) e riferibili a servizi di carattere generale offerti agli utenti del porto, sono stati espressamente indicati con decreto ministeriale datato 14 novembre 1994.

La prefata distinzione, lungi dal rilevare sul solo mero piano teorico, presenta delle ricadute giuridiche e pratiche di notevole rilievo, posto che il legislatore nazionale ha previsto, per le sole operazioni e per i servizi portuali, che lo svolgimento di tali attività specialistiche sia legato al previo ottenimento di un’autorizzazione da parte dell’Autorità di Sistema Portuale, ovvero, in sua assenza, dell’Autorità marittima, previa verifica dei requisiti in capo agli operatori economici interessati (art. 16, co. 3 e 4, legge n. 84/94 e art. 3 e 4, d.m. n. 132/2001), con conseguente necessità di disciplina e vigilanza di tali attività da parte dell’Amministrazione, oltre che nell’applicazione delle tariffe indicate da ciascuna impresa (art. 16, co. 2, l.n. 84/94).

A fronte di un siffatto regime autorizzatorio per lo svolgimento delle operazioni e dei servizi portuali, il medesimo legislatore nazionale, per i servizi di interesse generale, ossia per quelle attività non coincidenti né strettamente connesse alle operazioni/servizi portuali espressamente indicate dal richiamato d.m. 14 novembre 1994, ha, invece, previsto la necessità dell’“ affidamento e controllo ” delle medesime da parte dell’Autorità di Sistema Portuale, non consentendo il loro svolgimento mediante lo speciale regime autorizzatorio contemplato per le operazioni e i servizi portuali, dettando piuttosto la regola generale dell’affidamento del servizio.

In un contesto normativo di tal fatta, la scelta della categoria nella quale ricomprendere il servizio di raccolta dei rifiuti dalle navi, di interesse ai fini di causa, gioca un ruolo determinante al fine di comprendere quale debba essere la forma di gestione di tale servizio e, soprattutto, la normativa ad esso applicabile.

Orbene, come in precedenza anticipato, con il decreto ministeriale del 14 novembre 1994 è stato espressamente ricondotto il servizio di raccolta dei rifiuti dalle navi nel novero dei servizi di interesse generale di cui all’art. 6, co. 4, lett. c), della l.n. 84/94, come stabilito dall’art. 1, co. 1, lett. B) del decreto, “ Pulizia, raccolta dei rifiuti e sversamento a discarica relativa agli spazi, ai locali e alle infrastrutture comuni e presso i soggetti terzi (concessionari, utenti, imprese portuali, navi) […] ”.

In definitiva, in sede di prima attuazione dell’art. 6, co. 4, lett. c), l.n. 84/94 (all’epoca art. 6, co. 1, lett. c), il Ministero competente ha ricompreso il servizio di raccolta dei rifiuti dalle navi nell’ambito dei servizi di interesse generale, al pari di quello di raccolta dei rifiuti prodotti nelle altre infrastrutture e aree portuali, con conseguente obbligo di affidamento del medesimo servizio e conseguente esclusione della possibilità della sua prestazione mediante autorizzazione, come invece previsto per le operazioni e i servizi portuali.

6.2. Chiarito che il legislatore nazionale abbia, in un primo momento, attribuito al servizio di raccolta dei rifiuti dalle navi rilevanza a guisa di servizio di interesse generale e non di servizio portuale, come espressamente stabilito dal richiamato d.m. del 14 novembre 1994, occorre ora prendere ad esame l’ulteriore intervento del legislatore con cui è stata data attuazione alla direttiva europea 2000/59/CE, a sua volta emanata al fine di disciplinare gli impianti di raccolta portuali per i rifiuti prodotti dalle navi e i residui di carico, in attuazione della convenzione AR 73/78, a tutela dell’ambiente marino.

Al riguardo, col d.lgs. n. 182/2003, per quanto di interesse ai fini di causa, è stato stabilito che:

i) l’obiettivo della normativa in commento è quello di “ ridurre gli scarichi in mare, in particolare quelli illeciti, dei rifiuti e dei residui del carico prodotti dalle navi che utilizzano porti situati nel territorio dello Stato, nonché di migliorare la disponibilità e l'utilizzo degli impianti portuali di raccolta per i suddetti rifiuti e residui ” (art. 1);

ii) sull’Autorità portuale grava l’onere di dotarsi di un piano di raccolta dei rifiuti prodotti dalle navi e dei residui di carico (art. 5, co. 1);

iii) in attuazione del piano in argomento, “ il porto è dotato, con oneri a carico del gestore del servizio, di impianti e di servizi portuali di raccolta dei rifiuti prodotti dalle navi e dei residui del carico adeguati ” (art. 4, co. 1) e che “ Per le finalità di cui al comma 1, la capacità degli impianti portuali di raccolta realizzati, siano essi strutture fisse, mobili o galleggianti, è commisurata alla tipologia ed al quantitativo di rifiuti prodotti da navi e di residui del carico provenienti dalle navi che in via ordinaria approdano nel porto, tenuto conto delle esigenze operative degli utenti dello scalo, dell'ubicazione geografica e delle dimensioni del porto, della tipologia delle navi che vi fanno scalo, nonché delle esenzioni di cui all'articolo 7, comma 1 ” (art. 4, co. 2);

iv) “ L'affidamento dei lavori per la realizzazione degli impianti portuali di raccolta, nonché del servizio di raccolta dei rifiuti, avviene mediante gara ad evidenza pubblica in conformità alla legislazione nazionale e comunitaria vigente. Il gestore dell'impianto portuale di raccolta e del servizio di raccolta di cui al comma l provvede agli adempimenti relativi alla comunicazione annuale ed alla tenuta dei registri previsti agli articoli 11 e 12 del decreto legislativo n. 22 del 1997 ” (art. 4, co. 4 e 5);

v) da ultimo, per quanto attiene all’approvazione del piano rifiuti e alla gestione della gara, l’ultima versione vigente (fino al 14.12.2021) del comma 4, dell’articolo 5, del d.lgs. n. 182/2003, ha previsto come “ Nei porti in cui l'Autorità competente è l'Autorità marittima, le prescrizioni di cui al comma 1 sono adottate, d'intesa con la regione competente, con ordinanza che costituisce piano di raccolta, ed integrate a cura della regione, per gli aspetti relativi alla gestione, con il piano regionale di gestione dei rifiuti di cui all'articolo 199 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152. Il comune cura le procedure relative all'affidamento del servizio di gestione dei rifiuti, d'intesa con l'Autorità marittima per i fini di interesse di quest'ultima ”.

Volendo riassumere, nella vigenza del d.lgs. 182/2003, poi abrogato e sostituito dal d.lgs. n. 197/2021, con novità di cui sarà conto nel prosieguo, l’Autorità di Sistema Portuale è stata chiamata, di concerto con la Regione, ad adottare il piano di raccolta dei rifiuti prodotti dalle navi e dei residui di carico, prevedendo, in sua attuazione, la dislocazione di impianti e di servizi di raccolta adeguati alla classificazione del porto e del traffico navale.

Questi ultimi, alla luce della tipologia e del quantitativo dei residui da raccogliere, possono essere previsti sotto forma di strutture fisse, mobili o galleggianti, fermo restando l’onere della loro realizzazione in capo al gestore del servizio.

Per quanto attiene all’affidamento del servizio, il d.lgs. n. 182/2003 ha previsto, da ultimo, che la gara avrebbe dovuto essere effettuata dal Comune (in precedenza si prevedeva che tale compito spettasse alla Regione) in favore dell’Autorità di Sistema Portuale.

Per quanto precede, la precedente disciplina nazionale dettata dalla l.n. 84/94 e dal successivo d.m. del 14 novembre 1994, ove si prevedeva che il servizio di raccolta dei rifiuti portuali dalle navi fosse considerato alla stregua di un servizio di interesse generale ex art. 6, co. 4, lett. c) (in precedenza, art. 6, co. 1, lett. c), da dare in affidamento a terzi, risultava essere perfettamente allineata alle successive previsioni del citato d.lgs. n. 182/2003, nella parte in cui si è stabilito che detto servizio dovesse essere affidato ad un gestore unico, da individuarsi mediante gara, al quale spettava, altresì, l’onere di realizzare e mantenere gli impianti di raccolta dei rifiuti portuali previsti dal Piano adottato dall’Autorità di Sistema Portuale e approvato dalla Regione.

6.3. La situazione testé descritta ha tuttavia subìto una significativa svolta con l’entrata in vigore del regolamento dell’Unione Europea n. 352/2017, col quale è stato istituito “ un quadro normativo per la fornitura di servizi portuali e norme comuni in materia di trasparenza finanziaria dei porti ”, precisandosi, all’art. 1, co. 2, come “ Il presente regolamento si applica alla fornitura delle seguenti categorie di servizi portuali («servizi portuali»), sia all’interno dell’area portuale, sia sulle vie navigabili di accesso al porto: […] e) raccolta dei rifiuti prodotti dalle navi e dei residui del carico; […] ”.

Per la prima volta, dunque, con una disposizione comunitaria direttamente applicabile negli Stati membri, con conseguente non applicazione delle discipline nazionali ad essa non conformi, in forza della primauté del diritto unionale su quello dei singoli Paesi, il servizio di raccolta dei rifiuti è stato attratto nel genus dei servizi portuali, uscendo dal perimetro dei servizi di interesse generale.

Tra le definizioni (art. 2), la normativa europea ha previsto come per “ raccolta dei rifiuti prodotti dalle navi e dei residui del carico ” debba intendersi “ il ricevimento dei rifiuti prodotti dalla nave e dei residui del carico da parte di qualsiasi struttura fissa, galleggiante o mobile in grado di ricevere tali rifiuti o residui, ai sensi della direttiva 2000/59/CE del Parlamento europeo e del Consiglio ”; sotto altro aspetto, ha poi stabilito come debba essere inteso come “ prestatore di servizi portuali ” qualsiasi “ persona fisica o giuridica che fornisca o desideri fornire, dietro remunerazione, una o più categorie dei servizi portuali ”.

La disposizione ha, pertanto, previsto, per tutti i servizi portuali ivi contemplati, tra cui anche quello di raccolta di rifiuti dalle navi, l’apertura dei medesimi al mercato, in ossequio agli intenti di liberalizzazione e di garanzia della concorrenza da perseguirsi (anche) nel settore portuale.

All’articolo 6 del medesimo regolamento, tuttavia, sono state previste delle ipotesi tassative nelle quali, le Autorità portuali, possono legittimamente limitare il numero dei prestatori di uno o più servizi portuali, nei seguenti casi:

a) la carenza o la destinazione ad altro scopo di aree o spazi portuali, a condizione che tale limitazione sia conforme alle decisioni o ai piani definiti dall’ente di gestione del porto e, se del caso, da qualsiasi altra autorità pubblica competente conformemente al diritto nazionale;

b) l’assenza di tale limitazione ostacola l’esecuzione degli obblighi di servizio pubblico di cui all’articolo 7, anche quando tale assenza determina per l’ente di gestione del porto, l’autorità competente o gli utenti del porto costi eccessivamente elevati in relazione all’esecuzione di tali obblighi;

c) l’assenza di detta limitazione collide con l’esigenza di garantire la sicurezza o la sostenibilità ambientale delle operazioni portuali;

d) le caratteristiche dell’infrastruttura portuale o la natura del traffico portuale sono tali da non permettere che più prestatori di servizi portuali operino nel porto;

e) è stato stabilito, a norma dell’articolo 35 della direttiva 2014/25/UE, che un settore o sottosettore portuale, insieme ai suoi servizi portuali, in uno Stato membro svolge un’attività che è direttamente esposta alla concorrenza conformemente all’articolo 34 della suddetta direttiva. In tali casi non si applicano i paragrafi 2 e 3 del presente articolo.

In sostanza, secondo la nuova impostazione europea in tema di liberalizzazione dei servizi portuali, la regola è quella del libero accesso alla prestazione dei medesimi, fatta salva la possibilità che l’Autorità portuale esiga il possesso di determinati requisiti minimi per svolgere i prefati servizi portuali (art. 4), nel qual caso deve darne comunicazione nella procedura atta a garantire la verifica di conformità dei medesimi, assicurando un “ trattamento trasparente, obiettivo, non discriminatorio e proporzionato dei prestatori di servizi portuali ” (art. 5, co. 1), concedendo o rifiutando “ il diritto di fornire servizi portuali sulla base dei requisiti minimi istituiti a norma dell’articolo 4 entro un lasso di tempo ragionevole, che in ogni caso non deve superare quattro mesi, dal ricevimento di una richiesta per la concessione di tale diritto e della documentazione necessaria ” (art. 5, co. 2).

Inoltre, nelle ipotesi di cui all’art. 6, co. 1, del medesimo regolamento comunitario, l’Autorità portuale ha altresì la facoltà di limitare la prestazione di uno o più servizi ad un determinato numero di operatori economici, per ragioni che vanno dalle limitazioni dell’infrastruttura portuale alla necessità di assicurare l’adempimento a obblighi di servizio pubblico di cui all’art. 7.

Al riguardo, va precisato come nelle definizioni di cui al richiamato art. 2, il regolamento di cui trattasi stabilisce come “ obbligo di servizio pubblico ” un “ onere definito o individuato al fine di garantire la prestazione dei servizi o attività portuali di interesse generale che un operatore, ove considerasse il proprio interesse commerciale, non si assumerebbe o non si assumerebbe nella stessa misura o alle stesse condizioni ”.

In buona sostanza, nel nuovo disegno europeo dei servizi portuali, la regola generale (anche) per il servizio di raccolta dei rifiuti portuali dalle navi diventa quella della liberalizzazione del mercato, fatta salva la possibilità per l’Autorità portuale di fissare dei requisiti minimi per lo svolgimento di tale attività ovvero di limitare il numero dei prestatori nei casi tassativi contemplati dall’art. 6 del regolamento medesimo.

In rapida successione è, poi, intervenuto in materia anche il legislatore nazionale col d.lgs. n. 232/2017, il quale, pur non citando espressamente il prefato regolamento UE n. 352/2017 tra i suoi atti presupposti ha comunque: i) all’art. 6, co. 4, lett. c), della l.n. 84/94, soppresso le parole “ individuati con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti ”, restituendo una disposizione, allo stato ancora vigente, secondo cui l’Autorità portuale è responsabile dell’“ c) affidamento e controllo delle attività dirette alla fornitura a titolo oneroso agli utenti portuali di servizi di interesse generale, non coincidenti né strettamente connessi alle operazioni portuali di cui all'articolo 16, comma 1 ”, essendo stato sottratto al MIT il potere originario di individuare, in concreto, come in passato fatto col d.m. 14 novembre 1994, quali siano i servizi di interesse generale che, allo stato, pertanto, devono essere individuati in negativo, in via ermeneutica, tra quelli non rientranti nelle operazioni/servizi portuali; ii) in conformità, il medesimo d.lgs. n. 232/2017 ha abrogato il citato d.m. del 1994 (art. 15, co. 12), col quale il servizio di raccolta dei rifiuti dalle navi era stato classificato a guisa di servizio di interesse generale in maniera espressa.

Pertanto, da un lato, nel 2017 è venuta meno la normativa nazionale che aveva previsto che il servizio di raccolta dei rifiuti dalle navi fosse da inquadrare nell’ambito dei servizi di interesse generale portuali, con conseguente necessità di affidamento a terzi, mentre, dall’altro lato, il regolamento UE n. 352/2017 ha attratto detto servizio nell’ambito del diverso contesto dei servizi portuali, disponendo l’applicazione delle regole di liberalizzazione del mercato per il suo accesso, fatte salve le eccezioni sopra riepilogate.

6.4. Da ultimo, va rilevato come il legislatore nazionale sia, poi, anche intervenuto sul d.lgs. n. 182/2003 in materia di gestione dei rifiuti portuali, abrogandolo e allineando le disposizioni italiane alla sopravvenuta direttiva UE n. 2019/883 col d.lgs. n. 197/2021.

Per esigenze di sintesi si rileva come il citato decreto legislativo, nel confermare la finalità di ridurre gli scarichi in mare già perseguita dal precedente d.lgs. n. 182/2003, ha:

i) ribadito il compito dell’Autorità portuale di dotarsi di un piano di raccolta dei rifiuti prodotti dalle navi e dei residui di carico (art. 5, co. 1);

ii) confermato che “ il porto è dotato, con oneri a carico del gestore del servizio, di impianti e di servizi portuali di raccolta dei rifiuti prodotti dalle navi e dei residui del carico adeguati ” (art. 4, co. 1) e che “ Per le finalità di cui al comma 1, la capacità degli impianti portuali di raccolta realizzati, siano essi strutture fisse, mobili o galleggianti, è commisurata alla tipologia ed al quantitativo di rifiuti delle navi che abitualmente utilizzano tale porto […] ” (art. 4, co. 2);

iv) con gli artt. 4, co. 3 e 4, ha previsto delle nuove disposizioni rispetto al previgente d.lgs. n. 182/2003, secondo cui “ Nel Piano di raccolta di cui all'articolo 5, le Autorità competenti definiscono gli adempimenti e le modalità operative relative all'utilizzo degli impianti portuali di raccolta che siano semplici e rapide e non determinino ingiustificati ritardi alle navi. Nel Piano sono altresì definiti i criteri per la determinazione delle tariffe per il conferimento dei rifiuti agli impianti portuali di raccolta che non devono creare un disincentivo all'uso degli impianti stessi da parte delle navi ” (co. 3); “ Ferme restando le disposizioni sanitarie di cui al regolamento (CE) n. 1069/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio del 21 ottobre 2009, per la gestione dei rifiuti di cucina e ristorazione derivanti da trasporti internazionali, i gestori degli impianti portuali di raccolta provvedono ad una gestione dei rifiuti delle navi che assicuri la tutela ambientale, conformemente alla disciplina in materia di rifiuti di cui alla Parte Quarta del decreto legislativo n. 152 del 2006. Ai fini indicati al comma 1, i rifiuti delle navi sono raccolti separatamente, per facilitarne il riutilizzo e il riciclaggio. Per facilitare tale processo, gli impianti portuali di raccolta raccolgono le frazioni di rifiuti eventualmente differenziate dalla nave conformemente alle categorie di rifiuti stabilite nella convenzione MARPOL, tenendo conto delle sue linee guida ” (co. 4);

v) per quanto concerne le autorizzazioni degli impianti fissi di raccolta, il nuovo decreto legislativo, a differenza del precedente che faceva espresso riferimento alle norme esistenti prima dell’entrata in vigore del T.U. Ambiente (d.lgs. n. 152/2006), ha altresì stabilito come “ Ferma restando la disciplina in materia di concessione di beni demaniali e di servizi espletati con mezzi navali in regime di concessione, gli impianti portuali di raccolta fissi sono autorizzati per la gestione dei rifiuti ai sensi della Parte Quarta del decreto legislativo n. 152 del 2006, fatta salva, ricorrendone le condizioni, l'applicazione dell'articolo 185-bis del citato decreto legislativo ” (art. 4, co. 6) (depositi temporanei prima della raccolta, ndr);

vi) venendo all’affidamento dei lavori per la realizzazione degli impianti di raccolta e per la gestione del relativo servizio, l’art. 4, co. 7, a differenza del previgente art. 4, co. 5, d.lgs. n. 182/2003 che, si rammenta, prescriveva la necessità di una “ gara ad evidenza pubblica in conformità alla legislazione nazionale e comunitaria vigente ”, ha piuttosto previsto come “ L'affidamento dei lavori per la realizzazione degli impianti portuali di raccolta, nonché del relativo servizio di raccolta dei rifiuti, avviene in conformità alla legislazione nazionale e comunitaria vigente in materia di appalti, affidamenti e concessioni, con particolare riferimento al regolamento (UE) 352/2017 ”;

vii) da ultimo, per quanto attiene all’approvazione del piano dei rifiuti portuali e all’indizione della relativa gara, l’art. 5, co. 4, del d.lgs. n. 197/2021, ha stabilito che “ Nei porti in cui l'Autorità competente è l'Autorità marittima, la stessa d'intesa con la regione competente, emana una propria ordinanza che costituisce piano di raccolta di gestione dei rifiuti. Lo stesso costituisce integrazione, per gli aspetti relativi alla gestione, al piano regionale di gestione dei rifiuti di cui all'articolo 199 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152. Il comune, o l'autorità d'ambito territoriale ottimale ove costituita, cura le procedure relative all'affidamento del servizio di gestione dei rifiuti, d'intesa con l'Autorità marittima per i fini di interesse di quest'ultima ”.

In definitiva, alla luce delle ultime innovazioni normative è possibile affermare come il servizio di raccolta di rifiuti dalle navi sia stato attratto, per effetto dell’entrata in vigore del regolamento UE n. 352/2017, nell’ambito dei servizi portuali rispetto ai quali va garantito il più ampio accesso possibile agli operatori economici, ferma restando la possibilità per le Autorità portuali di prevedere dei requisiti minimi di ingresso ovvero di limitare il numero dei prestatori del servizio per esigenze di servizio pubblico ovvero per questioni riconducibili alle effettive possibilità infrastrutturali del porto.

Va ribadito, tuttavia, come tale disposizione europea debba essere coordinata con quelle delle citate direttive comunitarie attuative della Convenzione AR, recepite in Italia, da ultimo, col d.lgs. n. 197/2021, dovendosi contemperare, da un lato, l’esigenza di apertura al mercato (ove non vi siano eccezioni di sorta rilevate dall’Autorità portuale) della prestazione (anche) del servizio di raccolta di rifiuti portuali e, dall’altro lato, il rispetto degli obblighi promananti in capo all’Autorità di Sistema Portuale nella redazione del piano dei rifiuti portuali e nell’individuazione dei gestori (o del gestore) del servizio di raccolta, a prescindere dalla forma di affidamento/gestione del servizio prescelta.

Peraltro, la stessa direttiva UE n. 2019/883, recepita in Italia dal citato d.lgs. n. 197/2021, al considerando n. 36 stabilisce come “ Il regolamento (UE) 2017/352 del Parlamento europeo e del Consiglio considera la fornitura di impianti portuali di raccolta come un servizio compreso nel suo ambito di applicazione. Esso prevede norme sulla trasparenza del sistema di tariffazione applicato per l’uso dei servizi portuali, sulla consultazione degli utenti dei porti e sulla gestione delle procedure di reclamo. La presente direttiva va oltre il quadro fornito da tale regolamento e fornisce maggiori dettagli per la predisposizione e il funzionamento dei sistemi di recupero dei costi per gli impianti portuali di raccolta dei rifiuti delle navi e per la trasparenza della struttura dei costi ”.

Dalla lettura di tale riferimento normativo emerge la natura di servizio alle imbarcazioni degli impianti di raccolta portuali, la cui realizzazione e gestione, rientrando nelle attività contemplate dal regolamento UE n. 352/2017, da un lato, lascia ampi margini discrezionali di scelta alle Amministrazioni portuali ma, dall’altro lato, impone comunque il rispetto di prescrizioni tassative affinché gli utenti portuali possano beneficiare di tale servizio, che non è opzionale ma obbligatorio.

In tal senso, quindi, le Autorità portuali, alla luce del mutato quadro giuridico di riferimento, hanno acquisito un’ampia discrezionalità nella: i) scelta della modalità di accesso al servizio da parte dei prestatori interessati (libero mercato, autorizzazione previa verifica di requisiti specifici, riduzione del numero a uno o più operatori previa indizione di procedura a evidenza pubblica); ii) scelta della tipologia, del dimensionamento e della collocazione degli impianti di raccolta portuali dei rifiuti prodotti dalle navi.

Non va tuttavia sottaciuto come l’apertura al mercato della raccolta dei rifiuti dalle navi, ove possibile e ritenuta perseguibile dall’Autorità portuale, a seguito di valutazione eminentemente discrezionale della situazione infrastrutturale e del traffico portuale, non abbia determinato la possibilità per le Amministrazioni portuali di obliterare le prescrizioni in materia di realizzazione e gestione degli impianti di raccolta dei rifiuti prodotti dalle nave dettate dal d.lgs. n. 197/2021 (in precedenza d.lgs. n. 182/2003).

Del resto, la finalità concorrenziale perseguita dal regolamento UE n. 352/2017 non può tenere in non cale l’obbligo al corretto trattamento dei rifiuti prelevati dalle navi che, sulla scorta della loro qualificazione (pericolosi e non, recuperabili o smaltibili, ecc.), devono seguire il loro percorso virtuoso per evitare la dispersione in mare e/o, comunque, nell’ambiente (d.lgs. n. 152/2006, in materia di trattamento dei rifiuti quale disciplina generale).

7. Così ricostruito il quadro giuridico di riferimento e venendo all’odierna fattispecie, come già in precedenza anticipato, l’Autorità Portuale resistente, nella versione primigenia dell’art. 6, co. 4, lett. c), della l.n. 84/94, come attuato dal d.m. 14 novembre 1994 e nella vigenza, altresì, del d.lgs. n. 182/2003, previa approvazione del piano per la gestione dei rifiuti portuali raccolti dalle navi (ultima versione del 2016 che ha sostituito quella del 2012), ha dato in concessione alla società ricorrente, per un periodo di quattro anni, con successivo rinnovo per altri quattro anni, all’esito di nuova procedura ad evidenza pubblica, la gestione del servizio in parola, concedendo, per la medesima durata de qua , l’occupazione dell’area di 145 mq prevista dal piano dei rifiuti per la realizzazione di un deposito temporaneo di rifiuti.

Nell’ottica dell’Amministrazione resistente, l’attesa dell’entrata in vigore del nuovo piano dei rifiuti, da redigersi ai sensi del d.lgs. n. 197/2021 (entro dodici mesi) che ha abrogato e sostituito il d.lgs. n. 182/2003, unitamente alla circostanza che il ricorrente non stia più svolgendo il servizio di raccolta dei rifiuti dalle navi quale gestore unico, quanto piuttosto come mero iscritto nel registro ex art. 68, cod. nav., per effetto dell’intervenuta scadenza della precedente concessione-contratto e del mancato ricorso all’istituto della prorogatio , sarebbero aspetti che, in uno alle altre ragioni indicate nel provvedimento di rigetto gravato, sarebbero ostativi all’accoglimento dell’istanza del privato intesa ad ottenere il rinnovo della concessione demaniale per continuare a gestire il deposito temporaneo realizzato nel Porto di Milazzo.

8. Alla luce del quadro normativo vigente, tuttavia, le motivazioni dell’Amministrazione resistente non convincono il Collegio che, per converso, ritiene persuasive le deduzioni effettuate dalla società ricorrente col ricorso introduttivo.

Il ricorso è fondato, potendosi trattare in via unitaria i vari profili di censura mossi con l’unico e articolato mezzo di impugnazione formulato col gravame.

9. In primo luogo, il Collegio deve rilevare, come eccepito dalla società ricorrente, che l’Amministrazione resistente, coi propri scritti difensivi, abbia finito per ampliare la portata motivazionale del provvedimento impugnato, con una inammissibile motivazione postuma resa in sede processuale che ha riguardato i seguenti aspetti: i) che l’area oggetto di richiesta sarebbe interessata dall’intervento “Restituzione agli usi urbani di un’area industriale inquinata. Bonifica e riqualificazione della Zona Falcata di Messina ”, di cui si starebbe per pubblicare il bando; ii) che la realizzazione dell’impianto di raccolta contrasterebbe con la pianificazione del PRP che, nell’area interessata, identificata come POM5, prevedrebbe costruzioni e riparazioni navali; iii) che con nota prot. n. 0651827/2024 dell’11/11/2024, la Guardia di Finanza, avrebbe informato l’Autorità resistente dell’intervenuto sequestro di una porzione dell’area demaniale in argomento, di circa 450 mq., interessata dalla contaminazione di rifiuto speciale pericoloso, evidenziando, ancora, con separata nota prot. n. 0693893 del 30/11/2024, la presenza, nel corso dell’accertamento effettuato, di una vasca in c.a. interrata della capacità di 20.000 litri, la cui realizzazione non sarebbe mai stata autorizzata (di tale circostanza non v’è evidenza documentale agli atti).

Trattandosi di questioni non riportate nel provvedimento di rigetto impugnato, che si risolvono in inammissibili profili motivazionali postumi prospettati solo in corso di causa, non possono essere utilizzati al fine del decidere.

10. Procedendo con la delibazione del provvedimento impugnato, prendendo le mosse dal primo pilastro della motivazione, secondo cui l’istanza di parte non potrebbe trovare accoglimento in quanto la società ricorrente non starebbe più svolgendo, in esclusiva, il servizio di raccolta dei rifiuti dalle navi ma, soltanto, quale soggetto iscritto nel registro prescritto dall’art. 68 cod. nav., occorre effettuare le seguenti considerazioni.

L’art. 68 cod. nav. citato, in materia di “ Vigilanza sull'esercizio di attività nei porti ”, prescrive come “ Coloro che esercitano un'attività nell'interno dei porti ed in genere nell'ambito del demanio marittimo sono soggetti, nell'esplicazione di tale attività, alla vigilanza del comandante del porto . Il capo del compartimento, sentite le associazioni sindacali interessate, può sottoporre all'iscrizione in appositi registri, eventualmente a numero chiuso, e ad altre speciali limitazioni coloro che esercitano le attività predette ”.

A venire in rilievo, dunque, è una disposizione normativa che, da un lato, sancisce il dovere di vigilanza del Comandante del porto sui soggetti che svolgono attività nel sedime demaniale marittimo, con facoltà del Capo compartimento di sottoporre i medesimi soggetti all’iscrizione in appositi registri.

La norma, e su questo si conviene con le difese dell’Amministrazione resistente, non prevede la produzione di alcun effetto autorizzativo a seguito dell’iscrizione, sancendo, in via esclusiva, un generale potere/dovere di vigilanza da parte dell’Autorità preposte alle attività portuali e prevedendo il registro quale strumento per rendere conoscibile la platea di soggetti da sottoporre a controllo.

Al riguardo, la giurisprudenza ha già avuto modo di chiarire come la finalità del predetto registro sia proprio quella di consentire all'Autorità marittima di svolgere attività di controllo e vigilanza nei confronti dei soggetti autorizzati ad operare in aree portuali, ovvero ricomprese nel demanio marittimo, non avendo esso alcuna funzione di contingentamento delle autorizzazioni, quanto piuttosto di ricognizione sulle attività che si svolgono in ambito portuale e sui soggetti chiamate ad eseguirle (sul punto, cfr. T.A.R. Sardegna, sent. n. 19/2013).

La stessa giurisprudenza ha, tuttavia, rilevato come l’istruttoria protesa all’iscrizione nel registro in argomento debba estendersi all’accertamento dei requisiti necessari in capo al richiedente ai fini dello svolgimento dell’attività anelata, come stabilito dai regolamenti adottati dalle Autorità marittime competenti.

Nella specifica materia della raccolta dei rifiuti dalle navi in ambito portuale, di interesse ai fini di causa, il giudice amministrativo di appello ha rilevato come il citato art. 68, cod. nav., possa costituire valida base normativa per disciplinare l’esercizio di tale attività, atteso che sia la legislazione europea che quella nazionale, in precedenza richiamate, quantomeno a partire del 2017, non impongono più uno specifico modello gestorio del servizio portuale (tra gli altri) della raccolta dei rifiuti prodotti dalle navi, in applicazione del principio generale della liberalizzazione e dell’apertura al mercato e alla concorrenza (cfr. cit. reg, UE n. 352/2017). In tal senso, quindi, l’Autorità di Sistema Portuale ha facoltà, avuto riguardo alla specifica situazione del porto che è chiamata a gestire, di prevedere che l’attività di raccolta dei rifiuti dalle navi, così come intesa dal regolamento europeo, possa essere svolta in regime di libera partecipazione dagli operatori economici interessati, tenuti, pertanto, soltanto alla loro registrazione nel registro ex art. 68, cod. nav., al fine di consentire all’Amministrazione portuale l’esercizio delle adeguati azioni di vigilanza e controllo, oltre che di verifica del possesso dei requisiti prescritti per lo svolgimento dell’attività in parola (Cons. Stato, sent. n. 1172/2022). Vigilanza che, è bene sottolinearlo, riguarda, tuttavia, anche l’aspetto tariffario, in ossequio a quanto previsto dal d.lgs. n. 197/2021.

Se, per un verso, così come sostenuto dall’Amministrazione resistente, la mera iscrizione nel registro non ha alcuna portata autorizzatoria, per altro verso, va rilevato come detta iscrizione sia resa possibile solo previa verifica dei requisiti per lo svolgimento dell’attività, non essendo fondate le successive asserzioni difensive della p.a. che si spingono a sostenere che la gestione attuale del servizio di raccolta dei rifiuti dalle navi nel porto in esame sia una mera questione tra privati, senza alcun coinvolgimento dell’Autorità resistente.

Venendo alla pronuncia del Consiglio di Stato sopra citata, va rilevato come essa debba essere correttamente interpretata alla luce sia delle peculiarità della causa in cui è stata resa, che di quelle che sono, comunque, le disposizioni promananti da quadro normativo vigente in materia, così come in precedenza ricostruito.

Se da un lato, in modo condivisibile, la sentenza ha rilevato come non esista più nell’ordinamento attuale, a differenza che nel passato, una disposizione che imponga che il servizio di raccolta dei rifiuti dalle navi sia affidato ad un gestore unico, valendo piuttosto l’opposta regola generale della liberalizzazione del servizio, in attuazione del principio generale di libero accesso al mercato dei servizi portuali (art. 4, del regolamento), fatta salva la possibilità di limitare il numero di prestatori al ricorrente di determinate condizioni (art. 6), ovvero di imporre obblighi di servizio pubblico, secondo specifici criteri (art. 7), non può comunque essere sottaciuto come il medesimo regolamento comunitario abbia finito per attrarre il servizio di raccolta dei rifiuti portuali nel novero dei servizi portuali, posto che il legislatore europeo si è premurato di fornire “[…] una nozione di servizi portuali più ampia rispetto a quella del diritto interno, ricomprendendo al suo interno sia le operazioni portuali che i servizi portuali nazionali ” (T.A.R. Sardegna, n. 676/2024).

Ciò comporta che a fronte della possibilità di concedere ad operatori economici interessati di effettuare (anche) il servizio di raccolta dei rifiuti dalle navi mediante mera iscrizione nel registro ex art. 68, cod. nav., in regime di liberalizzazione, piuttosto che mediante autorizzazione espressa ex art. 16, della l.n. 84/94, ciò non toglie che, alla luce del regolamento UE del 2017, detto servizio rientri, ormai, a pieno titolo tra i servizi portuali indicati dalla l. n. 84/94.

Vanno, quindi, disattese le argomentazioni difensive della parte pubblica, con le quali si è affermato che la società ricorrente non sarebbe titolare di autorizzazione ex art. 16, l.n. 84/94 e che, quindi, non avrebbe alcun titolo per chiedere in concessione aree o banchine ai sensi del successivo articolo 18, precisandosi, in via ulteriore, come le precedenti concessioni siano sempre state rilasciate ai sensi dell’art. 36, cod. nav. e non dell’art. 18, della l. n. 84/94.

Al riguardo, si è già chiarito che il servizio di raccolta dei rifiuti dalle navi è stato espressamente qualificato dal legislatore europeo alla stregua di servizio portuale, con conseguente non applicazione di ogni disciplina nazionale difforme, in forza del principio di primazia del diritto unionale su quello degli Stati membri, non rilevando che la società ricorrente, allo stato, non sia munita di apposita autorizzazione ex art. 16, l.n. 84/94 per lo svolgimento di tale attività, perché è stata l’Autorità portuale, avvalendosi della facoltà concessagli dal regolamento UE n. 352/2017, a stabilire che per lo svolgimento di siffatto servizio, nel porto di Milazzo, sarebbe stata sufficiente la mera iscrizione nel registro ex art. 68, cod. nav..

A prescindere dalla modalità di gestione del servizio, rispetto alla quale l’Autorità vanta un’ampia discrezionalità, esse rimane un servizio portuale a tutti gli effetti, con ogni conseguenza, alla luce della definizione offerta dall’ordinamento comunitario.

In tal senso, quindi, la società ricorrente, così come gli altri iscritti nel registro ex art. 68, cod. nav., ha piena facoltà di chiedere in concessione aree demaniali necessarie per lo svolgimento della sua attività, essendo compito dell’Autorità di Sistema Portuale garantire l’accesso alle medesime in maniera non discriminatoria a tutti i soggetti interessati.

Ovviamente, trattandosi di risorse scarse ben potrebbe essere che le richieste siano superiori alle aree effettivamente disponibili ed è proprio qui che entra in gioco la capacità di pianificazione, prima, e di gestione, poi, dell’Autorità di Sistema Portuale, chiamata a valutare, in concreto, le soluzioni di gestione più appropriate dei vari servizi portuali, sulla scorta di quanto previsto dal citato regolamento n. 352/2017 dell’Unione Europea. In tal guisa, a titolo di esempio, ove l’infrastruttura portuale non fosse idonea a garantire spazi sufficienti ad ospitare plurimi impianti di raccolta gestiti da più soggetti privati, ciò dovrebbe condurre alla scelta di restringere la concorrenza ad una o più imprese, salvaguardando la libertà di iniziativa economica dei privati e il principio della parità di trattamento, mediante l’indizione di adeguate procedure ad evidenza pubblica a monte.

La scelta, è bene ribadirlo, spetta all’Autorità di Sistema Portuale, la quale, tuttavia, deve contemperare, in maniera adeguata, tutti gli interessi in gioco, pubblici e privati, nel rispetto delle normative europee e nazionali vigenti, non potendosi trincerare, come pare trasparire nel caso in esame, dietro la scelta di aver liberalizzato il servizio per non rispondere più degli obblighi normativi in materia di realizzazione e messa a disposizione di adeguati impianti portuali agli utenti, impedendo, peraltro, ad uno degli operatori economici interessato allo svolgimento del servizio di avere a disposizione gli spazi all’uopo necessari a ciò individuati da piano dei rifiuti portuali, come previsto dal d.lgs. n. 197/2021 (prima d.lgs. n. 182/2003).

Chiarito che, per quanto di interesse nell’odierno giudizio, ai sensi dell’attuale quadro normativo di riferimento, l’Amministrazione portuale ha la facoltà, come in precedenza confermato dal giudice amministrativo di appello nazionale, (anche) per il servizio di raccolta di cui trattasi di prevedere che esso sia gestito dai privati ai sensi dell’art. 68, cod. nav., in regime di liberalizzazione, questo non risulta essere, tuttavia, un valido argomento per supportare ex se il diniego avversato in questa sede processuale ai fini dell’ottenimento in concessione dell’area demaniale destinata, secondo il piano dei rifiuti portuali del 2016, alla realizzazione e al mantenimento di un deposito temporaneo, già in precedenza gestito dalla società ricorrente, dovendosi rilevare la discrasia esistente tra la previsione pianificatoria di un unico impianto portuale di raccolta e la successiva scelta, a valle, di aprire il servizio al mercato.

Sul punto, va chiarito come, per quanto in precedenza già indicato, la scelta dell’Amministrazione portuale di aprire il servizio alla concorrenza, ovvero di limitare la sua prestazione a uno o più operatori economici, non è neutra e comporti dei precipitati di non poco momento, posto che ciascun operatore economico deve essere messo in condizione di poter disporre degli impianti di raccolta per lo svolgimento del servizio previsti dalla legge.

Tale scelta, quindi, deve essere conforme, prima di tutto, con la pianificazione portuale dei rifiuti a monte, oggi prevista dall’art. 5, del d.lgs. n. 197/2021 (prima d.lgs. n. 182/2003), nel senso che l’apertura al mercato non può certo porsi in contrasto con la previsione di un unico impianto portuale di raccolta, come stabilito nel 2016 per il Porto di Milazzo e, ove ciò avvenisse, come occorso nel caso in esame, l’Amministrazione non può obliterare la precipua finalità di tale area dietro il rispetto della parità di trattamento e della concorrenza per non dare ai privati interessati la possibilità di avere appositi spazi per realizzare i prescritti impianti di raccolta.

In altri termini, l’opzione di aprire il servizio portuale in argomento al mercato, senz’altro valida in astratto, ai sensi del regolamento n. 352/2017 UE, comporta che l’Amministrazione, in sede di pianificazione, prima, e di gestione, poi, sia in grado di assicurare agli operatori economici interessati spazi e aree necessarie per realizzare i prescritti impianti di raccolta nelle diverse forme previste: fissi, mobili, galleggianti, ecc..

Peraltro, in materia di operazioni e servizi portuali, l’art. 18, della l.n. 84/94, affronta il caso di concessioni di spazi portuali ove vi siano più operatori economici interessati allo svolgimento del medesimo servizio, stabilendo il seguente principio “ 4. La riserva di spazi operativi funzionali allo svolgimento delle operazioni portuali da parte di altre imprese non titolari della concessione avviene nel rispetto dei principi di trasparenza, equità e parità di trattamento ” (art. 18, co. 4, l.n. 84/94).

Al riguardo, col d.m. n. 202/2022, il MIT ha adottato un apposito regolamento disciplinante il rilascio delle concessioni di aree e banchine di cui al citato art. 18, della l.n. 84/94, stabilendo il principio della loro assegnazione sulla base di procedure ad evidenza pubblica, da avviarsi anche a seguito di istanza di parte (art. 2, co. 1), prescrivendo come, in quest’ultimo caso, si dia luogo alla pubblicazione di un avviso pubblico nel quale va dato atto dell’avvenuta presentazione di una domanda (art. 2, co. 2), al fine di verificare la presenza di altri soggetti interessati.

Lungi dal rappresentare un ostacolo alla concessione di spazi demaniali la circostanza dell’apertura al mercato dei servizi portuali, il successivo articolo 2, co. 6, stabilisce come “ L'autorità concedente, in funzione delle caratteristiche del porto e tenuto conto della capacità operativa e delle funzioni del porto medesimo, adotta le misure necessarie affinchè congrui spazi siano disponibili per lo svolgimento di operazioni portuali da parte di imprese non concessionarie. Nel caso in cui tutte le aree portuali sono già affidate in concessione, l'autorità concedente provvede alla pianificazione per assicurare la riserva di spazi operativi per le imprese non concessionarie, ovvero all'inserimento negli atti di concessione di previsioni che, ove necessario, assicurano la disponibilità di detti spazi operativi. 7. In ogni caso il rilascio delle concessioni non può pregiudicare l'esercizio delle attività delle imprese, già autorizzate ai sensi dell'articolo 16 della legge n. 84 del 1994 e non concessionarie di aree, all'effettuazione delle operazioni portuali ”.

In definitiva, l’esistenza di un’unica zona per il deposito temporaneo dei rifiuti nel porto in argomento, a fronte di un servizio che, allo stato, non è stato dato in affidamento ma che risulta essere svolto da operatori iscritti nel registro ex art. 68, cod. nav., non impedisce ad uno di questi di chiedere la concessione dello spazio demaniale in argomento, essendo compito dell’Amministrazione, semmai, quello di effettuare le dovute valutazioni al fine di contemperare l’esigenza prospettata dal privato istante con quella di altri operatori economici, oltre che con gli interessi pubblici sottesi, senza dimenticare che la presenza di adeguati impianti di raccolta, ai sensi del vigente art. 4, del d.lgs. n. 197/2021 (prima d.lgs. n. 182/2003), non è opzionale ma rappresenta un obbligo di legge al quale l’Amministrazione portuale deve adempiere, consentendo ( rectius , imponendo) agli operatori economici la realizzazione e la gestione di tali impianti.

Né può dirsi giustificato l’operato della p.a. sulla scorta della mancata approvazione del nuovo piano (che avrebbe dovuto essere reso operativo entro dodici mesi dall’entrata in vigore del d.lgs. n. 197/2021), da cui discenderebbe l’asserita impossibilità di procedere all’indizione della nuova gara per l’individuazione di un gestore unico.

Ancora una volta, va ribadito come la scelta sulla migliore modalità di gestione del servizio in argomento spetti all’Amministrazione portuale, in ossequio alla regola generale europea della liberalizzazione del mercato e all’eccezione del restringimento della platea degli operatori economici prestatori del medesimo servizio. Tale scelta, tuttavia, non può appuntarsi, come pare essere nel caso in esame, sulla scorta dell’inerzia serbata dalla stessa p.a. nell’approvare il prescritto piano dei rifiuti. Né tale circostanza può portare ad una pretesa legittimazione al mancato rispetto degli obblighi promananti dall’art. 4, del d.lgs. n. 182/2003, prima e del d.lgs. n. 197/2021, dovendo essere comunque assicurata l’operatività degli impianti portuali di raccolta previsti nella pianificazione portuale precedente.

In tal senso, la pubblicazione dell’istanza di parte ricorrente per verificare la sussistenza di interesse di altri operatori economici, ai fini di una eventuale valutazione in concorrenza delle istanze, già costituirebbe un’azione in grado di far emergere e soppesare gli eventuali contrapposti interessi privati in gioco, fermo restando che l’Amministrazione portuale, in caso di istanze successive alla conclusione del procedimento de quo , dovrebbe essere sempre, e comunque, nelle condizioni di poter garantire altre aree ad eventuali e ulteriori operatori economici. Ove così non fosse, è bene ribadirlo, la scelta dovrebbe più opportunamente ricadere nella limitazione all’accesso al servizio, mediante l’esperimento di procedura ad evidenza pubblica per individuare il gestore o i gestori.

Del resto, è la stessa Autorità resistente che, nelle sue memorie, ha correttamente posto l’accento sull’ampia discrezionalità riconosciutale dalla legge (prima d.lgs. n. 182/2003 e, ora, d.lgs. n. 197/2001) nel prevedere, non solo e non tanto, impianti di raccolta fissi, ma anche, e soprattutto, mobili, galleggianti, ecc., avendo un ampio ventaglio di opzioni per soddisfare le esigenze degli utenti portuali e dei prestatori del servizio.

Quello che è certo, tuttavia, è che tale discrezionalità non possa spingersi fino a ritenere che il porto possa smettere di essere dotato dei prescritti impianti di raccolta di cui ai decreti legislativi sopra richiamati (art. 4), che devono essere realizzati e gestiti dagli operatori economici a ciò interessati.

L’apertura al mercato dei servizi portuali, tra cui rientra anche il servizio di raccolta dei rifiuti portuali, per effetto dell’entrata in vigore del regolamento europeo n. 352/2017, non fa venire meno gli obblighi di ciascuna Autorità portuale di individuare e rendere disponibili, nell’ambito del porto, apposite aree per ospitare gli impianti di raccolta dei rifiuti prodotti dalle navi e dei residui di carico. A prescindere dalla forma di gestione del servizio prescelto, a venire in rilievo è un obbligo normativo rispetto al quale l’Amministrazione non può sottrarsi, nascondendosi dietro l’apertura al mercato e al rispetto della concorrenza e della par condicio degli operatori economici, trattandosi di due aspetti che devono essere tenuti distinti.

L’apertura alla concorrenza non può risolversi in una mera gestione privata del servizio, senza alcun coinvolgimento e controllo dell’Autorità di Sistema Portuale; così come la stessa Amministrazione non ha facoltà di decidere se realizzare e mettere a disposizione degli utenti portuali adeguati impianti di raccolta dei rifiuti prodotti dalle navi. La facoltà di scelta non riguarda l’ an , attesi i precisi obblighi normativi in materia, quanto piuttosto il quantum , il quomodo e l’ ubi , non potendo negarsi agli operatori economici gli spazi necessari per lo svolgimento del servizio in parola, posto che, come in precedenza anticipato, ove questi fossero insufficienti, alla luce della domanda, la soluzione dovrebbe semmai propendere per una limitazione all’accesso, sulla scorta delle limitazioni strutturali e funzionali del porto, recuperando il rispetto del principio di concorrenza con l’indizione di apposite procedure a evidenza pubblica.

La difesa dell’Amministrazione, che fonda l’odierno rigetto sull’ampia discrezionalità riconosciutale nell’individuare le più appropriate forme, dimensioni e quantità degli impianti portuali di raccolta (sulla quale non si discute) si risolve, nel caso in esame, in un sostanziale azzeramento degli impianti portuali di raccolta che non può trovare l’avallo del Collegio, posto che l’invocata discrezionalità amministrativa dovrebbe operare in senso diverso, ossia mediante l’effettuazione di precipue valutazioni sulla sostenibilità portuale di un’apertura al libero mercato del servizio di raccolta dei rifiuti dalle navi, con ogni conseguenza sul numero e sulla dislocazione degli impianti, ovvero sulla contrapposta necessità di prevedere delle restrizioni all’accesso, nei limiti consentiti dal regolamento UE n. 352/2017, senza che tale scelta, tuttavia, possa far obliterare il rispetto di quanto stabilito, oggi, dal d.lgs. n. 197/2021 e, prima, dal d.lgs. n. 182/2003, con la conseguente necessità che la scelta della p.a. debba trovare anche adeguato riscontro nel piano dei rifiuti da redigersi ai sensi dell’art. 5, del d.lgs. n. 197/2021, che deve essere in linea rispetto a tale scelta strategica effettuata a monte.

In buona sostanza, la scelta di aprire al mercato il servizio di raccolta dei rifiuti portuali, per come stabilito dal regolamento UE n. 352/2017, da un lato, non fa venire meno gli obblighi dell’Autorità portuale di assicurare la presenza di adeguati impianti di raccolta (art. 4, d.lgs. n. 197/2021), da realizzarsi a cura dei gestori privati del servizio e, dall’altro lato, non impedisce, al pari di quanto previsto per gli altri servizi portuali, ad un operatore economico di domandare la concessione dell’area demaniale individuata dal piano per ospitare un deposito temporaneo di rifiuti.

Né giova all’Autorità resistente quanto sostenuto negli scritti difensivi in merito all’asserita assenza di un impianto portuale di raccolta nel porto in esame, dovendosi ritenere che il deposito temporaneo realizzato e in precedenza gestito dalla società ricorrente, in qualità gestore unico, non possa se non essere considerato alla stregua di un impianto portuale di raccolta ai sensi del precedente d.lgs. n. 182/2003 e del d.lgs. n. 197/2021.

Anche qui occorre effettuare delle precisazioni di sistema.

Dal punto di vista squisitamente normativo, il d.lgs. n. 197/2021 definisce il “ porto ” come “ un luogo o un'area geografica cui siano state apportate migliorie e aggiunte attrezzature progettate principalmente per consentire l'attracco di navi, compresa la zona di ancoraggio all'interno della giurisdizione del porto ” (art. 2, co. 1, lett. i), mentre stabilisce che gli “ impianti portuali di raccolta ” (o l’” impianto portuale di raccolta ”, lasciando trasparire la possibilità di scelta della p.a. nell’affidamento ad uno o più soggetti del servizio o, comunque, di realizzare più impianti in base alle condizioni infrastrutturali del porto) dei rifiuti delle navi vanno intesi come “ strutture fisse, mobili o galleggianti che sia in grado di fornire il servizio di raccolta dei rifiuti delle navi ” (art. 2, co. 1, lett. f).

Al riguardo, l’art. 4 del medesimo riferimento normativo, stabilisce come “ il porto è dotato, con oneri a carico del gestore del servizio, di impianti e di servizi portuali di raccolta dei rifiuti delle navi ” (co. 1), con capacità dei medesimi commisurata “ alla tipologia ed al quantitativo di rifiuti delle navi che abitualmente utilizzano tale porto, tenuto conto: a) delle esigenze operative degli utenti del porto; b) dell'ubicazione geografica e delle dimensioni del porto; c) della tipologia delle navi che vi fanno scalo; d) delle esenzioni di cui all'articolo 9 ” (co. 2).

Nessuna disposizione speciale sulla gestione dei rifiuti portuali prevede la figura del “ deposito temporaneo ” che, invece, trova la sua definizione nel d.lgs. n. 152/2006, secondo cui “ Il raggruppamento dei rifiuti ai fini del trasporto degli stessi in un impianto di recupero o smaltimento è effettuato come deposito temporaneo, prima della raccolta […]” (art. 185- bis ).

Andando al piano dei rifiuti portuali redatto dall’Autorità di Sistema Portuale resistente nel 2016, nel quale vanno indicati, altresì, gli impianti di raccolta portuali, per il Porto di Milazzo viene affermato che, per quanto concerne la “ DOTAZIONE IMPIANTISTICA DEI PORTI COSI’ COME PREVISTO DALL’ART. 4, DEL D.LGS. N. 182/2003 ” (oggi d.lgs. n. 197/2021) si registravano, in passato, “[…] due impianti di trattamento reflui. nella fattispecie uno di questo era presente presso la raffineria di Milazzo che fino al recente passato ha ricevuto acque di sentina e di zavorra delle navi in transito, oggi non più disponibile per scelta industriale della società proprietaria. L'altro, invece insisteva nell'area della Centrale Edipower, anch'esso oggi non è disponibile alla ricezione di acque o reflui di terzi per scelta industriale della società proprietaria. Per soccombere a tale mancanza, dal punto di vista gestione del rifiuto e dei residui del carico, in linea con le reali necessità del sistema portuale si demanda al paragrafo successivo: "altri servizi/impiantі ”.

Seguendo l’indicazione fornita, al paragrafo richiamato (pag. 44 del Piano) si legge come “ Presso l'Autorità portuale di Messina, con protocollo interno n.000009621/2016 del 23/11/2016, è stato presentato il progetto di impianto trattamento rifiuti della società "Mare Pulito srl", rivolto alle aziende che operano all'interno dei porti di Messina e Milazzo, da destinare all'utenza portuale (per rifiuti pericolosi e non) che consentisse un trattamento a livello locale. L'impianto verrà realizzato, a far data dai primi mesi del 2017, in ottemperanza alle più stringenti normative di carattere ambientale per raggiungere la piena integrazione tra le necessità operative e la salvaguardia ambientale del luogo interessato. All'impianto è stata rilasciata l'autorizzazione integrata ambientale (A.L.A.), da parte dell'Assessorato Regionale competente con D.D.G. n.1521 del 18/10/2016, per lo stoccaggio e recupero di idrocarburi da acque di sentina ed oli esausti provenienti da natanti ”.

Di tale realizzando impianto, tuttavia, non v’è traccia negli atti di causa.

Lo stesso strumento di pianificazione (pag. 33 e successive) descrive l’impianto in parola e disciplina quali rifiuti devono confluirvi e come, oltre ad essere indicate le procedure per il trattamento successivo dei medesimi (smaltimento o recupero).

Alla luce dei contenuti del piano citato e degli atti di causa tale deposito temporaneo deve essere individuato quale (unico) impianto di raccolta portuale ai sensi dell’art. 4, del d.lgs. n. 182/2003 (oggi d.lgs. n. 197/2021), in quanto luogo nel quale vengono concentrati i rifiuti raccolti dalle navi, divisi per categorie omogenee, ai fini del loro successivo trasporto presso centri autorizzati esterni allo smaltimento o al recupero dei medesimi.

Il Collegio ritiene come la gestione del servizio, sulla scorta del previgente d.lgs. n. 182/2003, sia stata correttamente affidata ad un operatore economico (odierna società ricorrente) che, a sua volta, alla luce del Piano e delle effettive esigenze del Porto, abbia realizzato e gestito l’impianto di raccolta portuale dimensionato come deposito temporaneo, facendo leva sull’ampia discrezionalità nella scelta della tipologia e dell’impianto di raccolta prevista dalla legge, essendo stata ritenuta sufficiente quella struttura a tal fine.

Del resto, a sostegno della tesi che il prefato deposito temporaneo possa assolvere validamente alle funzioni di impianto di raccolta, pare possibile citare anche il vigente art. 4, co. 6, del d.lgs. n. 197/2021, secondo cui “ Ferma restando la disciplina in materia di concessione di beni demaniali e di servizi espletati con mezzi navali in regime di concessione, gli impianti portuali di raccolta fissi sono autorizzati per la gestione dei rifiuti ai sensi della Parte Quarta del decreto legislativo n. 152 del 2006, fatta salva, ricorrendone le condizioni, l'applicazione dell'articolo 185-bis del citato decreto legislativo ”. La norma, nello specifico, nel rammentare che gli impianti di raccolta fissi siano soggetti ad autorizzazione ai sensi della Parte Quarta del Codice dell’ambiente, fa salva l’applicazione dell’art. 185- bis , che disciplina, per l’appunto, i depositi temporanei.

Orbene, essendo il deposito in questione, al momento e nella vigenza del piano rifiuti del 2016, l’unica struttura in grado di assicurare l’adempimento degli obblighi promananti dal d.lgs. n. 182/2003 (oggi d.lgs. n. 197/2021), deve ritenersi che essa, a prescindere alla modalità di gestione del servizio di raccolta scelta, sulla scorta di quanto oggi permesso dal regolamento europeo n. 352/2017, deve continuare ad esistere.

11. Procedendo con gli ulteriori capi della motivazione del gravato provvedimento di rigetto, non risulta immune dai vizi dedotti col ricorso neppure il secondo di questi, nella parte in cui fa riferimento all’adottando piano dei rifiuti che non prevedrebbe alcun impianto di raccolta all’interno del porto.

Per quanto di interesse ai fini di causa, e in via pregiudiziale, va rilevato come tale strumento pianificatorio, in quanto ancora non venuto ad esistenza, non possa costituire sostrato fertile su cui appuntare il rigetto di un’istanza come quella in esame, venendo in rilievo un atto improduttivo di qualsivoglia effetto giuridico, con ciò significando che, in assenza del nuovo piano, dovrà continuare ad essere ritenuto valido ed efficace il precedente, ossia quello del 2016, sulle cui previsioni si è già detto in precedenza.

Sulla necessità che nelle more dell’adozione del nuovo piano dei rifiuti, aderente al nuovo d.lgs. n. 197/2021, debba trovare applicazione il precedente strumento pianificatorio, redatto ai sensi del previgente d.lgs. n. 182/2003, milita un argomento logico prima ancora che giuridico.

Entrambi i decreti legislativi richiamati (d.lgs. n. 182/2003 e 197/2021), come in precedenza evidenziato, hanno recepito in Italia le Direttive comunitarie che, a loro volta, hanno dato attuazione alla Convezione AR per la tutela dei mari. Si tratta di disposizioni di diritto internazionale, comunitario e nazionale che hanno il preciso scopo di tutelare l’ambiente marino dallo scarico di rifiuti indebito da parte delle navi. Il mero avvicendamento tra le discipline comunitarie e nazionali, peraltro occorso al fine di aumentare la tutela del bene giuridico collettivo in parola, non può certo legittimare una sospensione impropria degli obblighi promananti, comunque, dalla Convenzione AR (recepita dall’Italia come dal resto degli Stati membri), consentendosi all’Autorità portuale resistente, nelle more dell’adozione del nuovo piano (essendo peraltro trascorsi cinque anni dallo jus superveniens ), di liberarsi da ogni obbligo in materia, lasciando la gestione di un servizio essenziale, come quello in esame, in mano alla mera volontà dei privati, negando pure l’accesso alle infrastrutture a ciò necessarie, prima che obbligatorie per legge.

12. Per quanto concerne, poi, il capo della motivazione appuntato sulla necessità che nell’area dedicata al deposito temporaneo di rifiuti portuali sarebbero stati in procinto di essere realizzati i lavori per la caserma della Guardia di Finanza, con conseguente necessità di una rimodulazione dell’area e con possibilità di concessione del titolo per soli ventiquattro mesi, il Collegio rileva quanto segue.

Anzitutto, il sol fatto che la concessione avrebbe potuto essere rilasciata per due anni, postula che tale statuizione non avrebbe potuto fondare il rigetto de plano dell’istanza di concessione presentata dalla società ricorrente.

In ogni caso, poi, ferma restando l’ampia discrezionalità riconosciuta in capo all’Autorità di Sistema Portuale nell’individuare, mediante gli opportuni strumenti di pianificazione, le aree destinate ad ospitare infrastrutture, facilities e i prescritti impianti di raccolta di cui al vigente d.lgs. n. 197/2021, tali facoltà non possono certo risolversi nel mancato contemperamento di tutti gli interessi pubblici, prima che di quelli privati, coinvolti, oltre che del rispetto delle leggi vigenti.

Ancora una volta, va ribadito come l’area di 145 mq in questione risulti essere prevista, dal piano del 2016, giocoforza tuttora vigente, per la realizzazione e gestione di un deposito temporaneo di rifiuti portuali. La necessità di avviare dei lavori in quella stessa zona per la Caserma della Guardia di Finanza, lungi dal poter far obliterare la necessità, comunque, che il porto sia munito dei suoi impianti di raccolta, avrebbe semmai dovuto comportare la necessità di prevedere uno spostamento temporaneo dell’impianto in altra zona, ovvero alla sua realizzazione con distinte modalità rispetto a quelle attuali (impianti mobili, galleggianti, ecc.), purché idonee al raggiungimento dello scopo.

Per tali ragioni, la prefata motivazione addotta col provvedimento di diniego impugnato non può trovare l’avallo del Collegio.

13. Neppure l’ultimo spunto motivazionale si palesa immune dai denunciati vizi di legittimità.

Al riguardo, l’Amministrazione rileva come la stessa Guardia di Finanza avrebbe provveduto al sequestro di una porzione dell’area demaniale utilizzata come deposito temporaneo, in data 10 ottobre 2024, in quanto i rifiuti ivi accumulati non avrebbero rispettato le condizioni di limiti di tempo, volume e luogo di produzione.

Peraltro, in sede di giudizio questa contestazione si è ampliata di contenuto, in maniera inammissibile, con l’indicazione di ulteriori note della Guardia di Finanza che avrebbe determinato il sequestro di una più ampia area demaniale oltre ad essere stata rilevata la realizzazione di una vasca in c.a. interrata della capacità di 20.000 litri mai autorizzata.

Di tali ulteriori questioni, comunque, non v’è evidenza documentale tra gli atti di causa richiamati dal provvedimento di rigetto impugnato.

Per contro, parte ricorrente sostiene di aver pagato l’oblazione prevista per il reato di deposito incontrollato di rifiuti, ritenendo che tale adempimento avrebbe fatto cessare ogni effetto giuridico della sanzione ricevuta.

Al di là della bontà, o meno, di quest’ultima asserzione, il Collegio rileva, in via pregiudiziale, come l’affermazione dell’Amministrazione si ponga in contraddizione con la scelta di consentire l’iscrizione nel registro ex art. 68, cod. nav., per l’esecuzione del servizio di raccolta dei rifiuti dalle navi.

Volendo in astratto condividere la difesa dell’Amministrazione, secondo cui l’inadempimento di cui sopra avrebbe comunque fatto venire meno i requisiti della società ricorrente a rivestire la qualifica di concessionario, non si comprendono le ragioni per cui, venuta meno l’affidabilità del privato nello svolgere una parte del complessivo servizio di raccolta dei rifiuti dalle navi, gli sia stato comunque concesso di continuare detta attività, peraltro in condizioni assai più gravose che nel passato, perché in assenza di qualsivoglia impianto portuale di raccolta prescritto dalla legge.

14. Per le suesposte ragioni, il ricorso va accolto, con conseguente annullamento del provvedimento di diniego impugnato e obbligo dell’Amministrazione di riesaminare l’istanza del privato alla luce dell’effetto conformativo della presente decisione.

15. Tenuto conto della novità e della complessità delle questioni trattate, sussistono valide ragioni per compensare le spese di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

OR NT, Presidente

NI OF, Primo Referendario, Estensore

Francesco Fichera, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NI OF	OR NT

IL SEGRETARIO