Pubblicato il 27/03/2026

N. 00741/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01204/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1204 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
ZU AL S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Edoardo Thellung De Courtelary, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Inail - Istituto Nazionale per Assicurazione contro Infortuni sul Lavoro, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Elia Pagliarulo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Immobiliare Rebecca Fiasella S.r.l., non costituita in giudizio;

per l’annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

la dichiarazione dell’illegittimità del silenzio illegittimamente serbato dall’INAIL nel procedimento avente ad oggetto l’Avviso pubblico ISI 2015 avviato, in esecuzione della sentenza del TAR Piemonte n. 394 del 26 aprile 2022, ad istanza della ricorrente con atto 24 maggio 2024 e con osservazioni del 13 giugno 2024 in replica al preavviso di provvedimento di inammissibilità della domanda comunicato il 6 giugno 2024, nonché per l’accertamento dell’obbligo di provvedere mediante l’adozione di un provvedimento espresso entro il termine che verrà fissato dal Tribunale e con richiesta di nomina, in difetto, di un commissario ad acta ,

nel merito,

per l'annullamento del provvedimento 6 giugno 2024 con cui l’INAIL ha ritenuto inammissibile la domanda codice ISI n. I1115-000056 della ZU AL S.p.A. relativa all’Avviso pubblico ISI 2015 inerente agli incentivi alle imprese per la realizzazione di interventi di salute e sicurezza sul lavoro in attuazione dell’art. 11, comma 5, D.Lgs. 81/2008 e s.m.i.,

e, in ogni caso, per il risarcimento del danno.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da ZU AL S.p.A. il 10/7/2025:

- del provvedimento 6 giugno 2025, notificato lo stesso giorno a mezzo PEC, avente ad oggetto “ Avviso pubblico ISI 2015 - Codice domanda ISI n. I1115-000056 - SUZUKI ITALIA S.p.A. ” con cui il Dirigente della Direzione territoriale di Torino nord dell’INAIL dott. Tommaso Montrucchio ha confermato il preavviso ex art. 10 bis l. 241/90 del 6 giugno 2024 di inammissibilità della domanda della soc. ZU AL di ammissione al contributo de minimis di cui al predetto Avviso;

- ove occorra, dell’elenco cronologico per la Regione Piemonte relativo ai progetti di bonifica, in cui ZU AL è stata utilmente inserita (v. il doc. 2 allegato al ricorso introduttivo), qualora modificato con esclusione della ricorrente a seguito del diniego impugnato;

e il risarcimento del danno.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Inail - Istituto Nazionale per Assicurazione contro Infortuni sul Lavoro;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 25 marzo 2026 il dott. SS AD e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con avviso, pubblicato per estratto con spedizione GURI 21/12/2015, l’INAIL, per quanto riguarda la Regione Piemonte, aveva indetto una procedura per incentivare le imprese a realizzare interventi finalizzati al miglioramento dei livelli di salute e sicurezza nei luoghi di lavoro.

A partire dal giorno della pubblicazione dell’avviso pubblico sul sito dell’INAIL, ciascuna impresa registrata poteva verificare, attraverso la compilazione di campi obbligati, la possibilità di presentare la domanda di contributo, subordinata al raggiungimento della “ soglia minima di ammissibilità pari a 120 punti ” (cfr. art. 11 dell’avviso pubblico), attribuito in base a parametri predeterminati e costituente condizione per l’inoltro della domanda al momento dell’apertura dello sportello on-line (secondo il criterio c.d. a sportello di cui all’art. 5 d.lgs. n. 123/1998).

Con domanda codice ISI I1115-000056, presentata il 16 giugno 2016, la ZU AL, essendosi utilmente collocata per l’ammissione al contributo nell’elenco cronologico pubblicato dall’INAIL, sede di Torino Nord, chiedeva l’ammissione a contributo del progetto di rimozione della copertura dell’unità produttiva di Corso F.lli Kennedy n. 12 in Robassomero per bonifica di materiali Mca e rifacimento della stessa, per l’importo massimo finanziabile di euro 130.000, a fronte del costo effettivo totale di euro 232.003.

In sede di verifica ex art. 17 dell’avviso pubblico, l’INAIL, sede di Torino Nord, richiedeva alla ZU di rendere specifica dichiarazione relativa al Regolamento de minimis sul Modello D.

Il predetto Modello D perveniva all’INAIL in data 10 agosto 2017 e nello stesso la ZU dichiarava di avere ricevuto contributi pubblici negli ultimi tre esercizi finanziari a titolo “ de minimis ” per euro 96.668 e, conseguentemente, richiedeva di essere beneficiaria del contributo di euro 103.332, così modificando l’originaria richiesta di finanziamento di euro 130.000.

La sede INAIL di Torino Nord, ritenendo non accoglibile la rideterminazione del contributo, con nota del 16 dicembre 2016, comunicava alla ZU la chiusura negativa della pratica a causa del superamento del de minimis .

Al provvedimento dell’INAIL seguiva il ricorso giurisdizionale della ZU che si concludeva con la sentenza n. 394 del 26 aprile 2022, con la quale il T.A.R. per il Piemonte, in accoglimento del ricorso, annullava il provvedimento impugnato.

In seguito alla sentenza del T.A.R., l’INAIL riprendeva l’ iter del procedimento.

In data 6 giugno 2024 l’INAIL ha comunicato il preavviso di rigetto ai sensi dell’art. 10- bis della legge n. 241 del 1990, sul presupposto che, a partire dal marzo 2017, la ricorrente non supera il punteggio soglia per effetto dell’eliminazione della voce di tariffa 9121 sulla PAT 32229882 indicata nella domanda; detta voce, cessata in data 30 marzo 2017 per la dichiarata assenza di dipendenti addetti a quella lavorazione, aveva permesso, previa attribuzione di 33 punti, alla ricorrente di superare il punteggio soglia di 120 punti (raggiungendo il punteggio totale di 127 punti).

In data 13 giugno 2024 la ricorrente ha trasmesso a mezzo PEC le proprie osservazioni con cui è stato rappresentato che tale preavviso di decisione non risultava condivisibile, in quanto la domanda di ammissione alla sovvenzione si sarebbe dovuta basare su dati aziendali sussistenti alla data del 16 giugno 2016 ( id est , data di presentazione della domanda) e non a quelli del mese di marzo 2017.

Poiché a seguito della predetta comunicazione del 6 giugno 2024 l’INAIL non ha adottato alcun provvedimento conclusivo del procedimento, la ricorrente è insorta avverso il silenzio inadempimento serbato dall’Amministrazione.

A seguito della notificazione del ricorso introduttivo, l’INAIL ha notificato il provvedimento datato 6 giugno 2025, con cui ha dichiarato inammissibile la domanda presentata dalla ricorrente in base alla seguente motivazione: “ Lo scopo dei Bandi ISI è quello di incentivare le aziende a realizzare progetti per il miglioramento delle condizioni di salute e sicurezza dei lavoratori rispetto a quelle preesistenti e di conseguenza la cessazione dell’attività lavorativa per la quale il finanziamento viene chiesto fa venir meno la finalità del bando. L’attività lavorativa e il relativo rischio rappresentano un requisito di ammissibilità determinante ai fini della concessione del finanziamento, che devono sussistere non solo al momento della presentazione della domanda, ma devono permanere nel tempo a prescindere dalla specifica previsione del Bando ”.

In data 4 luglio 2025 ZU AL ha notificato i motivi aggiunti al ricorso introduttivo con cui ha contestato la legittimità del provvedimento INAIL del 6 giugno 2025, chiedendo anche la condanna dell’Amministrazione al risarcimento del danno, nel caso in cui l’importo del contributo sia stato destinato ad altri progetti, e comunque al pagamento non solo della somma che risulterà dovuta all’esito della rendicontazione del progetto, ma anche alla rivalutazione e agli interessi dal 13 marzo 2017 al saldo a titolo di risarcimento del danno da ritardo.

ZU AL ha affidato le proprie difese ai seguenti motivi di ricorso:

I. “ Eccesso di potere e violazione dell’art. 12 L. 241/1990 ”;

II. “ Eccesso di potere e violazione dell’art. 17 dell’avviso pubblico ISI 2015 con riferimento alla decisione dell’INAIL di considerare inammissibile la domanda di ZU AL in conseguenza dell’eliminazione della voce 9121 sulla PAT 32229882 a partire dal mese di marzo 2017 ”;

III. “ Eccesso di potere e violazione degli artt. 17 e 22 dell’avviso pubblico ISI 2015 con riferimento alla decisione dell’INAIL di considerare inammissibile la domanda di ZU AL in conseguenza dell’eliminazione della voce 9121 sulla PAT 32229882 a partire dal mese di marzo 2017 ”.

Nella memoria difensiva datata 20 agosto 2025, depositata il 1° settembre 2025, l’INAIL ha precisato di aver riscontrato l’eliminazione della voce 9121, all’esito dell’attività istruttoria effettuata a seguito della sentenza del T.A.R. n. 394/2022, e ha affermato che la sopravvenuta mancanza dei lavoratori esposti al rischio, che la sovvenzione è finalizzata a eliminare, comporta l’impossibilità di finanziare il progetto. Inoltre, secondo l’INAIL la domanda di risarcimento del danno sarebbe infondata per mancanza di allegazione del pregiudizio e per mancanza di colpa imputabile all’Ente.

Con sentenza non definitiva n. 1400 del 10 ottobre 2025 la Sezione ha dichiarato improcedibile il ricorso introduttivo per sopravvenuta carenza di interesse, ha disposto la conversione del rito in quello ordinario ai sensi dell’art. 117, comma 5, c.p.a. e ha fissato l’udienza pubblica per il prosieguo della trattazione.

Con memoria depositata in data 19 febbraio 2026 la ricorrente ha svolto e ribadito le proprie difese.

Alla odierna udienza pubblica la causa è passata in decisione.

La domanda demolitoria risulta fondata per le ragioni appresso indicate.

Con i motivi di ricorso, suscettibili di scrutinio congiunto stante la loro connessione, ZU AL deduce innanzitutto che l’avviso pubblico ISI 2015 non stabilisce che il punteggio attribuito al parametro della “ rischiosità dell’attività di impresa ” debba permanere a tempo indefinito anche successivamente alla presentazione della domanda. L’INAIL pretenderebbe che il punteggio attribuito alla rischiosità persistesse, senza alcun limite temporale, non solo dopo la presentazione della domanda, ma addirittura successivamente alla realizzazione del progetto, così stabilendo arbitrariamente un rilevantissimo requisito di validità della domanda, che non solo non è previsto, ma che addirittura produrrebbe effetto retroattivo, influendo a posteriori sull’ammissibilità della domanda di partecipazione prevista dall’art. 16 dell’avviso. La cessazione della voce 9121 è avvenuta il 30 marzo 2017, dopo che era già stato attribuito il punteggio superiore al minimo necessario alla domanda di ZU AL, che al termine della prima verifica tecnico amministrativa è stata illegittimamente esclusa per un motivo del tutto estraneo all’attribuzione del punteggio, sicché sarebbe illegittima la riduzione del punteggio a posteriori, dato che l’avviso pubblico ISI 2015 stabilisce che la verifica dei requisiti relativi al punteggio debba essere effettuata con riferimento alla situazione esistente dichiarata e documentata alla data di presentazione della domanda, non con riferimento a date successive. Per i mutamenti verificatisi successivamente l’INAIL avrebbe potuto respingere la domanda solo applicando l’art. 4 dell’avviso pubblico ISI 2015 (intitolato “ requisiti dei destinatari e condizioni di ammissibilità ”) che disciplina proprio tale evenienza e in cui sono specificamente indicati i requisiti di ammissibilità che devono sussistere a pena di esclusione al momento della presentazione della domanda e che “ devono essere mantenuti anche successivamente alla presentazione della domanda, (comunque solo) fino alla realizzazione del progetto ed alla sua rendicontazione ”.

Tali motivi di ricorso colgono nel segno.

L’avviso pubblico ISI 2015 non impone che il punteggio attribuito al parametro della “ rischiosità dell’attività di impresa ” debba permanere sine die , anche per un prolungato arco temporale, successivamente alla presentazione della domanda.

L’INAIL, erroneamente, ha tenuto conto della sopravvenuta eliminazione in data 30 marzo 2017 della voce 9121 (afferente al trasporto merci con autotreni, autoarticolati e trattori con rimorchio ex D.M. 12 dicembre 2000), voce tariffaria che per contro risultava sussistente tanto al momento di partecipazione alla procedura di finanziamento ( id est 16 giugno 2016) quanto al momento di ultimazione dei lavori di rifacimento della copertura dell’edificio industriale ( id est 13 dicembre 2016, come si evince dal documento n. 23 della parte ricorrente).

Ai fini dell’attribuzione del punteggio complessivo l’INAIL avrebbe dovuto considerare la situazione effettivamente esistente al momento della presentazione della domanda di partecipazione (cfr. T.A.R. Sardegna, Sez. II, 17 febbraio 2021, n. 98).

Laddove l’avviso pubblico ha richiesto la persistenza dei requisiti e delle condizioni di ammissibilità “ anche successivamente alla presentazione della domanda, fino alla realizzazione del progetto e alla sua rendicontazione ”, lo ha fatto espressamente, come nel caso dell’art. 4.

I requisiti previsti dal predetto art. 4 – e cioè, l’ubicazione di unità produttiva nel territorio regionale, l’iscrizione nel Registro delle Imprese, il pieno e libero esercizio dei diritti, il regolare adempimento degli obblighi assicurativi e contributivi, la mancata richiesta o ricevimento di altri contributi pubblici per il progetto, il mancato ricevimento di contributi di cui agli avvisi INAIL per gli anni 2012, 2013 e 2014 e la mancanza di ammissione al finanziamento per il Bando FIPIT 2014 – non attengono al punteggio, che invece si determina in base ai parametri stabiliti negli allegati all’avviso, come è chiaramente indicato all’art. 11 dell’avviso stesso.

L’INAIL non può pretendere che anche dopo la presentazione della domanda siano mantenuti a tempo indefinito requisiti, peraltro attinenti al punteggio, diversi da quelli indicati al citato art. 4.

Neanche gli obblighi stabiliti a carico dei soggetti beneficiari dall’art. 22 dell’avviso (comunicazione delle variazioni della sede e delle delibere di liquidazione volontaria, conservazione dei documenti, divieto biennale di alienazione dei beni realizzati nell’ambito del progetto, mantenimento del modello organizzativo per un triennio dall’erogazione del contributo nel caso dei progetti per l’adozione di modelli organizzativi e di responsabilità sociale, trasferimento delle obbligazioni al cessionario d’azienda e tracciabilità dei movimenti finanziari) prevedono il mantenimento della tariffa relativa al rischio della specifica lavorazione dopo la presentazione della domanda.

Risulta inoltre infondata la considerazione di parte resistente secondo cui alla cessazione del rischio relativo alla tariffa 9121 conseguirebbe l’inutilità della sovvenzione, dato che in realtà a seguito della bonifica dall’amianto è possibile utilizzare in sicurezza la sede in cui è stata eliminata la fonte di pericolo per la salute.

In conclusione, il provvedimento di inammissibilità datato 6 giugno 2025 si pone in contrasto con il principio di buon andamento e di imparzialità della P.A., dato che il mantenimento, anche dopo il decorso del termine di presentazione della domanda, del requisito della voce di tariffa non è previsto nell’avviso pubblico.

Né tale conclusione può essere revocata in dubbio richiamando l’art. 24 dell’avviso pubblico, rubricato “ revoche ”, a mente del quale “ La Sede INAIL territorialmente competente procederà alla revoca del contributo in caso di accertamento di inosservanze delle disposizioni previste dal presente Avviso o per il venir meno, a causa di fatti imputabili al richiedente e non sanabili, di uno o più requisiti determinanti per la concessione del contributo ”.

La locuzione “ per il venir meno, a causa di fatti imputabili al richiedente e non sanabili, di uno o più requisiti determinanti per la concessione del contributo ” presuppone un inadempimento colpevole da parte dell’impresa. Tuttavia, nel caso in esame la cessazione della tariffa 9121 costituisce non già un inadempimento imputabile al richiedente (non evincendosi peraltro dall’avviso pubblico alcun obbligo di mantenimento sine die della citata voce di tariffa), ma una legittima scelta imprenditoriale del medesimo.

Pertanto, la domanda di annullamento, recata dai motivi aggiunti di ricorso, deve essere accolta e, per l’effetto, il provvedimento gravato datato 6 giugno 2025 deve essere annullato, salva la doverosa riedizione del potere amministrativo.

Viceversa, la domanda di condanna condizionata al risarcimento del danno per equivalente, destinata a divenire effettiva soltanto nel caso di esaurimento delle risorse stanziate con l’avviso pubblico ISI 2015, deve essere respinta, stante l’inammissibilità di una pronuncia di condanna condizionata fondata su un pregiudizio futuro e comunque incerto (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 9 novembre 2020, n. 6894) al di fuori dei casi espressamente contemplati dal codice del processo amministrativo (cfr. art. 114, comma 4, lett. e), c.p.a.).

Anche la richiesta di condanna al risarcimento del danno da ritardo per l’illegittimo blocco del procedimento deve essere respinta, non essendo possibile verificare che, in assenza dell’illegittimità accertata, il potere esercitato dall’amministrazione avrebbe comunque veicolato in capo al soggetto danneggiato l’utilità cui aspira: ciò perché il pregiudizio al patrimonio giuridico del soggetto danneggiato non può dirsi corrispondente, in modo automatico, all’adozione del provvedimento illegittimo, visto che l’interesse vantato dipende comunque da un esito satisfattivo del procedimento in cui si esercita il potere. In base alla teoria del giudizio di spettanza tipico del modello di responsabilità aquiliana della pubblica amministrazione recepito dalla giurisprudenza, la risarcibilità degli interessi legittimi pretensivi non si può affermare laddove non sia accertabile che il bene della vita a essi sotteso spetti effettivamente al soggetto privato che ne ha fatto istanza e che si è visto opporre un illegittimo diniego da parte dell’amministrazione. In ogni caso giova osservare che, venendo in rilievo un debito di valuta, in difetto dell’allegazione e della prova del maggior danno, non spetta la rivalutazione monetaria (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 28 marzo 2025, n. 2621; Cons. giust. amm. Sicilia, 27 aprile 2022, n. 517).

La parziale soccombenza reciproca e la novità di alcune delle questioni trattate determinano la compensazione delle spese del giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso per motivi aggiunti, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei termini di cui in motivazione, e, per l’effetto, annulla il provvedimento gravato.

Respinge le domande risarcitorie.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 25 marzo 2026 con l’intervento dei magistrati:

RO PE, Presidente

SS AD, Primo Referendario, Estensore

Lorenzo Maria Lico, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
SS AD	RO PE

IL SEGRETARIO