Pubblicato il 02/04/2026

N. 01540/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01767/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1767 del 2025, proposto da -OMISSIS-, rappresentata e difesa dall'avvocato Nicola Ficociello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, domiciliataria ex lege in Milano, via Freguglia, 1;

per l'annullamento

del decreto Cat. -OMISSIS- emesso dal Questore della -OMISSIS- -OMISSIS- in data 18/2/2025, notificato alla ricorrente il 26/2/2025, nonché di ogni altro atto ad esso prodromico o conseguente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero dell'Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 marzo 2026 il dott. LU RA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La signora -OMISSIS- è titolare del passaporto ordinario rilasciato dalla Questura di -OMISSIS- e della carta di identità valida per l’espatrio emessa dal Comune di -OMISSIS-.

Il GIP di -OMISSIS- in data 2.12.2023 ha emesso l’ordinanza di applicazione della misura interdittiva del divieto di espatrio, adottata nell’ambito di un procedimento avviato nei suoi confronti per il reato di associazione a delinquere finalizzata alla commissione di una serie di reati di natura fiscale. Per l’effetto veniva ritirati in pari data entrambi di titoli di identità personale.

In data 13.12.2024 veniva revocata dal Gip di -OMISSIS- la predetta ordinanza cautelare.

Nel frattempo, il procedimento penale nr. -OMISSIS- R.G.N.R. – -OMISSIS-/2024 R.G.G.I.P. si era concluso con sentenza di applicazione della pena su richiesta delle parti nr. -OMISSIS- del 31.10.2024, che ha condannato la ricorrente a quattro anni di reclusione. La sentenza è divenuta irrevocabile il 28.12.2024.

In data 17.12.2024 la signora -OMISSIS- ha presentato alla Questura di -OMISSIS- istanza di revoca dell’opposizione all’espatrio

A seguito dell’istanza del 17.12.2024, la Questura di -OMISSIS- con provvedimento del 18.2.2025 ha disposto la revoca del passaporto della signora -OMISSIS-.

Il diniego della revoca è stato adottato sulla basa della disciplina di cui all’art. 3, lett. d), della legge n. 1185 del 1967, in quanto la pena detentiva non è stata espiata.

La signora -OMISSIS- ha impugnato il provvedimento di revoca affidando il gravame a due motivi.

Con il primo motivo, lamenta sostanzialmente l’illegittimità del provvedimento questoriale in quanto il Giudice per le indagini preliminari con ordinanza del 13/12/2024, non impugnata, aveva disposto la revoca del “divieto di espatrio” e le altre misure cautelari medio tempore disposte. In aggiunta, evidenzia come in data 17/2/2025 veniva emesso dal Pubblico Ministero Decreto di sospensione dell’ordine di esecuzione pena. a seguito del quale è stata avanzata istanza di fissazione dell’udienza davanti al Tribunale di Sorveglianza per l’affidamento in prova al servizio sociale.

Ne consegue che l’illegittimità del provvedimento impugnato “basato su di un’arbitraria automatica applicazione della normativa sui passaporti, che si pone in conflitto con la circostanza che la valutazione e la decisione sul rilascio alla ricorrente del passaporto era già stata assunta dal Giudice che ha emesso l’Ordinanza, non impugnata e passata in giudicato”.

Con il secondo motivo, lamenta la violazione dell’art. 2 del protocolla 4 della CEDU in quanto per “la prassi costante della CEDU il divieto di espatrio generale e quasi automatico imposto al condannato non ancora riabilitato non è considerabile necessario in una società democratica (-OMISSIS- c. -OMISSIS-del 10/2/11) … la mera condanna penale non può giustificare questi limiti che si risolvono in un’illecita arbitraria interferenza che “ può essere descritta come non necessaria in una società democratica ””.

Il Ministero dell’interno si è costituito in resistenza depositando la documentazione posta a fondamento del provvedimento gravato.

Le parti si sono scambiate memorie difensive in vista dell’udienza di merito.

All’udienza del 25.3.2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

Il quadro normativo all’interno del quale si inscrive la controversia è il seguente.

L’art. 3, comma 1, lett. d), legge n. 1185/1967, prevede che non possono ottenere il passaporto: “d) coloro che debbano espiare una pena restrittiva della libertà personale o soddisfare una multa o ammenda, salvo per questi ultimi il nulla osta dell'autorità che deve curare l'esecuzione della sentenza, sempreché la multa o l'ammenda non siano già state convertite in pena restrittiva della libertà personale, o la loro conversione non importi una pena superiore a mesi 1 di reclusione o 2 di arresto”.

L’art. 12 della legge n. 1185/1967 prescrive che “Il passaporto è ritirato, a cura di una delle autorità indicate all'articolo 5, quando sopravvengono circostanze che ai sensi della presente legge ne avrebbero legittimato il diniego”.

Il diniego, il ritiro o il mancato rinnovo del passaporto, costituiscono misure amministrative aventi natura vincolata in quanto vengono adottate laddove l’interessato si trova a dover “espiare una pena restrittiva della libertà personale …” (per una fattispecie simile, v. i precedenti della Sezione n. -OMISSIS- e n. -OMISSIS-).

La misura opera nella fase esecutiva della condanna e ha una funzione strumentale e preventiva in quanto è diretta ad assicurare l’effettiva espiazione della pena a carico dell’interessato, evitando che questi possa lasciare il Paese nelle more dell’effettiva esecuzione della pena.

Nel caso di specie, la ricorrente si trova a dover espiare la pena della reclusione di 4 anni. L’esecuzione della pena è stata sospesa ai sensi dell’art. 656, comma 5, c.p.p., al fine di consentire all’interessato di ottenere la concessione di una misura alternativa alla detenzione.

La ricorrente ha presentato istanza di affidamento in prova al servizio sociale e l’istanza è ancora in attesa di definizione.

La Questura, preso atto della sussistenza della pena di reclusione ancora da espiare, ha adottato la revoca passaporto.

L’amministrazione, contrariamente a quanto affermato dal ricorrente, ha agito nel rispetto della disciplina di riferimento.

La Questura ha applicato la misura amministrativa prevista dall’art. 3, comma 1, lett. d), legge n. 1185/1967, consistente nel negare il rilascio di documenti validi per l’espatrio (passaporto e carta d’identità) sulla base del presupposto della sussistenza di una pena detentiva da espiare.

La misura mira a garantire effettività all’esecuzione della pena detentiva che sarebbe, altrimenti, pregiudicata ove l’interessato sia in grado di lasciare il Paese munito di idonei documenti validi per l’espatrio.

La revoca del passaporto si presenta ancor più necessaria proprio nei casi in cui, come quello di specie, l’interessato è in attesa di conoscere l’esito di una richiesta di misura alternativa alla detenzione poiché tale istanza potrebbe anche non essere accolta, nel qual caso, venendo meno l’effetto sospensivo della pena, l’interessato dovrà subito espiare la pena.

Si coglie così a pieno la funzione preventiva e strumentale della misura amministrativa, finalizzata ad evitare che, nelle more della decisione dell’istanza di affidamento in prova al servizio sociale, si pongano in essere comportamenti volti ad eludere l’applicazione della pena detentiva quando questa acquisterà definitiva efficacia.

Non è possibile muovere censure di illegittimità indicando come parametro normativo discipline penalistiche (quali la revoca della misura del divieto di espatrio e l’affidamento in prova ai servizi sociali ex legge n. 354/1975) distinte da quelle poste a fondamento del provvedimento gravato che ha natura amministrativa e non penale.

Va evidenziato che la misura cautelare del divieto di espatrio è preordinata a garantire che l’indagato/imputato non si sottragga al processo, quindi all’accertamento penale della sua responsabilità, mentre la previsione di cui all’art. 3, comma 1, lett. d) della legge n. 1185/1976, è invece preordinata alla esecuzione della condanna penale e specificatamente ha lo scopo di garantire che il condannato non sfugga all’esecuzione della pena recandosi in luoghi sottratti alla sovranità dello Stato italiano.

Inoltre, non ha rilevanza che la pena detentiva sia stata sospesa e che sia stata chiesta o concessa una misura alternativa quale l’affidamento in prova ai servizi sociali.

L’istituto penalistico dell’affidamento in prova ai servizi sociali opera ex post alla definizione e consolidamento della pena da espiare ed è una misura alternativa alla detenzione.

L’esigenza alla base della previsione di cui all’art. 3, comma 1, lett. d) della legge n. 1185/1976, permane inalterata anche durante il tempo in cui l’esecuzione della pena è sospesa e non viene meno per la sola pendenza dell’istanza di concessione della misura alternativa, poiché, diversamente, si consentirebbe al condannato di recarsi all’estero nel periodo di sospensione dell’esecuzione, con il rischio di sottrarvisi, frustrando così l’obiettivo che intende raggiungere la misura amministrativa, fermo restando che l’ammissione alla misura alternativa non esclude che il condannato, qualora non soddisfi tutti gli oneri connessi, venga chiamato a scontare effettivamente la pena detentiva.

Rimane fermo che l’Autorità giudiziaria penale potrà consentire, ricorrendone i presupposti, lo svolgimento dell’affidamento in prova, secondo le esigenze rimarcate dal ricorrente in sede di memoria difensiva (come il recarsi all’estero per motivi di famiglia), rimanendo tuttavia tale scelta nella competenza esclusiva del giudice penale.

Ad avviso del Collegio le disposizioni degli artt. 3, 5, 12 della legge n. 1185/1967 e dell’art. 2 del d.p.r. n. 649/1974, non appaiono porsi in contrasto con l’art. 2 del protocollo 4 della CEDU ai sensi del quale la libertà di circolazione “non può essere oggetto di restrizioni diverse da quelle che sono previste dalla legge e che costituiscono, in una società democratica, misure necessarie alla sicurezza nazionale, alla pubblica sicurezza, al mantenimento dell’ordine pubblico, alla prevenzione delle infrazioni penali, alla protezione della salute o della morale o alla protezione dei diritti e libertà altrui”.

La revoca del passaporto valido per l’espatrio ha una base legale e risulta essere misura ragionevole e proporzionata allo scopo in quanto idonea a garantire in via preventiva e strumentale, per ragioni di tutela dell’ordine pubblico, l’effettività dell’espiazione della pena detentiva, soprattutto laddove la richiesta di affidamento dovesse essere, in ipotesi, respinta.

In conclusione, il ricorso non è fondato e va pertanto respinto.

La peculiarità dell’oggetto della controversia e l’esame delle questioni giuridiche e fattuali trattate giustificano la compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 25 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

Marco RI, Presidente

Alberto Di Mario, Consigliere

LU RA, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LU RA	Marco RI

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.