Pubblicato il 24/03/2026

N. 00552/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00824/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 824 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
RI NI, rappresentato e difeso dagli avvocati Alfredo Gualtieri, CO Jorio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Calabria, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Giuseppe Naimo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

MO IO UZ, NN GA, CA IE, IT VE, AR TA EL, AL UT, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

quanto al ricorso principale: del provvedimento (nota pec) comunicata in data 12 giugno 2025, con la quale il RUP della Regione Calabria (Dipartimento Salute e Welfare), Caterina Tavano, lo ha escluso dalla partecipazione alla selezione pubblica per il conferimento di incarichi vacanti nel ruolo unico di Assistenza Primaria anno 2025, di cui al Decreto Dirigenziale della Regione –Dipartimento Salute e Welfare – n. 7453 del 22.5.2025, nonché, sin d’ora e se emesso, del decreto regionale che dovesse formalizzare detta esclusione, allo stato non conosciuto;

quanto ai motivi aggiunti: del Decreto Dirigenziale del Dipartimento Salute e Welfare della Regione Calabria n. 9527 dell’ 1 luglio 2025, pubblicato sul BURC in data 2 luglio 2025 (già oggetto di ricorso), nella sola parte (allegato A) relativa alla esclusione del dott. NI RI e, ove occorra, delle graduatorie relative alle zone carente per le quali lo stesso aveva presentato domanda (Scalea, San Nicola Arcella, Praia a mare e Santa Domenica Talao: Ambito Praia Scalea del Distretto Sanitario Tirreno).

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Regione Calabria;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 marzo 2026 il dott. CO AF e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Considerato che:

- il ricorrente è un medico, all’epoca della proposizione del ricorso titolare di incarico a tempo indeterminato del ruolo unico di Assistenza Primaria dal 1° febbraio 2021 presso l’Azienza ATS Milano;

- ha presentato istanza di partecipazione per l’assegnazione degli incarichi vacanti del ruolo unico di Assistenza Primaria, pubblicato sul BURC della Regione Calabria n. 101 del 23 maggio 2025;

- la domanda è stata presentata per “ trasferimento lett. a) ” secondo quanto previsto dall’art. 34, c. 5 lett. a) del vigente ACN per la Medicina Generale ed ivi ha rappresentato di avere una anzianità complessiva pari a mesi 51;

- è stato tuttavia escluso dalla procedura con il provvedimento impugnato per la motivazione che non avrebbe il requisito di anzianità di quattro anni richiesto, atteso che l’anzianità decorrerebbe dalla data di conseguimento del titolo di formazione specifica e non dall’atto di conferimento dell’incarico;

- il provvedimento di esclusione è stato impugnato con il ricorso in esame, notificato il 23 giugno 2025 e depositato in Segreteria nella medesima data, chiedendosene l’annullamento previa sospensione per un motivo in diritto;

- in data 2 luglio 2025 si è costituita in giudizio la Regione Calabria, con memoria di forma;

- con motivi aggiunti notificati il 3 luglio 2025 e depositati in Segreteria nella medesima data, è stato impugnato il provvedimento finale della procedura nella parte in cui conferma l’esclusione del ricorrente;

- all’esito della camera di consiglio del 23 luglio 2025, con ordinanza n. 381 del 24 luglio 2025, l’istanza cautelare è stata accolta per le seguenti motivazioni: “ Ritenuto in via preliminare che sussiste la giurisdizione di questo T.A.R. in quanto la questione esaminata si presenta analoga a quella decisa dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 5086/2025, richiamata da parte ricorrente, nella quale si è ritenuto che la contestazione del requisito per accedere alla procedura in discorso si inserisce in una fase prodromica alla individuazione delle zone carenti che l’Amministrazione intende ricoprire e alla formazione delle graduatorie, dunque una fase che vede l’esercizio di poteri discrezionali.

Ritenuto che, al sommario esame della fase cautelare e salvo l’approfondimento proprio della sede di merito, il ricorso è assistito da sufficienti elementi di fondatezza, in quanto:

- nell’avviso ambiti carenti anno 2025, alla voce “Requisiti, termini e modalità di presentazione della domanda”, punto 5, è previsto che: “possono concorrere al conferimento degli incarichi: - per trasferimento tra Aziende (interaziendale), i medici titolari di incarico a tempo indeterminato del ruolo unico di assistenza primaria da almeno due anni nella stessa Azienda della Regione che pubblica l'avviso e quelli titolari in altra Regione da almeno quattro anni”;

- tale disposizione non individua dunque il dies a quo nella data di conseguimento del diploma di formazione specifica in medicina generale, ove successiva (come reso possibile dall’art. 9 d.l. n. 14/2018, bensì in quello della assunzione a tempo indeterminato, che nel caso di specie è pacificamente avvenuta alla data dell’1 febbraio 2021;

- tale disposizione, ancora, si riferisce ad un mero parametro temporale senza l’ulteriore qualificazione in termini di “anzianità di servizio” fermo restando che, quand’anche così fosse, il requisito dell’anzianità di servizio, per consolidata giurisprudenza giuslavoristica, si riconnette alla effettività della prestazione e non può essere disconosciuto in forza di una normativa che, per ragioni emergenziali, ha consentito ai medici abilitati, iscritti al corso di formazione specifica in medicina generale, di partecipare all’assegnazione degli incarichi convenzionali prima dell’ottenimento del diploma di formazione specifica in medicina generale; ciò salvo il caso in cui venga dedotta e provata una disparità tra l’attività svolta prima del conseguimento del titolo e quella svolta successivamente, ma così non è nel caso di specie.

Ritenuto che sussistono altresì gli evidenziati profili di “periculum”, per cui la posizione del ricorrente può trovare adeguata tutela nella misura dell’ammissione alla procedura, con riserva della decisione sul ricorso nel merito ”;

- con successiva memoria del 9 gennaio 2026, il ricorrente ha dato atto dell’avvenuta ottemperanza dell’ordinanza suddetta da parte della Regione, seppure con riserva dell’esito del giudizio, rappresentando dunque che persiste l’interesse alla decisione;

- con memoria del 21 gennaio 2026 la Regione Calabria ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, producendo osservazioni a quanto sul punto statuito nell’ordinanza cautelare, e deducendo in merito all’infondatezza del ricorso nel merito;

- con le successive memorie di replica le parti hanno confermato la persistenza di interesse alla decisione;

- all’udienza pubblica del 4 marzo 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Deve essere preliminarmente esaminata l’eccezione di difetto di giurisdizione proposta dalla Regione, non essendo vincolante per la fase di merito la statuizione contenuta nell’ordinanza cautelare e sopra richiamata.

In particolare, nella memoria del 21 gennaio 2026 la Regione ha richiamato le ordinanze della Corte di Cassazione a Sezioni Unite nn. 16961/2018 e n. 10360/2021 rappresentando che quest’ultima in particolare, riguardante il conferimento di incarichi di specialista ambulatoriale, aveva ritenuto sussistente la giurisdizione dell’A.G.O. nella misura in cui la valutazione di possesso di particolari capacità professionali non riguardava procedure concorsuali ed era effettuata dalla commissione in termini assoluti e non comparativi.

Il Collegio ritiene, anche al più approfondito esame proprio della fase di merito, che sussista la giurisdizione del giudice amministrativo.

Sul punto non si ritengono conferenti i richiami giurisprudenziali operati dalla difesa della Regione, nella misura in cui essi effettivamente riguardano valutazioni estranee a procedure concorsuali.

Peraltro proprio la sentenza delle Sezioni Unite n. 10360 del 20 agosto 2021 era stata posta alla base della sentenza del T.A.R. riformata dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 5086/2025, già richiamata nell’ordinanza cautelare.

Possono dunque richiamarsi, perché attinenti e condivisibili, le valutazioni svolte dal Consiglio di Stato nella sentenza richiamata: “ 2.1. Osserva, anzitutto, il Collegio che, in ordine all’oggetto del contendere, non viene in rilievo - come impropriamente richiamato dal primo giudice - una questione di riparto di giurisdizione, dovendosi ritenere che, nella specie, rilevi, in realtà, la questione dell’individuazione delle zone carenti di medicina generale e di successiva loro assegnazione.

2.2. Ed invero, le contestazioni dell’odierno appellante investono a monte le scelte dell’Amministrazione sui requisiti per poter accedere all’incarico, che si riflettono sul possesso del titolo per l’inserimento in graduatoria.

2.3. Se così è, sia nella fase di individuazione delle zona carenti che l’Amministrazione intende ricoprire, sia in quella di formazione delle graduatorie non possono disconoscersi spazi di valutazioni discrezionali con riconduzione, quindi, nella cognizione del giudice amministrativo di ogni contestazione introdotta al riguardo.

2.4. Nella specie, come in precedenza accennato, le deduzioni della ricorrente si inseriscono nella fase d’individuazione delle zone carenti e di formazione delle relative graduatorie, in cui certamente l’Amministrazione esercita potere amministrativo e la situazione giuridica degli interessati non può che atteggiarsi a posizione d’ interesse legittimo.

2.5. Non così, a seguito della formazione della graduatoria e l’inserimento del candidato in essa, dovendosi tener conto che solo in tale fase l’assegnatario diventa, in effetti - come ha avuto modo di chiarire la giurisprudenza consolidata - titolare di un vero e proprio diritto soggettivo, con oggetto la stipula di una determinata convenzione (cfr. Cass. civ., sez. un., 16 aprile 2007, n. 8950; id., 9 dicembre 2004, n. 22990; Cons. Stato, sez. III, 3 luglio 2015, n. 3327) ”.

Considerazioni analoghe possono essere svolte rispetto alla sentenza della Corte di Cassazione a Sezioni Unite n. 3868/2026 richiamata dalla difesa della Regione in udienza di discussione: trattasi di vicenda che riguarda un concorso per dirigente di struttura medica, con caratteristiche ben diverse dalla procedura in esame.

Va infatti aggiunto che proprio la formazione di graduatorie, nell’ambito e all’esito della procedura ora in esame, disvela il carattere comparativo della procedura e le correlative posizioni di interesse legittimo dei partecipanti.

Venendo al merito del ricorso, il ricorrente sostiene l’illegittimità della propria esclusione nella misura in cui l’amministrazione non ha considerato che, essendo stato assunto a tempo indeterminato nel ruolo unico di assistenza primaria a ciclo di scelta a far data dal primo febbraio 2021, alla data di proposizione della domanda egli aveva una anzianità di 51 mesi e dunque rispettava il requisito di quattro anni di anzianità previsto dall’art. 5, lett. A) dell’Avviso di indizione della procedura.

Ai sensi dell’art. 9, comma 1, d.l. n. 135/2018: “ In relazione alla contingente carenza dei medici di medicina generale, nelle more di una revisione complessiva del relativo sistema di formazione specifica i laureati in medicina e chirurgia abilitati all'esercizio professionale, iscritti al corso di formazione specifica in medicina generale, possono mantenere gli incarichi già assegnati ovvero partecipare all'assegnazione degli incarichi convenzionali, ivi inclusi quelli provvisori e di sostituzione, rimessi all'accordo collettivo nazionale nell'ambito della disciplina dei rapporti con i medici di medicina generale. La loro assegnazione è in ogni caso subordinata rispetto a quella dei medici in possesso del relativo diploma e agli altri medici aventi, a qualsiasi titolo, diritto all'inserimento nella graduatoria regionale, in forza di altra disposizione. Resta fermo, per l'assegnazione degli incarichi per l'emergenza sanitaria territoriale, il requisito del possesso dell'attestato d'idoneità all'esercizio dell'emergenza sanitaria territoriale. Il mancato conseguimento del diploma di formazione specifica in medicina generale entro il termine previsto dal corso di rispettiva frequenza fatti salvi i periodi di sospensione previsti dall'articolo 24, commi 5 e 6 del decreto legislativo 17 agosto 1999, n. 368, comporta la cancellazione dalla graduatoria regionale e la decadenza dall'eventuale incarico assegnato ”.

La formulazione della norma è chiara nel senso di consentire l’assunzione di incarichi di assistenza primaria a ciclo di scelta anche a soggetti che non abbiano il diploma di formazione specifica in medicina generale purché: a) si tratti di laureati in medicina e chirurgia abilitati all'esercizio professionale; b) siano iscritti al corso di formazione specifica in medicina generale; c) conseguano il diploma di formazione specifica in medicina generale entro il termine previsto dal corso di rispettiva frequenza, pena la decadenza dall’incarico assegnato.

Da ciò si ricava che laddove il diploma venga regolarmente conseguito nei termini, non si ha una conversione del rapporto di lavoro in essere bensì la sua naturale prosecuzione, e che quindi l’anzianità vada computata (in assenza di prova specifica sulla diversità delle prestazioni svolte) dal momento del conferimento dell’incarico e non dal momento di conseguimento del diploma.

Che il risultato della norma sia quello di consentire il conferimento di incarichi anche a tempo indeterminato per assistenza primaria a ciclo di scelta anche a soggetti che non abbiano ancora ottenuto il relativo diploma si evince dalla espressa ratio dell’art. 9 e cioè la necessità di far fronte ad una situazione emergenziale di carenza di medici di base, che ha peraltro giustificato l’introduzione di tale novella attraverso decretazione d’urgenza.

Un ulteriore dato da rilevare è che per lo stesso incarico possono concorrere sia medici abilitati e diplomati, sia medici che non hanno ancora il relativo diploma, seppure necessariamente classificati sotto ai primi nelle relative graduatorie. Da ciò consegue che il possesso del diploma non muta la natura del rapporto di lavoro svolto.

Tanto premesso nel caso di specie risulta espressamente dalla stessa nota di conferimento della Regione Lombardia del 4 dicembre 2020 che al dott. NI sia stato conferito incarico a tempo indeterminato del ruolo unico di assistenza primaria a ciclo di scelta presso l’Azienda ATS Milano a far data dal primo febbraio 2021.

Non rileva in senso contrario la motivazione addotta nel provvedimento qui impugnato, e cioè che ai sensi dell’art. 33, comma 11, dell’A.C.N. del 4 aprile 2024 “ Il Direttore Generale conferisce l’incarico a tempo indeterminato ai medici di cui all’articolo 9, comma 1, del D.L. 14 dicembre 2018, n. 135 convertito, con modificazioni, dalla Legge 11 febbraio 2019, n. 12 o a quelli di cui all’articolo 12, comma 3, del D.L. 30 aprile 2019, n. 35 convertito, con modificazioni, dalla Legge 25 giugno 2019, n. 60, con decorrenza dalla data di conseguimento del diploma di formazione specifica in medicina generale, previa acquisizione dell’autocertificazione del titolo. Il Direttore Generale integra altresì le attività orarie e a ciclo di scelta secondo quanto previsto dall’articolo 38, comma 1. ”.

La disposizione non è applicabile al caso di specie per molteplici ragioni: a) perché essa è anzitutto contenuta in un accordo nazionale collettivo successivo sia alla data del conferimento dell’incarico a tempo indeterminato al ricorrente sia alla data del conseguimento del diploma; b) perché in ogni caso essa fa espresso riferimento al conseguimento dell’incarico a tempo determinato e dunque non può obliterare l’anzianità di servizio effettiva, che ha presupposti diversi (la medesimezza in concreto delle prestazioni di lavoro svolte); c) perché essa è evidentemente applicabile ai casi di medici di cui all’articolo 9, comma 1, del D.L. 14 dicembre 2018, n. 135 o a quelli di cui all’articolo 12, comma 3, del D.L. 30 aprile 2019, n. 35 che fossero precedentemente titolari di un incarico non a tempo indeterminato (dunque fattispecie estranea al caso di specie): diversamente ragionando non si spiegherebbe perché il conseguimento del diploma giustifichi sia uno slittamento in avanti della decorrenza degli effetti giuridici ed economici sia un vero e proprio nuovo atto di conferimento di incarico a tempo indeterminato, evidentemente sovrabbondante e privo di ragione giuridica.

In senso contrario la difesa della Regione ha dedotto che “ l'art. 21 del D. Lgs. n. 368 del 1999 subordina l'attività di medico chirurgo di medicina generale nel Servizio sanitario nazionale al possesso del diploma di formazione specifica di medicina generale, e l'art. 8, comma 1, lettera h), del d.lgs. n. 502 del 1992, individua tale requisito quale principio a cui informare gli accordi collettivi nazionali per la disciplina del rapporto di convenzionamento ”. La norma richiamata è evidentemente derogata in parte proprio dall’art. 9, comma 1 d.l. n. 135/2018 sopra esaminato, quale norma speciale e successiva, laddove espressamente stabilisce che anche solo i “ laureati in medicina e chirurgia abilitati all'esercizio professionale ”, purché “ iscritti al corso di formazione specifica in medicina generale, possono mantenere gli incarichi già assegnati ovvero partecipare all'assegnazione degli incarichi convenzionali ”.

La Regione richiama altresì il comma 3 del suddetto art. 9 d.l. n. 135/2018 nella parte in cui, nelle more della definizione dei criteri di priorità per l’inserimento nelle graduatorie regionali dei medici iscritti al corso di formazione specifica in medicina generale, rinvia a quelli già previsti dall’Accordo collettivo nazionale vigente. Questo, secondo la difesa della Regione, renderebbe applicabili gli artt. 15 ACN del 23 marzo 2005 e 2 ACN del 21 giugno 2018, nei quali si afferma che sia sempre necessario il diploma del corso di medicina generale per l’assunzione a tempo indeterminato e che esso sia non necessario solo per gli incarichi provvisori e le sostituzioni.

L’argomentazione non convince.

Da un lato infatti l’art. 9, comma 1, d.l. n. 135/2018, come sopra dedotto, è espressamente formulato in senso contrario. Dall’altro lato il rinvio agli ACN operato dal successivo comma 3 è espressamente limitato ai criteri di priorità per l’inserimento nelle graduatorie regionali dei medici iscritti al corso di formazione specifica in medicina generale, rispetto ai quali nulla hanno a che vedere le specifiche disposizioni richiamate dalla Regione.

Per analoghe ragioni non può essere attribuita alcuna rilevanza alla nota della Regione Lombardia che, su richiesta della Regione Calabria, ha chiarito quanto alla posizione del ricorrente che: “ Si conferma che gli incarichi conferiti a Medici corsisti, ancorché in alcuni casi amministrativamente definiti “a tempo indeterminato”, rivestono natura giuridica temporanea e condizionata. Tali incarichi sono subordinati, in via espressa, al conseguimento del diploma di Formazione Specifica in Medicina Generale. La condizione sospensiva ex lege incide direttamente sulla piena efficacia e stabilità dell’incarico, che si intende formalmente trasformato in incarico a tempo indeterminato solo dalla data di conseguimento del diploma, come previsto dall’art. 33, comma 11, e art. 34, comma 18 dell’ACN 4 aprile 2024, v dall'art. 24, comma 3, lett. g) del medesimo Accordo. In assenza del conseguimento del titolo entro i termini previsti dal corso, l’incarico decade automaticamente, secondo quanto previsto dalla disciplina contrattuale vigente ”.

Come già osservato la condizione del conseguimento del diploma di formazione specifica in medicina generale nei termini previsti è risolutiva e non sospensiva. In questo senso il dato letterale dell’art. 9 d.l. n. 135/2018 è inequivocabile: ivi non si distingue fra incarico a tempo determinato o indeterminato bensì si fa riferimento a un unico rapporto di lavoro, che decade laddove il medico non consegua il diploma di formazione specifica in medicina generale entro il termine previsto dal corso di rispettiva frequenza.

Non può assumere alcun valore in senso contrario una mail recante una interpretazione personale di un diri della Regione Lombardia, la quale peraltro esprime due contraddizioni: a) se il rapporto di lavoro fosse a tempo determinato non è dato comprendere perché sarebbe solo “ amministrativamente ” definito a tempo indeterminato; b) se la condizione fosse sospensiva allora non avrebbe senso parlare di decadenza dell’incarico e di cancellazione dalle graduatorie in caso di mancato conseguimento del diploma: sarebbe al contrario previsto che la condizione comporta una trasformazione del rapporto o l’inserimento in altre graduatorie.

Ciò senza trascurare, è necessario ribadirlo, che anche l’eventualità che il periodo iniziale fosse a tempo determinato non giustificherebbe per ciò solo l’ablazione dell’anzianità di servizio: l’anzianità di servizio, per consolidata giurisprudenza giuslavoristica, ha natura di mero fatto ed è collegata alla natura delle prestazioni svolte. In applicazione della clausola 4 dell’Accordo quadro sul lavoro a tempo determinato (Direttiva 1999/70/CE), è stato a più riprese affermato che la natura di rapporto di lavoro a tempo determinato non può costituire un ostacolo al riconoscimento della anzianità di servizio, dandosi altrimenti luogo ad una ingiustificata disparità di trattamento basata su un dato formale (termine del contratto) piuttosto che sostanziale (natura delle prestazioni svolte) (cfr. ex multis Corte giustizia UE sez. VI, 19/09/2024, n. 439; Corte giustizia UE sez. VII, 17/10/2024, n. 322; Cassazione civile sez. lav., 15/05/2024, n. 13424).

Ma di eventuali differenze sostanziali, come rilevato dal ricorrente, non si dà alcun conto nei provvedimenti impugnati.

In definitiva il motivo di ricorso, come reiterato con i motivi aggiunti, è fondato.

Il ricorso ed i motivi aggiunti vanno pertanto accolti con conseguente annullamento dei provvedimenti impugnati nella parte in cui hanno disposto l’esclusione del ricorrente dalla procedura.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate nella misura indicata nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li accoglie e per l’effetto annulla i provvedimenti impugnati nella parte in cui hanno disposto l’esclusione del ricorrente dalla procedura.

Condanna la Regione Calabria al pagamento delle spese del giudizio in favore del ricorrente, che liquida in € 4.000,00, oltre oneri e spese come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Catanzaro nella camera di consiglio del giorno 4 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

IV OR, Presidente

Francesco Tallaro, Consigliere

CO AF, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CO AF	IV OR

IL SEGRETARIO