Pubblicato il 01/04/2026

N. 00432/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00377/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezioni Unite)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 377 del 2020, proposto da:
Azienda agricola -OMISSIS-, rappresentata e difesa dagli avvocati Gilberto Enrico Mercuri ed Eliana Mercuri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Puglia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati RU OL e IA LE, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento:

- della determinazione dell’Autorità di gestione PSR Puglia n. 504 del 23 dicembre 2019 e allegati, successivamente pubblicata e resa nota con il BURP n. 1 del 2 gennaio 2020;

- nonché ogni atto preordinato, pregresso, conseguente e collegato.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Puglia;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4- bis , del codice del processo amministrativo;

Relatore all'udienza straordinaria del giorno 19 gennaio 2026 il dott. IA NO, presenti in collegamento da remoto gli avv.ti Gilberto Enrico Mercuri, per la parte ricorrente, RU OL e IA LE per la Regione Puglia;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- Con la determinazione dell’Autorità di gestione del Programma di Sviluppo Rurale (PSR) 2014/2020 n. 194 del 12 settembre 2018, pubblicata nel BURP n. 121 del successivo 20, la Regione Puglia ha approvato l’avviso pubblico per la presentazione delle domande di sostegno della “Misura 16 – Cooperazione - Sottomisura 16.2”, relativa al seguente progetto: “Sostegno a progetti pilota e allo sviluppo di nuovi prodotti, pratiche, processi e tecnologie”.

Il costituendo Gruppo Operativo (GO) denominato “Pro Capitanata” – che, in caso di esito positivo, avrebbe assunto la forma giuridica di ATI, di cui la ricorrente Azienda agricola -OMISSIS- era stata designata quale soggetto capofila - in data 14 gennaio 2019 ha presentato domanda di ammissione al menzionato Programma di Sviluppo Rurale.

L’Azienda agricola ricorrente, oltre che azienda capofila, era anche e a sua volta soggetto capofila della Rete Contratto denominata “Rete AC”.

Questa specifica ulteriore informazione era resa allo scopo di qualificare il soggetto capofila quale appartenente ad altro raggruppamento, ritenendo che ciò fosse un dato utile all’attribuzione del punteggio massimo di cui al punto n. 17, lett. c), principio n. 5, del predetto avviso pubblico.

In sede d’istruttoria della domanda, a seguito di richiesta di chiarimenti da parte dell’Autorità di gestione, il signor -OMISSIS-, legale rappresentante della società capofila del costituendo GO richiedente, in data 27 maggio 2019 ha inviato una nota di precisazione, chiarendo che l’unico soggetto capofila da tenere in considerazione per la domanda di ammissione sarebbe stata la stessa ricorrente. Altra precisazione in tal senso è stata ribadita con le note del 3 giugno 2019 e del 20 giugno 2019.

Ulteriore specificazione sui soggetti che hanno presentato la domanda di sostegno, allegando il progetto denominato “S.GRA.PRO.C”, era fornita all’Ente regionale con la nota dell’8 luglio 2019.

L’Autorità di gestione, con la nota n. 10719 del 2 agosto 2019, ha comunicato il preavviso di rigetto della domanda, notificando la comunicazione al soggetto ancora ritenuto capofila del progetto, ossia “Rete AC”, preavviso al quale l'azienda agricola ricorrente, per conto del costituendo GO “Pro Capitanata”, ha risposto con la nota PEC del 4 novembre 2019.

Con la determinazione n. 504 del 23 dicembre 2019, pubblicata e resa nota con il BURP n. 1 del 2 gennaio 2020, l’Autorità di gestione ha quindi dichiarato irricevibile la domanda di sostegno.

2.- Con l’odierno ricorso, notificato il 2 marzo 2020 e depositato il 1° aprile successivo, l’azienda ha impugnato la determinazione di esclusione deducendo le seguenti censure:

1) Eccesso di potere per illogicità ed irragionevolezza manifesta, difetto d’istruttoria, carenza e illogicità della motivazione, travisamento dei fatti

La Regione Puglia, nell’esaminare la domanda, presentata con la denominazione progettuale “S.GRA.PRO.C”, avrebbe erroneamente ritenuto che il soggetto capofila fosse la TE AC e non, come più correttamente, l’Azienda agricola ricorrente.

2) Violazione dell’art. 2 della legge n. 241/1990

La Regione Puglia, ottenuti i richiesti chiarimenti nel contraddittorio procedimentale, ha illegittimamente tenuto fermo l’erroneo convincimento in merito al soggetto capofila del progetto, con conseguente illegittima determinazione di escludere la ricorrente.

La Regione Puglia si è costituita con l’atto depositato il 9 luglio 2020.

Il ricorso è stato inserito nel ruolo dell’udienza straordinaria del 19 gennaio 2026.

In prossimità dell’udienza le parti hanno presentato memorie con le quali hanno ribadito e puntualizzato le rispettive posizioni.

In particolare, la Regione Puglia, con la memoria depositata il 18 dicembre 2025, ha preliminarmente eccepito l’inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione ad agire della ricorrente e di conseguenza per difetto d’interesse, posto che la domanda di sostegno è stata presentata dalla rete di imprese TE AC, in qualità di capofila del costituendo GO “Pro Capitanata”, il cui presidente e legale rappresentante è -OMISSIS-, senza che possa incidere la sua veste di legale rappresentante anche della società ricorrente.

Nel merito ha comunque contestato la fondatezza del ricorso.

Svoltasi l’udienza in collegamento da remoto, la causa è stata trattenuta per essere decisa.

3.- Può soprassedersi dall’esame dell’eccepito profilo d’inammissibilità del ricorso stante la sua infondatezza nel merito. Incidentalmente, si osserva che l’infondatezza nel merito del ricorso risolve in senso sfavorevole alla ricorrente l’eccepita inammissibilità per carenza di legittimazione e, di conseguenza, anche d’interesse alla decisione, per le ragioni di seguito esposte.

3.1.- Infondato è il primo motivo.

3.2.- La ricorrente fonda la sua pretesa sull’assunto di essere essa stessa il soggetto capofila della domanda di sostegno presentata e non la Rete AC.

L’assunto è infondato e non trova riscontro nella documentazione relativa alla domanda dalla stessa istante, protocollata dall’Ente regionale al n. 94250031971, prodotta agli atti della causa.

3.2.1.- Secondo il paragrafo 8 dell’avviso pubblico, dedicato ai “Soggetti beneficiari”, il Gruppo Operativo (GO) può adottare le seguenti forme giuridiche soggettive:

a) raggruppamenti dotati di soggettività giuridica, secondo le forme previste dal codice civile e da leggi speciali, costituiti esclusivamente con atto pubblico per la realizzazione del progetto;

b) raggruppamenti privi di soggettività giuridica (ATI, ATS e Reti contratto), costituiti con atto pubblico.

Il menzionato paragrafo 8 dell’avviso pubblico aggiunge che il soggetto richiedente è

a) lo stesso Gruppo operativo nel caso in cui sia dotato di soggettività giuridica;

b) il capofila, nel caso in cui il Gruppo operativo sia un raggruppamento privo di soggettività giuridica.

Ove il raggruppamento temporaneo non sia già costituito al momento della presentazione della domanda di sostegno, i partner aderenti a raggruppamenti di tipo b) devono impegnarsi a costituirlo successivamente al provvedimento di approvazione della graduatoria provvisoria, secondo le modalità e i tempi stabiliti nel provvedimento stesso.

Con la “dichiarazione di impegno a costituirsi”, i partner designano sia il soggetto capofila, al quale sarà conferito il mandato collettivo speciale con rappresentanza, sia il responsabile tecnico-scientifico.

Il paragrafo 19 dell’avviso, che disciplina le “Modalità e termini per la presentazione delle domande di sostegno e della documentazione”, al sottoparagrafo 19.1, titolato “Documentazione a corredo della domanda di sostegno”, dispone testualmente che i raggruppamenti di tipo b) - nel caso di ATI, ATS e Reti – Contratto, non ancora costituite al momento del rilascio della domanda di sostegno - devono presentare la “Dichiarazione congiunta di tutti i soggetti proponenti di designazione del referente (capofila) conferendogli mandato a presentare la domanda di sostegno e di pagamento e ad espletare tutti gli adempimenti connessi, nei termini e con il contenuto di cui al presente Avviso pubblico.”. La disposizione in argomento prescrive anche che “Con la dichiarazione congiunta designano, altresì, il RTS e si impegnano a costituirsi secondo le modalità previste nel presente avviso, nella forma giuridica prescelta (Allegato 6)”.

3.2.2.- In senso contrario a quanto affermato dalla ricorrente, come da domanda di sostegno, all’avviso risulta avere partecipato la Rete di imprese denominata “TE AC”, espressamente qualificatasi come soggetto capofila del costituendo Gruppo Operativo “Pro Capitanata”, per richiedere un contributo pari a € 500.000,00.

La domanda è stata sottoscritta dal signor -OMISSIS- in quanto legale rappresentante (e presidente) della predetta “TE AC”. Ciò trova conferma nella “Dichiarazione di impegno a costituirsi”, in allegato alla domanda di sostegno di cui all’Allegato 6 del bando, sottoscritta da tutti i partner del costituendo Gruppo operativo i quali hanno conferito mandato collettivo con rappresentanza al detto -OMISSIS- “in qualità di rappresentante legale della TE AC …”, designandolo anche quale soggetto delegato affinché presenti le domande di sostegno e le domande di pagamento e assumendo altresì l’impegno a costituirsi in ATS.

3.2.3.- Nel corso delle prime verifiche di ricevibilità della domanda, sono emerse carenze nella documentazione a corredo dell’istanza, in particolare non erano presenti l’Allegato 4 – concernente la “Presa visione del progetto” - e l’Allegato 10, comprensivo degli Allegati 10A (dichiarazione sostitutiva di certificazione camerale), 10B (dichiarazione sostitutiva familiari conviventi) e 10C (dichiarazione Consorzi, qualora facenti parte della raggruppamento), relativi a tutti i partner di progetto e a tutti i componenti della rete di imprese “TE AC”.

Risultava, infatti, presentata solo la dichiarazione dei familiari conviventi da parte del signor -OMISSIS-. Per questo, l’Amministrazione regionale ha attivato con sollecitudine e ripetutamente il soccorso istruttorio.

In questa sede, il signor -OMISSIS-, in qualità di presidente e rappresentante legale della TE AC, ha indicato quale soggetto capofila del progetto, a volte, la medesima TE AC, partner del costituendo GO, e altre volte la ricorrente Azienda agricola -OMISSIS-. Per mitigare questa contraddizione ha rappresentato, in linea con quanto sostenuto anche con l’odierno ricorso, che la TE AC, lungi dall’essere la capofila, era stata “menzionata solo a livello descrittivo” e al fine di ottenere un più ampio punteggio e quindi un migliore piazzamento nella graduatoria finale, ai sensi dei criteri contenuti nell’avviso pubblico.

Sul punto, la ricorrente fa specifico riferimento alle previsioni di cui al paragrafo 17 dell’avviso pubblico che fissa i “Criteri di Selezione”.

Più nel dettaglio, la lett. C) del menzionato paragrafo 17 disciplina il macro-criterio di valutazione relativo ai beneficiari, di cui al principio 5 riguardante la “Composizione e pertinenza della partnership per il raggiungimento degli obiettivi del progetto e la dimensione del partenariato dal punto di vista dei soggetti economici che partecipano alla realizzazione del progetto”.

Nell’ambito del sopra illustrato principio, il paragrafo 5.1 fissa le regole concernenti il sotto-criterio che premia il fattore della “Partecipazione al progetto del mondo agricolo”, attribuendo fino ad un massimo di 10 punti in relazione al numero di imprese agricole aderenti al progetto o al numero di partner. La disposizione chiarisce altresì: “Nel computo delle imprese agricole rientrano anche quelle aderenti alle cooperative/associazioni di produttori e reti di impresa che partecipano al progetto”.

Questa previsione dell’avviso giustificherebbe, ad avviso della ricorrente, le ragioni della partecipazione di TE AC, indicata propriamente non quale effettiva capofila bensì all’esclusivo fine di fare valere il fattore premiante della più ampia partecipazione.

3.2.4.- In realtà, sul ruolo effettivo da quest’ultima rivestito, sin dall’inizio della fase istruttoria tecnico-amministrativa, l’Amministrazione regionale non ha nutrito alcun dubbio. È stato semmai il signor -OMISSIS-, legale rappresentante sia di TE AC sia dell’odierna ricorrente, a seminare incertezze in sede di contraddittorio procedimentale fornendo all’Ente versioni e dichiarazioni tra loro ondivaghe e contrastanti.

Nella copiosa corrispondenza intercorsa con la Regione, signor -OMISSIS- ha dirottato l’attenzione sulla ricorrente Azienda agricola -OMISSIS-, indicata quale capofila, contrariamente a quanto dichiarato nella domanda. Ha anche fatto presente che molte aziende facenti parte del contratto di “TE AC” non erano a conoscenza della partecipazione all’avviso pubblico oppure non intendevano nei fatti aderire al progetto. Proprio quest’ultimi aspetti, relativi al mancato coinvolgimento ovvero alla conoscenza delle imprese retiste, avrebbe impedito al soggetto di fornire le dichiarazioni in materia antimafia relative a tutti i partner della rete.

Non essendo pervenuta la documentazione relativa a TE AC, l’Amministrazione si è mostrata disponibile anche al mutamento del soggetto capofila, ruolo che sarebbe stato assunto dall’azienda ricorrente, a condizione che la variazione venisse correttamente formalizzata e fosse trasmessa la necessaria documentazione.

Dagli atti del fascicolo emerge, tuttavia, che -OMISSIS-, con la nota del 28 giugno 2019, acquisita al protocollo regionale n. 9028 di pari data, ha confermato il ruolo di capofila della TE AC, affermando che quest’ultima – qualificata come “rete leggera” priva di soggettività giuridica - si sarebbe costituita nel costituendo GO insieme agli altri partner per il tramite dell’Azienda agricola -OMISSIS-, ritenendo pertanto esaustiva e conforme alle prescrizioni del bando la documentazione fino a quel momento fornita.

Da ciò è derivata dapprima la comunicazione, di cui alla nota prot. n. 9225 del 2 luglio 2019, dei motivi ostativi all’accoglimento della domanda, ai sensi dell’art. 10- bis della legge n. 241/1990, e quindi la determinazione di esclusione, oggetto di odierna impugnazione.

3.2.5.- L’Amministrazione regionale ha quindi correttamente considerato determinante la mancanza dei documenti integrativi di cui agli “allegati 10A, 10B e eventuali 10C relativo a tutti i partner di progetto, compresi anche tutti i retisti della Rete di impresa ‘Rete Spac’”, come testualmente precisato nella nota di richiesta integrazioni prot. n. 6947 del 10 maggio 2019, documenti la cui funzione è di fornire una cognizione esaustiva e necessaria, ai fini della ricevibilità della domanda di sostegno, in materia “antimafia”. E invero, l’art. 45, comma 2, lett. f), del decreto legislativo n. 50/2016 - codice dei contratti pubblici all’epoca dei fatti vigente - riconosce espressamente come operatore economico le “Reti di impresa” (“le aggregazioni tra le imprese aderenti al contratto di rete ai sensi dell'articolo 3, comma 4- ter , del decreto legge 10 febbraio 2009, n. 5, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 aprile 2009, n. 33”).

L’art. 48, comma 14, del medesimo decreto legislativo n. 50/2016 precisa che alle richiamate “imprese aderenti al contratto di rete, di cui all’art. 45, comma 2, lettera f), si applicano le norme relative ai consorzi ordinari e le A.T.I. “in quanto compatibili”. Per individuare la nozione di “compatibilità”, l’Amministrazione regionale ha fatto corretto riferimento all’interpretazione fornita dall’ANAC con la deliberazione n. 3 del 23 aprile 2013, secondo cui, in tema di partecipazione alle gare di appalto, le Reti d’impresa sono assimilabili ai raggruppamenti temporanei di imprese, con conseguente estensione delle disposizioni a quest’ultime applicabili.

In conformità a queste coordinate ermeneutiche, i requisiti di qualificazione di ordine generale, di cui all’art. 80 del decreto legislativo n. 50/2016, devono essere applicati a tutte le imprese della rete che partecipano alla procedura di gara.

Pertanto, tra i soggetti sottoposti a verifica antimafia, gli Uffici regionali hanno giustamente ritenuto necessario coinvolgere tutte le imprese aderenti al contratto di rete, segnatamente della “TE AC”, capofila formale del progetto.

3.3.- Per quanto sopra illustrato, infondata si palesa, infine, anche la censura dedotta col secondo motivo, di violazione dell’art. 2 della legge n. 241/1990.

La domanda è stata presentata dalle imprese aggregate nella “TE AC”, quale soggetto capofila del costituendo Gruppo operativo “Pro Capitanata”, il cui rappresentante legale è -OMISSIS-.

Sul punto non residuano ulteriori incertezze proprio riconducendosi al contenuto della domanda nonché alla copiosa documentazione concernente il soccorso istruttorio e il contraddittorio procedimentale instaurato dall’Amministrazione.

4.- Le spese seguono la soccombenza e sono determinate nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna la ricorrente al pagamento, in favore della Regione Puglia, delle spese del presente giudizio che liquida in complessivi € 2.000,00 (duemila/00), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 19 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

US AD, Presidente

IA NO, Consigliere, Estensore

Fabio Belfiori, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IA NO	US AD

IL SEGRETARIO