Pubblicato il 28/03/2026

N. 00611/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00059/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 59 del 2026, proposto da
Oikos Servizi S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG B629134AB7, rappresentata e difesa dagli avvocati Antonello Rossi, Claudio Contu, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Stintino, non costituito in giudizio;

nei confronti

VO Societa Cooperativa Sociale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Mauro Bilotta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

previa adozione di idonee misure cautelari,

A. della determinazione dirigenziale n. 1609 del 22.12.2025 del Responsabile del Settore dell'Area Tecnica del Comune di Stintino, avente ad oggetto <<Concessione dei servizi di fruizione della spiaggia de La Pelosa per gli anni 2025-2027 (periodo su base annua dal 15 maggio al 15 ottobre) con possibilità di rinnovo espresso per l'anno 2028. B629134AB7. Presa d'atto dei verbali a seguito di rideterminazione graduatoria provvisoria e riparametrazione canone offerto per le annualità 2026/2028. Aggiudicazione definitiva gara aperta RDO: rfq_460278 ai sensi dell'art. 17, comma 5, del D.Lgs. n. 36/2023>>,

B. ove occorra dei seguenti atti, nella parte in cui contribuiscono all'aggiudicazione della gara in favore della controinteressata:

- verbale n. 1 del 28.04.2025;

- verbale n. 2 del 29.04.2025;

- verbale n. 2 bis del 08.08.2025;

- relazione sulla <<verifica della dichiarazione di equivalenza CCNL>>;

- comunicazione aggiudicazione definitiva del 22.12.2025;

C. sempre ove occorra dell'art. 7.2 del disciplinare di gara, ove interpretato nel senso di ricomprendere, ai fine della sussistenza dei requisiti di capacità tecnica ed economico-finanziaria richiesti ai fini della partecipazione alla gara, anche servizi estranei all'oggetto principale della concessione (i.e. CPV 92332000-7 - Servizi di impianti balneari);

D. degli ulteriori presupposti e/o consequenziali atti e provvedimenti, non conosciuti, tramite i quali la Stazione Appaltante ha disposto l'aggiudicazione della gara alla controinteressata,

nonché

per la declaratoria di inefficacia del contratto di appalto eventualmente stipulato dal Comune di Stintino e per conseguire l'aggiudicazione dell'appalto a titolo di risarcimento in forma specifica, con subentro nel contratto di appalto eventualmente nelle more stipulato.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della VO Societa Cooperativa Sociale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 marzo 2026 il dott. Andrea Gana e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La “Oikos Servizi S.r.l.” ha impugnato gli atti indicati in epigrafe e, tra questi, la determinazione dirigenziale n. 1609 del 22.12.2025 del Responsabile del Settore dell’Area Tecnica del Comune di Stintino, avente ad oggetto l’aggiudicazione, in favore della controinteressata VO Cooperativa sociale, della concessione “dei servizi di fruizione della spiaggia de La Pelosa per gli anni 2025 – 2027, con possibilità di rinnovo espresso per l’anno 2028”.

1.1. In punto di fatto, la ricorrente ha esposto:

- che il Comune di Stintino ha indetto una procedura selettiva ex art. 71 D.Lgs. n. 36/2023 allo scopo di affidare, mediante pubblica concessione, i servizi legati alla fruizione della spiaggia de La Pelosa, il controllo degli accessi alla spiaggia mediante il sistema di prenotazione a pagamento (per massimo 1500 presenze giornaliere), imponendo di garantire l’accessibilità ai diversamente abili, la gestione dei servizi igienici, delle docce, la manutenzione dell’arenile e delle infrastrutture;

- all’esito della gara, il servizio le è stato aggiudicato, tramite determinazione dirigenziale n. 522 del 14.05.2025, essendosi classificata al primo posto con un punteggio pari a complessivi 98,33 punti, mentre la VO Società Cooperativa si è collocata al secondo posto con un punteggio pari a 93,20;

- a seguito dell’impugnazione giurisdizionale proposta dalla VO, volta a contestare le formula matematica usata per l’attribuzione dei punteggi all’offerta economica, l’Amministrazione ha comunicato l’avvio del procedimento per l’annullamento in autotutela dell’aggiudicazione, avendo riscontrato la sussistenza del relativo vizio e pervenendo alla caducazione di quest’ultima con il provvedimento del 6 agosto 2025, n. 914;

- a seguito della rinnovata valutazione delle offerte economiche, il R.U.P. ha approvato il verbale n. 2 bis di rettifica della graduatoria, la quale vede dunque VO Coop. Soc. al primo posto (punti 93,203) e al secondo la Oikos Servizi s.r.l. (punti 90,000). All’esito della modifica della graduatoria, la Stazione appaltante ha avviato la fase di verifica dei requisiti di ordine generale e speciale in capo alla controinteressata, provvedendo altresì a verificare, ai sensi dell’art. 11 D.Lgs. 36/2023, l’equivalenza tra il C.C.N.L. indicato dalla legge di gara quale applicabile alla concessione in esame (i.e. contratto nazionale Multiservizi) e quello differente applicato dalla VO Soc. Coop. Verificati positivamente i requisiti e l’equivalenza tra i due differenti C.C.N.L. indicati dalla legge di gara e dalla controinteressata, il Comune di Stintino ha provveduto, tramite determinazione dirigenziale n. 1609 del 22.12.2025 ad aggiudicare la concessione in favore della VO.

2. Degli impugnati provvedimenti la ricorrente ha domandato l’annullamento, previa sospensione cautelare degli effetti, lamentando:

I . la violazione e/o falsa applicazione dell’art. 11, comma 3, del d.lgs. n. 36/2023, dell’art. 4 all. I.01 del d.lgs. n. 36/2023, degli articoli 4 e 17 del disciplinare di gara, dei principi di parità di trattamento e concorrenza, l’eccesso di potere per difetto di istruttoria, erronea valutazione dei fatti e falsità del presupposto. In sintesi, la ricorrente ha evidenziato come l’equivalenza economica tra il contratto indicato dalla lex specialis e quello applicato dall’aggiudicataria sussista, anche secondo il tecnico incaricato dall’Amministrazione di procedere alla relativa verifica, soltanto grazie all’applicazione, da parte dell’operatore economico, del c.d. superminimo non assorbibile, voce utilizzata per compensare la retribuzione globale annua. Tuttavia, ciò si porrebbe in contrasto con quanto ripetutamente osservato dalla giurisprudenza amministrativa in ordine al fatto che la valutazione di equivalenza economica deve essere fatta tenendo conto delle sole componenti fisse della retribuzione, che non ricomprendono l’impegno a corrispondere il superminimo, trattandosi di voce accessoria che si aggiunge ai minimi tabellari in presenza di un accordo bilaterale tra parte datoriale e rappresentanza sindacali.

In ogni caso, a giudizio della ricorrente, la concessione del beneficio del superminimo da parte dell’aggiudicataria non sarebbe in ogni caso sufficiente a riequilibrare la differenza economica, sul piano della retribuzione annua globale, sussistente tra i due contratti in esame, dovendosi considerare anche gli aumenti contrattuali previsti dall’accordo di rinnovo del 22.03.2024 per il C.C.N.L. Terziario/Commercio. Tali aumenti, infatti, già a partire dal mese di novembre 2025 comporteranno un graduale allargamento delle differenze esistenti tra i due contratti che, anche ove concesso il superminimo, raggiungerà una differenza massima di circa € 900,00 annuali, raggiunto nell’annualità 2027;

II. la violazione e/o falsa applicazione dell’art. 100 del d.lgs. n. 36/2023, dell’art. 7.2. del Disciplinare di gara, l’eccesso di potere per difetto di istruttoria, erronea valutazione dei fatti e falsità del presupposto. Nel dettaglio, la ricorrente ha osservato come la gara avesse ad oggetto principale “i servizi di impianti balneari”, mentre le due ulteriori prestazioni indicate dalla lex specialis , di pulizia spiagge e di generale pulizia, avevano natura meramente complementare. In questo quadro, la ricorrente ha esposto che della somma di € 3.372.513,63, dichiarata dalla controinteressata quale fatturato specifico per il periodo 2020 – 2024, solo € 1.941.505,00 sono stati effettivamente maturati nel settore oggetto della gara, con l’inevitabile conseguenza che la VO non era in possesso del requisito del fatturato minimo specifico, così come imposto dalla legge di gara.

3. La controinteressata VO Società cooperativa sociale si è costituita in giudizio, in data 16 gennaio 2026, per resistere all’accoglimento del ricorso e della domanda cautelare.

3.2. All’esito della camera di consiglio del 28 gennaio 2026 il Collegio, con l’accordo delle parti, ha disposto la riunione al merito dell’istanza cautelare.

3.3. In previsione dell’udienza pubblica, le parti hanno depositato documenti e memorie ai sensi dell’art. 73 cod. proc. amm.

All’udienza pubblica del 18 marzo 2026, il ricorso è stato trattenuto per la decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso non è fondato.

1.1. Preliminarmente, appare necessario ribadire che in materia di contratti pubblici, la verifica di equivalenza tra il CCNL applicato dall'offerente e quello indicato dalla stazione appaltante, ai sensi dell'art. 11 del d.lgs. n. 36/2023, costituisce una valutazione tecnico-discrezionale, sindacabile dal giudice amministrativo solo per manifesta irragionevolezza, illogicità o travisamento dei fatti: l'equivalenza non richiede una perfetta identità, ma una valutazione complessiva delle tutele economiche e normative, nell'ambito della quale scostamenti marginali su alcuni parametri possono essere compensati da condizioni più favorevoli su altri (es. minor orario di lavoro a fronte di un minor numero di permessi). In questa logica, contrariamente a quanto ripetutamente contestato dalla controinteressata, il sindacato richiesto a questo Collegio non ha carattere in alcun modo sostitutivo delle valutazioni discrezionali svolte dalla Stazione appaltante, essendo volto a verificare esclusivamente che non emergano indici sintomatici del non corretto esercizio di tale potere discrezionale.

1.2. Procedendo in tal senso, l’art. 4 dell’allegato I.01 del d.lgs. n. 36/2023 testualmente dispone che “la valutazione di equivalenza economica dei contratti è effettuata in relazione alle componenti fisse della retribuzione globale annua, costituite dalle seguenti voci: a) retribuzione tabellare annuale; b) indennità di contingenza; c) elemento distinto della retribuzione (EDR); d) eventuali mensilità aggiuntive ed e) eventuali ulteriori indennità previste” .

1.2.1. Nel caso di specie, la valutazione di equivalenza da parte della Stazione appaltante (e dell’esperto da essa incaricato) ha avuto esito positivo in quanto l’aggiudicataria ha giustificato il proprio costo del lavoro impegnandosi ad erogare una ulteriore indennità, definita superminimo non assorbibile, idonea ad azzerare il delta differenziale esistente nel trattamento economico previsto dai due contratti collettivi in comparazione. Nello specifico, nella relazione sulla verifica di equivalenza si legge che “[…] La presenza del superminimo individuale non assorbibile nel CCNL delle Cooperative Sociali indica una compensazione economica che permette di considerare raggiunta l’equivalenza economica. […] Inoltre, qualora venga assegnato l’appalto, sarà necessaria la verifica dell’inserimento nelle voci di retribuzione dell’elemento de “superminimo non assorbibile” utilizzata quale voce di compensazione della retribuzione globale annuale, come indicato nella dichiarazione di equivalenza” .

In questo quadro, occorre soffermarsi sul significato proprio della locuzione “superminimo non assorbibile” al fine di determinarne l’ubi consistam nel caso concreto. Infatti, la giurisprudenza amministrativa, che ha già avuto modo di affrontare il problema, ne ha ricostruito la nozione evidenziando come si tratti di una componente “accessoria” della retribuzione, scaturente da dinamiche imprevedibili del rapporto di lavoro, in quanto correlato a particolari meriti o alla speciale qualità o maggiore onerosità delle mansioni svolte dal singolo dipendente. Trattandosi quindi di una elargizione rimessa alla libertà negoziale del datore di lavoro, la stessa non deve di norma essere considerata nella valutazione di equivalenza economica tra diversi contratti collettivi, non essendo idonea a garantire ex ante la necessaria protezione dei lavoratori coinvolti nell’esecuzione del contratto.

Tuttavia, tale ricostruzione non appare aderente al caso di specie.

Infatti, prescindendo dal puro dato terminologico, si osserva che la controinteressata si è impegnata nei confronti della Stazione appaltante a corrispondere una “ulteriore indennità non assorbibile”, riconducibile alla clausola generale di cui all’art. 4 dell’allegato I.01 del codice dei contratti, mediante la quale azzerare la differenza di trattamento economico esistente con il CCNL previsto dalla lex specialis , senza condizionare tale erogazione ad alcuna manifestazione di volontà ulteriore o fattore esterno. Non essendo assorbibile, l’aggiudicataria ha quindi escluso che la stessa possa assorbire, in tutto o in parte, gli aumenti retributivi previsti dal contratto collettivo ai quali, invece, andrà a sommarsi.

Non appare quindi corretto ritenere che nella fattispecie in esame vada applicato quell’orientamento giurisprudenziale, ampiamente citato dalla ricorrente, contrario a ravvisare la sussistenza dell’equivalenza economica ogniqualvolta la stessa dipenda dall’erogazione, facoltativa e discrezionale, di un superminimo. Ciò in quanto la controinteressata non ha inteso erogare un superminimo accessorio, ma una ulteriore indennità, riconducibile agli articoli 75 e 76 del proprio CCNL, in modo generalizzato e senza alcuna valutazione discrezionale.

Si deve poi aggiungere che l’impegno assunto dalla controinteressata a garantire ai lavoratori garanzie “equivalenti” al CCNL indicato dalla Stazione appaltante, per il tramite dell’erogazione della citata indennità ulteriore, può ben essere configurato come contratto a favore del terzo, che fa sorgere in capo ai lavoratori impiegati nella esecuzione delle opere appaltate un diritto soggettivo, nei confronti del datore di lavoro (v. in questo senso, Corte di Cassazione, sentenza n. 18686 del 2020).

Nel quadro sinora descritto, non si può prescindere dal richiamo ai principi a cui si ispira il Codice dei contratti pubblici, e tra questi al principio del risultato, recentemente positivizzato dal d.lgs. n. 36 del 2023. Quest’ultimo, nell’interpretazione giurisprudenziale largamente diffusa, mira al raggiungimento dell’obiettivo finale che è nella fase di affidamento giungere nel modo più rapido e corretto alla stipulazione del contratto. Si è quindi affermato che “[…] L’interprete, ispirandosi al principio del risultato, deve porre l’accento sulla esigenza di privilegiare l’effettivo e tempestivo conseguimento degli obiettivi dell’azione pubblica, prendendo in considerazione i fattori sostanziali dell’attività amministrativa, escludendo che la stessa sia vanificata, in tutti quei casi in cui non si rinvengano obiettive ragioni che ostino al suo espletamento” (v. Consiglio di Stato, sentenza n. 1620/2025).

L’analisi della fattispecie in esame, secondo la declinazione del principio del risultato, nell’ambito di una lettura sostanzialistica della lex specialis , conduce ad escludere una lettura meramente formale della regula iuris del caso concreto, dovendo essere orientata piuttosto al perseguimento del raggiungimento del risultato sostanziale. Tale risultato, con specifico riferimento alla verifica di equivalenza economica dei CCNL in rilievo, non poteva che essere il riconoscimento che la controinteressata garantirà un trattamento economico equivalente a quello derivante dall’applicazione del CCNL indicato nella lex specialis, in virtù dell’obbligazione specificamente assunta sul punto. Ne consegue che l’Amministrazione ha correttamente concluso il giudizio di equivalenza economica, fermo restando che la stessa sarà comunque tenuta a verificare, in fase esecutiva, l’effettivo rispetto di tale obbligazione di pagamento assunta dalla controinteressata nei confronti dei propri lavoratori.

Si tratta di una verifica che dovrà poi essere svolta per tutta la durata del rapporto contrattuale al fine di verificare se, nell’evoluzione dei due CCNL e dei relativi rinnovi, l’obbligazione assunta dalla controinteressata permanga anche alla luce delle dinamiche salariali sopravvenute nel contratto dalla stessa applicato. In questo senso, il Collegio ritiene che affermata l’equivalenza economica dei due CCNL nei termini sopra esposti, l’Amministrazione dovrà poi verificare, nello svolgimento del rapporto di lavoro, che tale equivalenza permanga anche alla luce del rinnovo contrattuale del CCNL Terziario Commercio, già deliberato, e di quello che si avrà per il CCNL Cooperative sociali.

Per tutte le ragioni esposte, il primo motivo di impugnazione va rigettato.

2. Quanto al secondo motivo di impugnazione, il Collegio lo ritiene infondato alla luce dei seguenti rilievi.

La ricorrente, in buona sostanza, ha sostenuto che l’art. 7.2 del disciplinare di gara richiedesse: 1) per la capacità economica finanziaria la dimostrazione di un fatturato medio nel quinquennio di € 2.304.000,00 da riferire a servizi interamente riconducibili al CPV dei “servizi balneari”; 2) per la capacità tecnica la dimostrazione di avere svolto nello stesso periodo almeno due servizi di natura analoga al medesimo CPV dei “servizi balneari”. Sicché la controinteressata, che ha dichiarato l’esecuzione di servizi nel settore oggetto della gara, ossia relativi alla gestione di impianti balneari, per soli € 1.941.505,00, avrebbe dovuto essere esclusa in quanto priva dei requisiti tecnico professionali, ed economico finanziari richiesti dalla lex specialis.

Tale assunto, tuttavia, non è condivisibile.

In primo luogo, si osserva che il bando di gara ha individuato il servizio di “impianti balneari” quale oggetto principale della concessione e i servizi di pulizia e di pulizia spiagge quali oggetti complementari. L’art. 7.1. del Disciplinare di gara, invece, con riferimento ai requisiti di idoneità professionale per gli operatori di altri Stati membri, ha richiesto l’iscrizione o un codice strettamente afferente a tutti e tre i CPV che costituiscono l’oggetto principale e complementare del contratto da stipulare (ossia Servizi di impianti balneari, di pulizia di spiagge e di pulizia), circostanza che di per sé depone per l’equivalenza, ai fini qualificatori, delle tre distinte attività svolte, nonché per la complessità dell’oggetto della concessione.

Nel medesimo senso, il successivo art. 7.2 del Disciplinare ha previsto che “ L’importo complessivo stimato della Concessione di Servizi calcolato per la durata di tre anni, per il periodo dal 15/05 al 15/10 di ciascuno anno oltre all’opzione del rinnovo per un ulteriore anno corrisponde ad € 2.304.000,00 di cui € 1.123.857,78 pe oneri della manodopera” . In questo quadro, quale requisito di capacità economica e finanziaria, la lex di gara ha richiesto “[…] la dichiarazione inerente il fatturato medio nel settore oggetto della gara conseguito nel quinquennio 2020÷2024. I livelli minimi di capacità richiesti sono i seguenti: − Non inferiore a 2.304.000,00 €” .

Si tratta di elementi testuali, da interpretare congiuntamente, che depongono a favore della tesi della controinteressata. Infatti, la circostanza per la quale il fatturato richiesto è stato commisurato in misura pari all’importo complessivo della concessione, pacificamente comprensivo delle attività di servizi balneari e di pulizia, implica che alla locuzione “settore oggetto della gara” non possa che essere riconosciuto un significato comprensivo di tutte le distinte attività che il concessionario sarà chiamato a svolgere, non riferendosi esclusivamente al servizio balneare.

Negli stessi termini, deve essere interpretata la lex di gara nella parte in cui ha previsto che il requisito di capacità tecnica e professionale è soddisfatto con “l’aver prestato nel quinquennio 2020÷2024, almeno 2 servizi di natura analoga al CPV ”, senza prescrivere condizioni sull’entità economica o percentuale di alcuno di tali servizi analoghi in particolare. Né, tantomeno, riferendosi ad un CPV specifico tra quelli complessivamente compresi “nel settore oggetto della gara” pacificamente composto di molteplici e vari servizi (e CPV), senza che nessuno di essi sia evocato tassativamente come quota riservata o condizionante. La stessa Stazione appaltante, peraltro, con la nota del 02.10.2025, ha affermato che i “servizi balneari” avrebbero avuto, nella produzione del servizio, un peso di circa due terzi; la controinteressata, sotto questo aspetto, ha documentato un fatturato in tale settore di 1.941.505,00 euro, circostanza che depone in pieno per la sua idoneità tecnica ed economica allo svolgimento del contratto.

In virtù di tali rilievi testuali, da considerare come sinergicamente volti al raggiungimento del risultato voluto dalla Stazione appaltante, deve ritenersi che quest’ultima abbia correttamente verificato i requisiti di capacità economico finanziaria, nonché i servizi analoghi già espletati dalla controinteressata, valutando complessivamente le attività da essa svolte nell’arco temporale considerato alla luce della complessità dell’oggetto del contratto da stipulare, volto tanto alla gestione dell’impianto balneare quanto alla sua pulizia.

Da ultimo, le considerazioni svolte sono idonee ad evidenziare anche l’infondatezza della censura, proposta in via subordinata dalla ricorrente, diretta all’annullamento del Disciplinare di gara nella parte in cui ammette operatori con esperienze finanziarie e professionali non del tutto coincidenti con il CPV dei servizi balneari. appare priva di mordente.

In primo luogo, non può ritenersi contraria all’interesse pubblico la previsione, nella disciplina di gara, di un oggetto complesso, formato da più prestazioni congiuntamente richieste al concessionario per la miglior tutela del bene da affidargli. La tesi per la quale la gestione di una spiaggia possa essere affidata soltanto a chi svolge, esclusivamente o in via del tutto prevalente, attività di servizi balneari, oltre ad essere priva di fondamento normativo, rappresenta una evidente restrizione alla libertà di partecipazione alle gare, non essendo neanche conforme al bisogno complesso che nel caso concreto l’Amministrazione intendeva soddisfare. Peraltro, nella fattispecie in esame, non può ravvisarsi neanche alcuna lesione ex post dell’interesse pubblico alla luce degli esiti della procedura competitiva, che ha condotto all’aggiudicazione in favore di un soggetto qualificato e dotato di significativa esperienza (professionale ed economica) nello specifico settore dei servizi balneari.

Per tutte le ragioni esposte, anche il secondo motivo di impugnazione è infondato.

3. Le spese di lite possono essere compensate tra le parti in ragione della evidente complessità della fattispecie trattata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 18 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

TI RU, Presidente

Oscar Marongiu, Consigliere

Andrea Gana, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Andrea Gana	TI RU

IL SEGRETARIO