Pubblicato il 25/02/2026

N. 00263/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01109/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1109 del 2022, proposto da
MO SA DI TA LA & C., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Paolo Bonomi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

COMUNE DI SERIATE, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Franco Ferrari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

della deliberazione del Consiglio Comunale di Seriate n. 28 del 13.6.2022, pubblicata sul B.U.R.L. Serie Avvisi e Concorsi n. 40 in data 5 ottobre 2022 (approvazione del nuovo PGT), nonché di ogni altro atto presupposto, conseguente o connesso, ivi incluso il parere motivato finale dell'Autorità competente per la VAS, della dichiarazione di sintesi finale predisposta dall'Autorità procedente, e della deliberazione del Consiglio Comunale di Seriate n. 46 del 2.12.2021 (adozione del nuovo PGT).

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Seriate;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 novembre 2025 la dott.ssa CO LI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente società è proprietaria del compendio immobiliare sito al margine est dell’abitato del Comune di Seriate, in angolo fra la S.S. 42 (via Nazionale) e via Monte Presolana, identificato catastalmente alle particelle n. 2326, 4803 e 4804.

Su tale area pianeggiante, posta ad una quota più alta rispetto a quella della strada statale, è presente una grande villa ( ex villa Rumi), attualmente dismessa, edificata negli anni quaranta, attorno alla quale esiste una consistente presenza arborea.

Il precedente P.G.T. del Comune di Seriate classificava la zona tra i “ Comparti terziari soggetti a normativa specifica (TS) ”, i cui parametri e modalità di intervento, indicati dall’art. 13 delle Norme Tecniche di Attuazione, inserivano il compendio della ricorrente in un vasto quadrante territoriale prevalentemente con destinazione di tipo terziario-commerciale.

In particolare, il compendio della ricorrente rientrava nel Comparto n. 39, per il quale era prevista la possibilità di riconversione da lotto residenziale edificato in lotto a destinazione terziario-commerciale, soggetto a permesso di costruire convenzionato.

Con deliberazione consiliare n. 46 del 2 dicembre 2021, il Comune adottava il nuovo Piano di Governo del Territorio e classificava il compendio della ricorrente come “ Tessuto urbano di valenza ecologica o paesaggistica ”, regolato dall’art. 22 delle Norme Tecniche di Attuazione. La nuova disciplina ammette unicamente interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria, restauro, risanamento conservativo e ristrutturazione edilizia purché senza demolizione e ricostruzione. Attraverso queste limitazioni, e con il divieto espresso di medie e grandi strutture di vendita e di attività produttive, è stata di fatto cristallizzata nell’edificio esistente di proprietà della ricorrente la destinazione residenziale in atto.

Con nota del 26 gennaio 2022 la ricorrente presentava le proprie osservazioni alla predetta adozione della variante al P.G.T., evidenziando, in sintesi, come la decisione comunale di imporre la conservazione della funzione residenziale risultasse in contrasto con la scelta, attuata solo pochi anni prima, di incentivare nella zona le funzioni terziarie, e chiedendo, conseguentemente, il ripristino delle previsioni urbanistiche preesistenti.

Tuttavia, con deliberazione consiliare n. 28 del 13 giugno 2022, il Comune, dichiarando esaminate le osservazioni pervenute ed adottate le controdeduzioni alle medesime, approvava in via definitiva la variante al P.G.T., respingendo l’osservazione della ricorrente.

2. La ricorrente impugna l’adozione e l’approvazione del nuovo P.G.T., affidando il gravame ai seguenti motivi di censura:

I) “Violazione e falsa applicazione di legge: art. 13 L.R. 12/2005; legge 1150/1942; art. 41, 42 e 97 della Costituzione; art. 3 L.n. 241/1990. Eccesso di potere per difetto ed incongruenza della motivazione della scelta urbanistica violativa della aspettativa qualificata del privato, difetto di istruttoria e travisamento dei presupposti; manifesta illogicità ed inosservanza di principi di proporzionalità, tutela dell’affidamento e ragionevolezza, perplessità; sviamento dalla causa tipica dell’atto ”, per aver l’Amministrazione adottato una scelta urbanistica illogica ed incoerente con le scelte operate pochi anni prima, e per aver attribuito valenza ecologica o paesaggistica a un contesto urbano densamente edificato ed urbanizzato;

II) “Violazione e falsa applicazione di legge: art.13 L.R. 12/2005; legge 1150/1942; art. 41, 42 e 97 della Costituzione; art. 3 L.n. 241/1990; art. 3 del D.P.R. n. 380/2001. Eccesso di potere per difetto ed incongruenza della motivazione della scelta urbanistica violativa della aspettativa qualificata del privato, difetto di istruttoria e travisamento dei presupposti; manifesta illogicità ed inosservanza di principi di proporzionalità, tutela dell’affidamento e ragionevolezza; sviamento dalla causa tipica dell’atto”, con riferimento a lle disposizioni che escludono gli ampliamenti di superficie e la ristrutturazione mediante demolizione e ricostruzione.

3. Si è costituito in giudizio il Comune di Seriate istando per il rigetto del ricorso.

4. All’udienza del 20 novembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

5. Il ricorso è infondato.

5.1. Giova richiamare i consolidati principi espressi dalla giurisprudenza riguardo alla natura del potere pianificatorio, agli obblighi di motivazione gravanti sull’amministrazione, e ai limiti del sindacato giurisdizionale sulle scelte urbanistiche operate.

Come è noto, “Le scelte di pianificazione urbanistica sono caratterizzate da ampia discrezionalità e costituiscono apprezzamento di merito sottratto al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o da abnormi illogicità e, in occasione della formazione di uno strumento urbanistico generale, le decisioni dell'amministrazione riguardo alla destinazione di singole aree non necessitano di apposita motivazione, oltre quella che si può evincere dai criteri generali - di ordine tecnico discrezionale - seguiti nell'impostazione del piano stesso. ” (così Consiglio di Stato, sez. II, 25/09/2024, n.7787).

All'ampia discrezionalità di cui godono gli enti che intervengono nel procedimento complesso finalizzato alla approvazione e ai successivi aggiornamenti degli atti di pianificazione urbanistica comunale “corrisponde un sindacato giurisdizionale di carattere estrinseco e limitato al riscontro di palesi elementi di illogicità e irrazionalità apprezzabili ictu oculi: a tale sindacato è, viceversa, estraneo l'apprezzamento della condivisibilità delle scelte, profilo appartenente alla sfera del merito.” (Consiglio di Stato sez. IV, 21/08/2024, n.7187).

La giurisprudenza prevalente nega la configurabilità in capo al privato di un’aspettativa tutelabile alla conservazione delle previsioni urbanistiche favorevoli, tranne in particolari casi.

Sul tema vanno richiamati i principi elaborati dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato sui limiti della tutela delle aspettative edificatorie dei privati rispetto all'esercizio di poteri pianificatori urbanistici, ambientali e paesaggistici: “ a) le scelte di pianificazione sono espressione di un'amplissima valutazione discrezionale, insindacabile nel merito, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o da abnormi illogicità; b) anche la destinazione data alle singole aree non necessita di apposita motivazione (c.d. polverizzazione della motivazione), oltre quella che si può evincere dai criteri generali, di ordine tecnico discrezionale, seguiti nell'impostazione del piano stesso, essendo sufficiente l'espresso riferimento alla relazione di accompagnamento al progetto di modificazione allo strumento urbanistico generale, a meno che particolari situazioni non abbiano creato aspettative o affidamenti in favore di soggetti le cui posizioni appaiano meritevoli di specifiche considerazioni; c) la semplice reformatio in peius della disciplina urbanistica attraverso il ridimensionamento dell'attitudine edificatoria di un'area è interdetta solo da determinazioni vincolanti per l'amministrazione in ordine ad una diversa "zonizzazione" dell'area stessa, ovvero tali da fondare legittime aspettative potendosi configurare un affidamento qualificato del privato esclusivamente in presenza di convenzioni di lottizzazione, accordi di diritto privato intercorsi tra il Comune e i proprietari delle aree, aspettative nascenti da giudicati di annullamento di dinieghi di concessione edilizia o di silenzio - rifiuto su una domanda di concessione o ancora nella modificazione in zona agricola della destinazione di un'area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo (cfr., ex plurimis sez. IV, 4 marzo 2003, n. 1197; sez. IV, 25 luglio 2001, n. 4078; Ad. plen. n. 24 del 1999); d) con riferimento all'esercizio dei poteri pianificatori urbanistici, la tutela dell'affidamento è riservata ai seguenti tassativi casi: d1) superamento degli standard minimi di cui al d.m. 2 aprile 1968, con l'avvertenza che la motivazione ulteriore va riferita esclusivamente alle previsioni urbanistiche complessive di sovradimensionamento, indipendentemente dal riferimento alla destinazione di zona; d2) pregresse convenzioni edificatorie già stipulate; d3) giudicati (di annullamento di dinieghi edilizi o di silenzio rifiuto su domande di rilascio di titoli edilizi), recanti il riconoscimento del diritto di edificare; d4) modificazione in zona agricola della destinazione di un'area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo; d5) una posizione di vantaggio (derivante da una convenzione urbanistica o da un giudicato) può essere riconosciuta (e quindi essere oggetto della tutela da parte del giudice amministrativo) soltanto quando abbia ad oggetto interessi oppositivi e non invece quando si tratti di interessi pretensivi, come è nel caso in esame in cui si tratta dell'esercizio dello ius variandi su istanza del privato ” ( ex multis Consiglio di Stato sez. IV, 09/08/2023, n.7723).

La citata decisione dell'Adunanza Plenaria n. 24 del 22 dicembre 1999 ha posto in rilievo che per incidere negativamente sull'interesse alla conservazione di una precedente previsione urbanistica che consenta un più proficuo utilizzo dell'area non è necessaria una motivazione ulteriore rispetto a quella desumibile dai criteri di ordine tecnico seguiti per la redazione del progetto di strumento urbanistico. In questo caso, infatti, viene in considerazione una generica aspettativa del privato alla non reformatio in peius , cedevole dinanzi alla discrezionalità del potere pubblico di pianificazione urbanistica, ed indifferenziata rispetto a quella di ogni proprietario di aree che aspira a mantenere inalterato il valore dell'immobile.

5.2. Tanto premesso, le censure sviluppate nel ricorso non evidenziano deficit in punto motivazionale, né profili di manifesta irragionevolezza o illogicità delle scelte pianificatorie operate dal Comune.

5.3. In particolare, non sono suscettibili di essere condivise le censure prospettate con il primo motivo di ricorso.

Il Comune ha evidenziato, infatti, che la ragione che ha ispirato la diversa classificazione urbanistica dell’area di proprietà della ricorrente è da rinvenirsi nella necessità di adeguare lo strumento urbanistico alle norme sulla riduzione del consumo di suolo ed alla costruzione di una rete ecologica, finalità condivise con i sovraordinati strumenti di pianificazione territoriale.

In tale prospettiva, l’Amministrazione ha rilevato che l’area di proprietà della ricorrente costituisce elemento di raccordo tra il corridoio ecologico alberato di via Brusaporto (posto a sud e che costituisce uno degli elementi che compongono l’anello verde) e la continuazione dell’anello verde a nord (cfr. Relazione di sintesi, All. 3.1 del Comune, pag. 58), con funzione di connessione tra il Parco Regionale del Serio posto a sud con il Parco comunale di interesse sovralocale “PLIS Serio Nord”.

L’Amministrazione ha altresì evidenziato che la scelta di pianificazione non riguarda solo la zona circoscritta della ricorrente, come asserito, ma concerne coerentemente tutto il territorio comunale nell’ambito di un sistema continuo ed interconnesso tra i vari elementi di connessione individuati.

Dagli estratti degli elaborati grafici (allegati alla relazione di sintesi) è infatti possibile l’individuazione della rete ecologica, il collegamento con quella di scala sovracomunale e la ricomprensione dell’area di proprietà della società ricorrente all’interno della rete.

5.4. È vero che il collegamento dell’immobile della ricorrente con la rete ecologica non corrisponde in pieno alla situazione dei luoghi, in quanto l’intera zona è ormai edificata. La stessa Relazione generale del P.G.T. (cfr. All. 3.2 del Comune, pag. 57) evidenzia che la rete ecologica presenta una “forte strozzatura” in corrispondenza del centro abitato. Le linee di raccordo tra aree verdi sovracomunali tracciate negli elaborati grafici di piano sono quindi inevitabilmente fragili, se confrontate con lo stato reale delle urbanizzazioni. Tuttavia, nel caso in esame l’alternativa è tra la destinazione residenziale in atto (voluta dal Comune) e la trasformazione in senso terziario-commerciale (voluta dalla ricorrente). In una fattispecie così impostata, non è irragionevole che la scelta pianificatoria favorisca la prima opzione, sia perché la destinazione residenziale è coerente con le edificazioni presenti a sud e a ovest, sia perché viene prodotto un minore impatto urbanistico. Se il Comune individua nelle costruzioni residenziali e negli spazi verdi pertinenziali un succedaneo del corridoio ecologico, il passaggio a una destinazione diversa da quella residenziale può essere considerato un elemento di degrado del territorio.

5.5. Con riguardo alle censure relative all’irragionevolezza della nuova previsione, per essere la stessa in contrasto con la destinazione impressa dal P.G.T. previgente, va rilevato che la predetta previsione non è stata mai attuata, di talché è consentita all’Amministrazione la rivalutazione degli obiettivi pianificatori, non potendosi ritenere cristallizzato alcun affidamento tutelabile o aspettativa qualificata.

La destinazione impressa dal previgente strumento urbanistico ad una determinata area, in altri termini, non costituisce di per sé un vincolo alla successiva pianificazione.

5.6. Con il secondo motivo, la ricorrente contesta l’art. 22 delle Norme Tecniche di Attuazione che disciplinano il “ Tessuto urbano di valenza ecologica o paesaggistica ”, nella parte in cui non ammettono interventi di ristrutturazione con demolizione e ricostruzione. Più precisamente, la ricorrente ritiene illogica la scelta dell’Amministrazione per non essere l’edificio vincolato, né ricadente in zona A o in zona ad essa assimilabile né di pregio architettonico.

Tali censure non possono essere condivise.

In realtà, il divieto di procedere a ristrutturazione con demolizione e ricostruzione appare coerente con la scelta di non alterare l’impatto urbanistico, per consentire agli edifici residenziali di svolgere in qualche misura la funzione di corridoio ecologico.

Ed infatti, l’art. 22 delle Norme Tecniche di Attuazione precisa, al comma 4, che “ Gli interventi devono assicurare la conservazione e la valorizzazione dei caratteri tipologici e architettonici esistenti; devono inoltre garantire la conservazione e la salvaguardia del patrimonio arboreo, considerato quale elemento qualificante e di rilevanza paesistica-ambientale ”.

È pertanto ragionevole che la demolizione e ricostruzione, perfettamente adeguata in altri contesti, sia esclusa quando l’impostazione conservativa seguita dal P.G.T. presupponga la minore invasività possibile degli interventi edilizi, anche a tutela delle componenti naturalistiche ancora presenti.

5.7. Le medesime argomentazioni valgono con riferimento all’asserita illegittimità della norma per eccesso di potere nella parte in cui limita le seguenti destinazioni d’uso: Agricoltura, Carburanti, Logistica, Medio commercio, Grande commercio, Produzione.

È evidente che gli obiettivi rappresentati e perseguiti dal P.G.T., legittimi per quanto si è visto sopra, possono giustificare una limitazione delle destinazioni d’uso ammesse.

5.8. In definitiva, la pretesa della ricorrente di effettuare un intervento di ristrutturazione con demolizione e ricostruzione e con cambio di destinazione d’uso risulta cedevole, sia perché sprovvista di qualsiasi forma di tutela riconducibile alla pianificazione precedente, sia perché in contrasto con gli obiettivi della disciplina urbanistica sopravvenuta.

Il risultato è poi coerente con lo scopo condiviso dagli strumenti sovraordinati di perseguire la limitazione del consumo di suolo e lo sviluppo sostenibile del territorio comunale.

6. In conclusione, il ricorso va respinto.

7. Le spese di giudizio, stante la peculiarità della fattispecie esaminata, possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 20 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

AU DR, Presidente

CO LI, Referendario, Estensore

Laura Marchio', Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CO LI	AU DR

IL SEGRETARIO