Pubblicato il 29/12/2025

N. 08459/2025 REG.PROV.COLL.

N. 05903/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5903 del 2023, proposto da
EL RA, rappresentato e difeso dall'avvocato Luisa Destobbeleer, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio dell’avv. Ciro Sito in Napoli, Centro Direzionale Isola E2, Scala A;

contro

Comune di Castellammare di Stabia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati MA Antonella Verde, Giuseppina Moccia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero della Cultura, Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per l'Area Metropolitana di Napoli in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico legale in Napoli, via Diaz n. 11;

per l'annullamento

previa sospensione dell’efficacia

del provvedimento prot. n. 67807/2023 del 22.9.2023 di diniego definitivo dell’istanza per il rilascio dell''autorizzazione paesaggistica ai sensi dell''art. 146 del D. Lgs. n. 42/2004 emesso dal Comune in epigrafe, Settore V- Area Ambiente - Servizio Tutela Paesaggistica, notificato a mezzo pec al tecnico/progettista incaricato in pari data; del parere negativo espresso dalla Soprintendenza ABAP per l’Area Metropolitana di Napoli e Provincia prot. MICǀMIC_SABAP-NA-METǀ29/03/2022ǀ0006368-P del 29.3.2022 sulla proposta di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica ai sensi dell''articolo 146 D. Lgs 42/2004, notificato al tecnico/progettista incaricato dal ricorrente in allegato al provvedimento impugnato sub 1);

- nonché per quanto occorrer possa: della comunicazione di avviso di procedimento negativo prot. MIBAC:SABAP_Na_MET n.19182-P del 12.10.2021 ai sensi dell’articolo 10 bis della Legge 241/1990, emessa dalla SABAP per l’Area Metropolitana di Napoli e Provincia; della Comunicazione prot. n. 35975 dell’1.6.2023 dei motivi ostativi all''accoglimento dell''istanza e preavviso di diniego ai sensi dell''art. 10 bis della Legge 241/90 emessa dal Comune di Castellammare di Stabia; di ogni altro atto, anche endoprocedimentale, comunque non conosciuto, consequenziale, connesso, preordinato e presupposto, se ed in quanto lesivo delle ragioni dei ricorrenti;

NONCHE’ per l’accertamento e la declaratoria dell’acquisizione per silenzio assenso ai sensi dell’articolo 17 bis L.241/1990 e s.mi. del parere favorevole della Soprintendenza ABAP per l’Area Metropolitana di Napoli sulla proposta di provvedimento favorevole al rilascio dell''autorizzazione paesaggistica ex art. 146 D. Lgs 42/2004 formulata dal Responsabile comunale del Paesaggio, se necessario, previa eventuale declaratoria di inefficacia del parere negativo tardivamente emesso dall''organo tutorio statale, ai sensi dell’articolo 2 comma 8 bis della legge 241/1990 e s.m.i.;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Castellammare di Stabia e del Ministero della Cultura;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 30 ottobre 2025 la dott.ssa IA LE e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 - In data 22/10/2020 RA EL ha presentato presso il Comune di Castellammare di Stabia una s.c.i.a. avente ad oggetto un intervento di “ abbattimento, ricostruzione e delocalizzazione a parità di superficie e volume del deposito ad uso agricolo con pertinenza interrata e locale interrato per il ricovero di automezzi agricoli, nonché recinzione del cortile di proprietà esclusiva ”, da realizzarsi presso il suolo di sua proprietà sito alla via Lattaro n. 21, in area ricadente in zona territoriale 7 del PUT DELL' AREA SORRENTINO – AMALFITANA e sottoposta a vincolo ex d.m. 13/9/56.

Acquisito il parere favorevole della Commissione Locale per il Paesaggio, il Comune in data 29/7/2021 ha inoltrato alla Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per l'Area Metropolitana di Napoli una proposta di provvedimento favorevole. In data 12/10/2021 la Soprintendenza ha emesso la comunicazione ex articolo 10 bis legge n. 241 del 90 e, da ultimo, parere negativo in data 29/3/2022. Stante la tardività di tale parere rispetto ai termini previsti dall'articolo 146 T.U. BB.CC., il dirigente del competente settore comunale ha chiesto all'Avvocatura Municipale chiarimenti circa la vincolatività dello stesso. L'Avvocatura, esclusa l'applicabilità dell'articolo 17 bis l. n. 241/90 al parere paesaggistico, ha rappresentato che questo, in quanto reso tardivamente, “ è da ritenere non già inefficace, ma semplicemente non vincolante per la P.A. precedente alla quale spetta tenerne conto valutando motivatamente ed in concreto anche gli aspetti paesaggistici ”.

In data 22/09/2023 il dirigente del settore ambiente del Comune di Castellammare di Stabia ha, infine, espresso diniego definitivo sull'istanza di autorizzazione paesaggistica, recependo il contenuto del parere negativo della Sovrintendenza.

1.1 Avverso tale parere ed il conseguente diniego comunale è insorto – in via principale - l'odierno ricorrente deducendo in estrema sintesi:

a) essendo decorso il termine di novanta giorni, il Comune avrebbe dovuto ritenere acquisito per silentium l’assenso della Soprintendenza ex art. 17 bis. l. n. 241/90, con conseguente inefficacia del parere espresso tardivamente;

b) (in via subordinata) il Comune non avrebbe dovuto conformarsi al parere della Soprintendenza, non vincolante siccome tardivo;

c) (in via ulteriormente gradata) carenza di istruttoria e di motivazione del parere;

d) violazione dell’art. 10 bis l. n. 241/90, per omessa considerazione delle osservazioni del ricorrente;

e) violazione dell’obbligo del dissenso costruttivo.

2 - Il Comune di Castellammare di Stabia ha chiesto respingersi la domanda.

3 - Si è costituita in resistenza anche l’Autorità tutoria, insistendo per il rigetto dell’impugnativa.

4 - Respinta l’istanza cautelare, alla pubblica udienza del 30 ottobre 2025 il ricorso è stato assunto in decisione.

5 - È infondato il primo motivo di gravame.

Come di recente ribadito dalla Sezione, “ Il silenzio assenso ex art. 17-bis l. n. 241 1990 non è applicabile al rapporto tra Amministrazione competente e Soprintendente nel procedimento di autorizzazione paesaggistica, in quanto essa costituisce un provvedimento mono-strutturato, essendo il relativo procedimento attivato ad istanza della parte privata interessata e non della P.A. procedente; il rapporto tra Regione/Ente locale e Soprintendenza è dunque meramente interno, ossia finalizzato a co-gestire non la fase decisoria, ma quella istruttoria”; ne consegue che “la perentorietà del termine non concerne la sussistenza del potere, bensì l'obbligo di concludere la fase del procedimento” (Cons. di St., sez. III , 26/04/2016, n. 1613). Nella specie, “Nel caso di parere della Soprintendenza relativo al rilascio di un'autorizzazione paesaggistica è inapplicabile l’articolo 17-bis della l. n. 241 del 1990, in quanto il rapporto amministrativo è di carattere “verticale” e non “orizzontale”. Difatti, il rapporto intercorre tra il privato che propone l'istanza di autorizzazione paesaggistica e la Soprintendenza e non fra quest'ultima e il Comune” (Cons. di St., sez. IV, 07/04/2022, n. 2584). Ed infatti, “Il procedimento di accertamento di compatibilità paesaggistica di cui all'art. 167 del d. lgs. n. 42 del 2004, non diversamente rispetto a quanto accade nella ipotesi di cui all'art. 146 del medesimo decreto, non individua un rapporto orizzontale tra Amministrazioni ai fini della adozione di una decisione pluristrutturata, ma prevede il coinvolgimento della Soprintendenza in sede istruttoria a seguito della istanza del privato, ciò che esclude che possa configurarsi la fattispecie di cui all'art. 17-bis della l. n. 241 del 1990. Di conseguenza, non si applica il meccanismo del silenzio-assenso tra pubbliche Amministrazioni di cui all'art. 17-bis, l. n. 241 del 1990, introdotto dalla l. n. 124 del 2015, che riguarda esclusivamente ai rapporti fra l'Amministrazione “procedente” per l'adozione di un provvedimento definitivo e quelle chiamate a rendere “assensi, concerti o nulla osta” a questo prodromici, e non anche al rapporto “interno” fra le Amministrazioni chiamate a co-gestire l'istruttoria e la decisione in ordine al rilascio di tali assensi nei confronti di un'Amministrazione terza” (T.A.R. Puglia, Lecce, sez. I , 24/06/2021, n. 967). In altri termini, “Il silenzio assenso tra Amministrazioni ai sensi dell' art. 17-bis l. n. 241/1990 … non può trovare applicazione nei procedimenti (quale quello volto al rilascio di un'autorizzazione paesaggistica) nei quali il rapporto intersoggettivo tra pubbliche Amministrazioni si inserisce in un procedimento a istanza di parte, dove cioè l'atto di assenso sia chiesto da un'altra pubblica Amministrazione non nel proprio interesse, ma nell'interesse del privato (destinatario finale dell'atto) che abbia presentato la relativa domanda tramite lo sportello unico” (T.A.R. Lombardia, Brescia, sez. I , 21/03/2022 , n. 269). Ed invero, l’art. 146, comma 9, del d.lgs n. 42/2004, prevede un meccanismo di silenzio devolutivo incompatibile con la formazione del c.d. «silenzio orizzontale», di cui all' articolo 17 -bis della l. 241 del 1990, nei confronti del Ministero della Cultura, che non si sia espresso nei termini sotto il profilo paesaggistico e culturale e ciò anche in coerenza con i principi comunitari, che impongono l'esplicitazione delle ragioni attinenti alla compatibilità ambientale di un progetto (T.A.R. Sardegna, Cagliari, sez. I, 01/10/2024 , n. 671) ” – sent. n. 6522/2025.

6 - Parimenti da disattendere è la censura successiva.

Ed invero, “ il superamento del termine di 45 giorni per il rilascio del parere vincolante da parte della Soprintendenza non ne determina l'illegittimità, ma lo degrada a parere non vincolante” (TAR Puglia, Lecce, Sez. I, 12 aprile 2021, n. 524). In altri termini, “nonostante il decorso del termine per l’espressione del parere vincolante ai sensi dell’art. 146 d.lgs. n. 42 del 2004 da parte della Soprintendenza, non può escludersi in radice la possibilità per l’organo statale di rendere comunque un parere in ordine alla compatibilità paesaggistica dell’intervento, fermo restando che, nei casi in cui vi sia stato il superamento del termine, il parere perde il suo carattere di vincolatività e deve essere autonomamente e motivatamente valutato dall’amministrazione deputata all’adozione dell’atto autorizzatorio finale” (Cons. di St., sez. IV, 27 gennaio 2022, n. 563) ” – da ultimo, la Sezione ult. cit.

6.1 - Nel gravato provvedimento comunale, riportato il contenuto del parere negativo della Soprintendenza, il Comune ha formalizzato il definitivo diniego all’accoglimento dell’istanza finalizzata al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica ai sensi dell’art. 146 del D.Lgs. n. 42/2004, facendo proprio il suddetto parere (tardivo), allegato “ a formarne parte integrante e sostanziale ”, mostrando, nell’esercizio della propria discrezionalità tecnica, di condividerlo interamente.

7 - Coglie, invece, nel segno la censura ricorsuale incentrata sulla carenza di motivazione.

7.1 - In punto di diritto, si rammenta che l’Amministrazione competente in materia paesaggistica, “ non può limitarsi ad esprimere valutazioni apodittiche e stereotipate, dovendo specificare le ragioni del rigetto dell'istanza con riferimento concreto alla fattispecie coinvolta (sia in relazione al vincolo che ai caratteri del manufatto), ovvero - previo l'esame delle sue caratteristiche concrete e l’analitica individuazione degli elementi di contrasto con il vincolo da tutelare - esplicitare i motivi del contrasto tra le opere da realizzarsi […] e le ragioni di tutela dell'area interessata dall'apposizione del vincolo mediante l’esternazione delle specifiche ragioni per le quali si ritiene che un’opera non sia idonea a inserirsi nell'ambiente circostante” (Cons. St., Sez. VI, 14 febbraio 2024, n. 1504) ” – così, la Sezione, con sent. n. 6003/25.

Ed ancora: “ l’atto di autorizzazione paesaggistica dell'ente locale è espressione dell'esercizio di valutazioni tecniche e, conseguentemente, deve contenere un'adeguata motivazione ed indicare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione dell'amministrazione, in relazione alle risultanze dell'istruttoria potendo, all'uopo, la motivazione ritenersi adeguata laddove risponda ad un modello che contempli, in modo dettagliato, la descrizione dell'edificio, mediante l'indicazione delle dimensioni, delle forme, dei colori e dei materiali impiegati, del contesto paesaggistico in cui esso si colloca, anche mediante l'indicazione di eventuali altri immobili esistenti, della loro posizione e dimensioni, e del rapporto tra edificio e contesto, anche mediante l'indicazione dell'impatto visivo al fine di stabilire se esso si inserisca in maniera armonica nel paesaggio ” (Cons. di St., sez. VI, 04/01/2021, n. 117; T.A.R. Campania, Napoli, VII, 20/05/2020, n. 1899; T.A.R. Sicilia, Catania, sez. II, 25/06/2020, n. 1483).

7.2 - Tali principi non sono stati rispettati nel caso di specie, ritenendo il Tribunale che le considerazioni svolte dalla Soprintendenza sulla tutela del paesaggio rurale non appaiono calate nella realtà concreta.

Si ricava dalla documentazione in atti che il manufatto allo stato esistente si estende per 47 mq su un solo livello fuori terra; trattasi di deposito agricolo (suddiviso all’interno in locale per la lavorazione ad uso floricoltura e altro locale alloggio cella frigorifera per la conservazione di fiori), per il quale è progettato – come anticipato - l’abbattimento e ricostruzione a parità di superficie e volume, con aggiunta di due piccoli locali interrati (di cui uno ad uso ricovero automezzi agricoli). L’intervento comporterà anche la delocalizzazione del manufatto (attualmente collocato in posizione angolare sul fondo) al centro del fondo.

Come specificato nella relazione paesaggistica alla s.c.i.a e come emerge dalla documentazione fotografica in atti, il deposito “è posizionato in una zona rurale ed è inserito in un contesto edilizio caratterizzato da piccoli fabbricati isolati aventi un’altezza di circa tre piani fuori terra ” .. “ circondato quasi per intero da fabbricati di scarso pregio architettonico ”; “ il vecchio manufatto era posizionato a ridosso di un fabbricato esistente, proponendo una forma con due altezze diverse e, nella valutazione dell’impatto visivo appariva disomogeneo e posizionato senza alcun riferimento logistico .. ”.

Orbene, tutto ciò premesso, si rileva che nel provvedimento in esame non vi è alcun riferimento alla complessiva situazione della zona e dell’edificato circostante, né alcuna puntuale osservazione in merito al paventato snaturamento della ruralità del contesto, ciò che si sarebbe imposto visto che il fondo del ricorrente risulta circondato da edifici su più lati.

Peraltro, non va omesso di considerare che il paesaggio rurale è composto non solo dal terreno, oggetto di coltivazione, ma anche dai manufatti rurali che sullo stesso vengono posizionati e che presentano, per modalità costruttive e consistenza, tali caratteristiche (cfr. Tar Campania – Salerno – sez. I, sent n. 1102/14), non emergenti dalle foto in atti e sulle quali la Soprintendenza nulla osserva.

Né la Soprintendenza evidenzia rispetto al progetto punti di contrasto con le prescrizioni imposte per l’edificazione in zona agricola al punto 1.8 del titolo II dell’allegato alla l.r. n. 14/82 (richiamato dall’art. 17 del p.u.t., ove disciplina la zona territoriale 7) in cui peraltro non si pongono limiti di “movimentazione terra”.

La valutazione circa le condizioni di degrado del manufatto esistente risulta, poi, del tutto inconferente rispetto all’ambito di competenza della Soprintendenza, mentre quella sull’aspetto formale del nuovo deposito (anche tenuto conto della sua attuale conformazione) è oltremodo generica.

Da ultimo, si osserva che il parere non precisa alcunché in merito alla visibilità della zona.

8 - Per le suesposte assorbenti ragioni, il diniego comunale ed il presupposto parere della Soprintendenza vanno annullati.

9 - Le spese possono essere compensate, tenuto conto di tutte le circostanze del caso di specie.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il diniego di autorizzazione paesaggistica emesso dal Comune di Castellammare di Stabia il 22/9/23 e il parere della Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per l'Area Metropolitana di Napoli in data 29/3/22.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 30 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

MA UR AL, Presidente

Gabriella Caprini, Consigliere

IA LE, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IA LE	MA UR AL

IL SEGRETARIO