Pubblicato il 31/03/2026

N. 00135/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00322/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 322 del 2022, proposto dal Centro di Riabilitazione e Fisioterapia Kinesis & C. di D’CO NA s.n.c., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Vincenzo Iacovino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

la Regione Molise, il Commissario ad acta per l’attuazione del Piano di rientro dei disavanzi del Settore Sanitario della Regione Molise, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Campobasso, via Insorti D'Ungheria, n.74;

per il risarcimento del danno

derivante della mancata contrattualizzazione, da parte delle Amministrazioni resistenti, del Centro Kinesis & C. di D’CO NA s.n.c., odierno ricorrente, accreditato per le attività di medicina fisica e riabilitativa in regime ambulatoriale, anche in ragione di quanto previsto dalla sentenza del TAR Molise n. 296/2020 e dalla successiva sentenza del Consiglio di Stato n. 8164/2021.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle Amministrazioni intimate;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 novembre 2025 il dott. IO CC e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.Con il ricorso introduttivo del presente giudizio la parte ricorrente, centro di medicina autorizzato all’esercizio dell’attività sanitaria e accreditato per le attività di medicina fisica e riabilitativa in regime ambulatoriale, ha agito in giudizio per conseguire il risarcimento dei danni patiti in conseguenza della sua mancata “ contrattualizzazione ” da parte delle Amministrazioni intimate, le quali, malgrado le “ continue richieste ” pervenute dal Centro medico ricorrente per diversi anni, si sono limitate a prorogare gli accordi contrattuali già in essere con altre strutture analoghe.

2. In punto di fatto, il ricorrente ha esposto che:

- dopo l’accreditamento, conseguito nel 2011, e a seguito di reiterate istanze del Centro di poter accedere agli accordi contrattuali ex art. 8 quinquies del d.lgs. n. 502/1992 con assegnazione di un budget economico e prestazionale, la ASREM, con nota prot. 18874 del 13 febbraio 2013, riscontrava negativamente una prima volta la sua richiesta, adducendo che << è in corso di perfezionamento il piano regionale della riabilitazione che andrà a definire i volumi di attività e tipologie di prestazioni >>;

- successivamente, anche a seguito della sentenza di questo TAR n. 114/2017 del 29 marzo 2017, il riscontro negativo alle istanze della ricorrente veniva motivato, con nota n. 35926 del 4 maggio 2017, in ragione della proroga dei contratti già in corso per l’anno 2016, dell’assenza di schemi di accordo per l’anno 2017 e, infine, della mancanza della determinazione dei tetti di spesa;

- con nota dell’11 settembre 2018, l’ASREM evidenziava poi nuovamente che le strutture stavano erogando le prestazioni sanitarie in regime di autorizzazione provvisoria nei limiti di spesa contrattualizzati per l’anno 2017;

- con successiva istanza del 18 gennaio 2019 il Centro Kinesis reiterava però nuovamente la richiesta di poter accedere agli accordi contrattuali ex art.8 quinquies del D.Lgs. 502/1992 con l’assegnazione di un budget economico e prestazionale; e con nota del 2 agosto 2019 ribadiva la disponibilità ad effettuare nell’ambito della branca specialistica di titolarità anche le prestazioni specialistiche negli ambiti di riabilitazione urologica, riabilitazione respiratoria, riabilitazione cardiologica e riabilitazione in età pediatrica;

- la ASREM con nota prot. 100039 del 6 novembre 2019 tornava tuttavia a rigettare la richiesta di stipula degli accordi contrattuali per l’anno 2019 proposta dal Centro ricorrente, reiterando la seguente motivazione: << al momento la Struttura Commissariale non ha ancora adottato provvedimenti in materia di tetti di spesa per le prestazioni specialistiche anno 2019 e relativi schemi di accordo contrattuale, pertanto, questa Azienda sta procedendo sulla base di proroga degli accordi contrattuali stipulati nell’anno 2018 con gli erogatori provati accreditati >>;

- il ricorrente a quel punto, “ a fronte di tali comportamenti costanti che chiudono di fatto ogni legittima possibilità da parte del Centro Kinesis di accesso al budget con motivazioni ripetitive e stereotipate ... ( n.d.r.: con cui ) viene consentito, mediante l’assorbimento di altri centri l’acquisizione dei rispettivi budget, di acquisire il raggiungimento di una condizione di abuso di posizione dominante che distoglie le regole del libero mercato ” ( cfr. ricorso, pagg. 3-4), proponeva il proprio precedente ricorso dinanzi a questo Tribunale, iscritto a ruolo con n. r.g. 22/2020, con il quale veniva impugnata la su indicata nota dell’EM del 6.11.2019 e gli altri atti meglio indicati nel medesimo ricorso;

- nell’ambito del giudizio così instaurato essa ricorrente impugnava anche, con motivi aggiunti, la nota prot. n. 27628 del 17 marzo 2020, con cui la ASREM aveva rigettato la richiesta di stipula degli accordi contrattuali anche per l'anno 2020;

- all’esito del detto giudizio, con la sentenza n. 296 del 3 novembre 2020 questo Tribunale, accogliendo parzialmente il ricorso del Centro Kinesis, annullava le note ASREM prot. n. 100039 del 6 novembre 2019 e n. 27628 del 17 marzo 2020, in quanto accertava che “ È invece fondato il secondo profilo di doglianza, relativo alla violazione dei principi di derivazione comunitaria in tema di concorrenza, discriminazione, divieto di intese restrittive della concorrenza, divieto dell’abuso di posizione dominante e divieto di aiuti di Stato.[..] La proroga degli accordi contrattuali stipulati nell’anno 2018 con gli erogatori privati accreditati sia per il 2019 che per il 2020 determina infatti una irragionevole barriera all’ingresso per le strutture già accreditate ed in attesa della stipula degli accordi contrattuali ex art. 8 quinquies del D. Lgs 502/1992. E, posto che non vi è dubbio che l’accesso alla contrattualizzazione da parte delle strutture private debba avvenire in modo da garantire la concorrenzialità e la par condicio tra gli operatori del settore, l’ulteriore obiettivo primario di contenere la spesa pubblica in materia sanitaria e, soprattutto, di evitare uno sforamento dei tetti di spesa determinati in sede di programmazione, non può comportare il definitivo e strutturale sacrificio del primo.[..] La mancata definizione dei provvedimenti in materia di tetti di spesa per le prestazioni specialistiche non può essere, invece, elemento sufficiente a giustificare l’esclusione dalla contrattualizzazione di nuove strutture, atteso che l’Amministrazione – fermi i tetti di spesa definiti per l’anno in corso o per la proroga dei tetti dell’anno precedente – ben potrà valutare di ridimensionare le prestazioni delle strutture già convenzionate per consentire l’accesso alle nuove già accreditate o potrà considerare altre misure idonee ad evitare – di fatto – la chiusura del settore all’ingresso di nuovi operatori convenzionati.[..] precisando riguardo alla eccezione di difetto di legittimazione passiva sollevata dal Commissario ad acta che “Il provvedimento in questione, non impugnato, individua pertanto nel Commissario ad acta l’Amministrazione competente non solo a determinare i tetti di spesa ma anche a individuare i soggetti da contrattualizzare e a provvedere alla sottoscrizione delle relative convenzioni ”;

- in seguito alla predetta sentenza il ricorrente diffidava allora nuovamente “ Il Commissario ad acta per il Rientro Disavanzo Sanitario Regione Molise a provvedere, anche in esecuzione del contenuto della sentenza del TAR Molise n.296/2020 alla immediata stipula degli accordi contrattuali per l’anno 2020, anno 2021 e seguenti con il Centro Kinesis anche attraverso valutazioni comparative della qualità e dei costi ” (cfr. allegato 15 della produzione documentale di parte ricorrente del 6.10.2025);

- la sentenza n. 296/2020 veniva impugnata dalla Regione Molise e dal Commissario ad acta per l’attuazione del Piano di Rientro dai Disavanzi del Settore Sanitario della Regione Molise, ma all’esito del giudizio di appello il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 8164/2021, respingeva tale gravame evidenziando, in particolare, quanto segue: “ Ne consegue che, pur in assenza di aggiornati tetti di bilancio e ferma l’osservanza degli stessi, l’Amministrazione potrà e dovrà (come d’altra parte da essa stessa riconosciuto con nota dell’11.09.2018), nel rispetto dei principi di derivazione comunitaria pocanzi citati, ridimensionare le prestazioni riconosciute alle strutture già convenzionate, garantendo in tal modo l’accesso anche a strutture neo-accreditate. Come condivisibilmente affermato dal giudice di prime cure, sarà onere del Commissario ad acta e/o dell’ASREM ridefinire, riorganizzare e ridimensionare, anche lasciando inalterate le risorse stanziate in relazione ai tetti di spesa delineati ed eventualmente prorogati, le prestazioni erogate dalle strutture già convenzionate sì da consentire l’accesso anche ad altre ulteriori strutture accreditate. Appare di contro illegittima la scelta perpetuata negli anni dalla P.A. di prorogare gli accordi contrattuali con le strutture che siano già convenzionate, impendendo di fatto la contrattualizzazione di altri soggetti.[..] Nel caso in esame, la circostanza ostativa riferita alla mancata riprogrammazione dei tetti di spesa appare ancor più inconsistente in quanto derivante da condotte imputabili alla stessa amministrazione (il Commissario ad acta) chiamata ad esaminare le istanze di contrattualizzazione. Dunque, l’omessa ridefinizione dei budget non può assurgere al rango di fattore esimente, anche perché niente affatto estranea alla sfera di scelte e di responsabilità della stessa parte che la invoca ”;

- successivamente, la società ricorrente trasmetteva un’ulteriore lettera di diffida “ agli Enti oggi resistenti affinché provvedessero, anche in ragione delle sentenze succitate, alla relativa contrattualizzazione, senza che la suddetta diffida sortisse alcun effetto ” (cfr. ricorso, pag. 6).

3. Da qui pertanto la domanda risarcitoria introdotta con l’odierno ricorso, con la quale il Centro interessato ha chiesto al Tribunale di:

- “ riconoscere ed accertare il danno subito dall’odierno ricorrente in ragione della mancata contrattualizzazione del Centro Kinesis, soggetto già accreditato, anche in ragione di quanto previsto dalla sentenza del TAR Molise 296/2020 e la successiva sentenza del Consiglio di Stato n.8164/2021 ”;

- “ per effetto quantificare il risarcimento spettante 93.100,00€ per annualità – o diversa somma che TO AR dovesse ritenere appropriata, a decorrere dall’anno 2012 – o altra annualità che TO Giudice adito dovesse ritenere - fino ad oggi ”;

- “ in via meramente subordinata voglia TO CC.mo AR voglia, anche d'ufficio, procedere alla liquidazione equitativa dei danni di cui riconosca l'esistenza o previa nomina di apposita CTU ” (cfr. ricorso, pag. 10).

A sostegno della domanda risarcitoria così azionata, il Centro ricorrente ha dedotto che il pregiudizio da esso lamentato per la propria mancata contrattualizzazione da parte delle Amministrazioni intimate dovrebbe essere ascritto alla fattispecie del cd. danno da ritardo, danno che “ trova una disciplina puntuale negli art. 2 bis l. n. 241 del 1990 e 30, 2° comma, c.p.a. e che, in linea generale è ricondotto alla previsione di cui all’art. 2043 c.c., di cui per gli esposti motivi si rinvengono tutti gli elementi essenziali ” (cfr. ricorso, pag. 7).

L’interessato ha evidenziato, al riguardo, che nel caso di specie “ sussistono, in definitiva, tutti gli elementi riconducibili alla responsabilità aquiliana – ex art. 2043 c.c. – ovvero:

- danno subito, consistente nel caso di specie dai mancati introiti che il centro Kinesis avrebbe potuto conseguire a seguito della contrattualizzazione da parte della Regione;

- il nesso eziologico fra pregiudizio lamentato e il ritardo/inerzia della P.A., consistente nella mancata contrattualizzazione del Centro Kinesis;

- la dolosità o colposità della condotta dell’Amministrazione che, pur dinanzi alle statuizioni del G.A. e alle ripetute diffide del Centro Kinesis non provvedeva alla contrattualizzazione del ricorrente ” ( cfr. ricorso, pag. 8).

Il ricorrente ha altresì quantificato il danno economico subito “ in 93.100,00€ per annualità – o diversa somma che TO AR dovesse ritenere appropriata - a decorrere dall’anno 2012 – o altra annualità che TO Giudice adito dovesse ritenere - fino ad oggi (93.100,00€ per le annualità che vanno dal 2012 ad oggi)” (cfr. ricorso, pag. 9).

Al riguardo, è stato infine chiesto al Tribunale anche di valutare l’opportunità di nominare un CTU al fine di quantificare il danno patito.

4. Nell’interesse delle Amministrazioni intimate si è costituita in giudizio l’Avvocatura Distrettuale dello Stato, che ha dedotto l’infondatezza della pretesa risarcitoria.

5. In vista dell’udienza pubblica di discussione parte ricorrente ha depositato uno scritto di replica.

6. All’udienza pubblica del 19.11.2025, uditi i difensori delle parti come da verbale in atti, la causa è stata infine trattenuta in decisione.

7. Il ricorso è solo parzialmente fondato, in quanto, per le ragioni che saranno di seguito illustrate, la domanda risarcitoria di parte ricorrente risulta, per il periodo temporale più remoto, tardiva.

8. Introduttivamente il Collegio deve ricordare che parte ricorrente ha articolato, in concreto, una domanda di risarcimento del cd. danno da ritardo ai sensi dell’art. 2 bis della legge n. 241/1990, patito per la mancata contrattualizzazione, da parte delle Amministrazioni intimate, del Centro medico in epigrafe, già munito di accreditamento sin dal 2011; e la stessa società ha dedotto che il risarcimento da essa rivendicato dovrebbe coprire un arco temporale intercorrente dall’anno 2012 all’attualità (cfr. il paragrafo 8 del ricorso, rubricato “ sulla quantificazione del danno subito dal centro fisioterapico kiensis”).

9.  Ciò posto, l’art. 2 bis della legge n. 241 del 1990, al comma 1, statuisce: “ Le pubbliche amministrazioni e i soggetti di cui all'articolo 1, comma 1-ter, sono tenuti al risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell'inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento ”.

Ma l’art. 30 del cod. proc. amm. subordina le azioni risarcitorie da esso contemplate a particolari termini di decadenza, dettando le seguenti disposizioni:

- « Può essere chiesta la condanna al risarcimento del danno ingiusto derivante dall'illegittimo esercizio dell'attività amministrativa o dal mancato esercizio di quella obbligatoria. Nei casi di giurisdizione esclusiva può altresì essere chiesto il risarcimento del danno da lesione di diritti soggettivi. Sussistendo i presupposti previsti dall'articolo 2058 del codice civile, può essere chiesto il risarcimento del danno in forma specifica » (cfr. art. 30, comma 2, cod.proc.amm.);

- « La domanda di risarcimento per lesione di interessi legittimi è proposta entro il termine di decadenza di centoventi giorni decorrente dal giorno in cui il fatto si è verificato ovvero dalla conoscenza del provvedimento se il danno deriva direttamente da questo. Nel determinare il risarcimento il giudice valuta tutte le circostanze di fatto e il comportamento complessivo delle parti e, comunque, esclude il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l'ordinaria diligenza, anche attraverso l'esperimento degli strumenti di tutela previst i» (cfr. art. 30, comma 3, cod.proc.amm.);

- « Per il risarcimento dell'eventuale danno che il ricorrente comprovi di aver subito in conseguenza dell'inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento, il termine di cui al comma 3 non decorre fintanto che perdura l'inadempimento. Il termine di cui al comma 3 inizia comunque a decorrere dopo un anno dalla scadenza del termine per provvedere » (cfr. art. 30, comma 4, cod. proc. amm.).

9.1. Tanto premesso il Collegio deve rilevare che il Centro Kinesis ha rappresentato come, dopo aver ottenuto l’accreditamento in virtù del decreto n. 58 del 30.06.2011 a firma del Presidente della Regione quale Commissario ad acta , esso “ con varie istanze chiedeva alla EM di poter accedere agli accordi contrattuali ex art.8 quinquies del D.Lgs. 502/1992 con assegnazione di un budget economico e prestazionale ”: ciononostante, dopo la nota prot. 18874 del 13.02.2013, con la quale l’EM comunicava che “ è in corso di perfezionamento il piano regionale della riabilitazione che andrà a definire i volumi di attività e tipologie di prestazioni ”, le sue istanze erano rimaste per lungo tempo prive di riscontro da parte dell’Amministrazione, tant’è che il Centro medico ricorrente, nel 2016, presentava ricorso a questo Tribunale “ per impugnare il silenzio della P.A. affinché venisse acclarato il diritto del medesimo ad ottenere un pronunciamento espresso sulle proprie richieste ” (cfr. ricorso, pag.2), ricorso che veniva successivamente accolto con la sentenza n. 114/2017, con la quale il Tribunale ordinava “ alla Regione Molise e alla A.S.Re.M., per quanto di rispettiva competenza, di provvedere, mediante atto espresso, alla conclusione del procedimento avente ad oggetto la stipula dell’accordo contrattuale ex art. 8-quinquies del d.lgs. n. 502/1992, nel termine di 90 giorni dalla comunicazione della presente sentenza o dalla sua notifica se anteriore, pena la nomina del commissario ad acta che, in caso di perdurante inerzia, provvederà in via sostitutiva, entro i successivi 60 giorni, ai sensi di cui in motivazione ” ( cfr. TAR Molise, sentenza n. 114/2017).

9.2. Orbene, in relazione all’inerzia serbata dall’Amministrazione sulle istanze di contrattualizzazione presentate dalla società ricorrente già prima dell’anno 2017 alcuna tempestiva azione, anche solo avverso il silenzio-inadempimento, risulta esser stata promossa, sicché l’azione risarcitoria formulata con l’odierno ricorso, notificato in data 4.11.2022 e depositato il 18.11.2022, deve ritenersi in parte qua irrimediabilmente tardiva, in quanto proposta ben oltre i termini di cui all’art. 30 comma 4 c.p.a..

9.3. Ciò posto, deve ricordarsi che anche dopo la sentenza di questo TAR n. 114/2017 l’Amministrazione, con la nota n. 35926 del 4 maggio 2017, dava riscontro negativo alle istanze del ricorrente, motivato in ragione della proroga dei contratti già in corso per l’anno 2016, dell’assenza di schemi di accordo per l’anno 2017 e della mancanza della determinazione dei tetti di spesa.

Con successiva nota dell’11 settembre 2018 l’ASREM evidenziava poi nuovamente che le strutture stavano erogando le loro attività in regime di autorizzazione provvisoria nei limiti di spesa contrattualizzati per l’anno 2017: e al riguardo l’Amministrazione sottolineava che “ al momento l’Azienda non ha necessità di implementare l’offerta di prestazioni di terapia fisica attualmente erogata. Ciononostante al fine di non cristallizzare l’attuale offerta di prestazioni acquistata da privato accreditato per le prestazioni di terapia fisica e riabilitativa ed ampliare il ventaglio dei soggetti erogatori, si ritiene che per l’anno 2019 l’Azienda possa valutare la possibilità di rideterminare il budget di tutte le strutture attualmente contrattualizzate per le prestazioni di specialistica ambulatoriale di terapia fisica e riabilitativa al fine di un eventuale inserimento della nuova struttura cin un valore derivante dall’abbattimento in misura percentuale del valore complessivo attualmente acquistato ”.

I dinieghi di contrattualizzazione disposti con le su indicate note del 4 maggio 2017 e dell’11 settembre 2018 non risultano tuttavia esser stati impugnati dall’interessata: sicché anche per il relativo segmento temporale la domanda risarcitoria veicolata dall’odierno ricorso deve ritenersi tardiva, atteso che l’azione risarcitoria con esso articolata risulta esser stata proposta oltre i termini di cui all’art. 30 comma 3 c.p.a..

9.4. Il corrente ricorso deve, invece, ritenersi tempestivo con riferimento alla pretesa risarcitoria correlata alla mancata contrattualizzazione per il periodo successivo agli ulteriori provvedimenti con i quali, nel 2019, veniva ancora negato al Centro ricorrente l’accesso agli accordi contrattuali in questione: invero, i suddetti provvedimenti di diniego erano stati tempestivamente impugnati dalla parte ricorrente dinanzi a questo Tribunale, ed il giudizio così instauratosi era stato definito, in primo grado, con parziale accoglimento delle impugnative ivi proposte, dalla citata sentenza n. 296/2020, le cui statuizioni venivano confermate dalla sentenza n. 8164/2021 della III Sezione del Consiglio di Stato pubblicata il 7.12.2021, di rigetto dell’appello delle Amministrazioni avverso la sentenza n. 296/2020.

Inoltre, come anticipato in narrativa, il Centro medico ricorrente: a) in seguito alla sentenza n. 296/2020 diffidava, in data 27.11.2020, “il Commissario ad acta per il Rientro Disavanzo Sanitario Regione Molise a provvedere, anche in esecuzione del contenuto della sentenza del TAR Molise n.296/2020 alla immediata stipula degli accordi contrattuali per l’anno 2020, anno 2021 e seguenti con il Centro Kinesis anche attraverso valutazioni comparative della qualità e dei costi” (cfr. allegato 15 della produzione documentale di parte ricorrente del 6.10.2025); b) in seguito alla sentenza n. 8164/2021 del Consiglio di Stato notificava, in data 25.1.2022 (cfr. allegato 20 della produzione documentale di parte ricorrente del 6.10.20259), un’ulteriore diffida alle Amministrazioni resistenti “ affinché provvedessero, anche in ragione delle sentenze succitate, alla relativa contrattualizzazione, senza che la suddetta diffida sortisse alcun effetto ” ( cfr. ricorso, pag. 6).

Ciò posto, con riferimento alla pretesa risarcitoria correlata alla mancata contrattualizzazione successiva ai provvedimenti di diniego del 2019, impugnati con successo nell’ambito del giudizio conclusosi con la sentenza del Consiglio di Stato n. 8164/2021, pubblicata, come detto, in data 7.12.2021, l’odierna azione di risarcimento del danno da ritardo deve ritenersi tempestiva, in quanto proposta entro i termini di cui all’art. 30 comma 4 c.p.a..

10. Tanto premesso, la domanda risarcitoria azionata dalla parte ricorrente deve ritenersi fondata, sulla base della sentenza del TAR n. 296/2020, a partire dalla (mancata) annualità contrattuale del 2021. Come si è visto, infatti, la ricorrente avrebbe potuto e dovuto conseguire il riconoscimento di una quota di budget tratta da quelle degli operatori c.d. storici del settore, operazione che avrebbe potuto essere fatta, comunque, non in corso di anno, ma solo nell’ambito della programmazione dell’esercizio successivo.

10.1. Nel merito, giova introduttivamente ricordare che. “In tema di responsabilità civile della P.A., l'ingiustizia del danno non può considerarsi in re ipsa, quale conseguenza dell'illegittimo esercizio della funzione amministrativa o pubblica in generale, dovendo il giudice procedere, in ordine successivo, anche ad accertare se: a) sussista un evento dannoso; b) il danno accertato sia qualificabile come ingiusto, in relazione alla sua incidenza su di un interesse rilevante per l'ordinamento (a prescindere dalla qualificazione formale di esso come diritto soggettivo); c) l'evento dannoso sia riferibile, sotto il profilo causale, facendo applicazione dei criteri generali, ad una condotta della P.A.; d) l'evento dannoso sia imputabile alla responsabilità della P.A., sulla base non solo del dato obiettivo dell'illegittimità del provvedimento, ma anche del requisito soggettivo del dolo o della colpa” (Cass., 12/02/2021, n. 3630; Cass., n. 16196 del 20/06/2018; Cass., 25508/2011; Cass. n. 29335/2017). (Cass. civ. III, 26 settembre 2024, n. 25755).

10.2. Ora, nel caso di specie ricorre, innanzitutto, l’ipotesi del danno ingiusto ascrivibile a una condotta della P.A..

Le conseguenze pregiudizievoli di cui il Centro ricorrente domanda il ristoro risalgono al mancato conseguimento del “ bene della vita ” consistito nella sua contrattualizzazione da parte delle Amministrazioni intimate, le quali, anche in seguito al giudizio conclusosi con la sentenza del Consiglio di Stato n. 8164/2021, non si sono confermate ai principi ivi formulati.

Nella su indicata pronuncia confermativa il Consiglio di Stato ha, infatti, affermato quanto segue:

“ Ne consegue che, pur in assenza di aggiornati tetti di bilancio e ferma l’osservanza degli stessi, l’Amministrazione potrà e dovrà (come d’altra parte da essa stessa riconosciuto con nota dell’11.09.2018), nel rispetto dei principi di derivazione comunitaria pocanzi citati, ridimensionare le prestazioni riconosciute alle strutture già convenzionate, garantendo in tal modo l’accesso anche a strutture neoaccreditate. Come condivisibilmente affermato dal giudice di prime cure, sarà onere del Commissario ad acta e/o dell’ASREM ridefinire, riorganizzare e ridimensionare, anche lasciando inalterate le risorse stanziate in relazione ai tetti di spesa delineati ed eventualmente prorogati, le prestazioni erogate dalle strutture già convenzionate sì da consentire l’accesso anche ad altre ulteriori strutture accreditate.

1.4. Appare di contro illegittima la scelta perpetuata negli anni dalla P.A. di prorogare gli accordi contrattuali con le strutture che siano già convenzionate, impendendo di fatto la contrattualizzazione di altri soggetti ”.

La sentenza che si va illustrando ha, inoltre, affermato che, “ nel caso in esame, la circostanza ostativa riferita alla mancata riprogrammazione dei tetti di spesa appare ancor più inconsistente in quanto derivante da condotte imputabili alla stessa amministrazione (il Commissario ad acta) chiamata ad esaminare le istanze di contrattualizzazione. Dunque, l’omessa ridefinizione dei budget non può assurgere al rango di fattore esimente, anche perché niente affatto estranea alla sfera di scelte e di responsabilità della stessa parte che la invoca ”.

Orbene, come condivisibilmente osservato dalla parte ricorrente, la suddetta sentenza del Consiglio di Stato ha riconosciuto, ancor più nitidamente della sentenza n. 296/2020 di questo Tribunale, un vero e proprio obbligo da parte dell’Amministrazione di provvedere alla stipula dei contratti con le strutture neo-accreditate, tra cui appunto quella ricorrente, definendo anche le modalità attuative che l’Amministrazione avrebbe dovuto seguire in proposito, consistenti nel ridimensionare il budget disponibile tra le strutture già contrattualizzate in modo tale da consentire l’ingresso anche dei nuovi operatori economici, e, per tal via, il rispetto della concorrenza e della par condicio tra tutti gli operatori del settore.

10.3. In capo alle Amministrazioni resistenti si ravvisa inoltre agevolmente anche l’elemento della colpa normativamente richiesto per l’insorgenza dell’obbligazione risarcitoria.

La giurisprudenza ha ormai chiarito che, «ai fini dell'accertamento della responsabilità, perché si configuri la colpa dell'amministrazione, occorre avere riguardo al carattere ed al contenuto della regola di azione violata: se la stessa è chiara, univoca, cogente, in caso di sua violazione, si dovrà riconoscere la sussistenza dell'elemento psicologico. Al contrario, se il canone della condotta amministrativa è ambiguo, equivoco o, comunque, costruito in modo tale da affidare all'autorità pubblica un elevato grado di discrezionalità, la colpa potrà sussistere solo nelle ipotesi in cui il potere è stato esercitato in palese spregio delle menzionate regole di imparzialità, correttezza e buona fede, proporzionalità e ragionevolezza, con la conseguenza che ogni altra violazione del diritto oggettivo resta assorbita nel perimetro dell'errore scusabile, ai sensi dell'art. 5 c.p.» (Cons. Stato, V, 21 aprile 2023, n. 4050). E quanto al relativo onere della prova, poi, è principio consolidato quello secondo cui «in sede di risarcimento del danno derivante da procedimento amministrativo illegittimo il privato danneggiato può limitarsi ad invocare l'illegittimità dell'atto quale indice presuntivo della colpa, perché resta a carico dell' amministrazione l'onere di dimostrare che si è trattato di un errore scusabile derivante da contrasti giurisprudenziali sull'interpretazione della norma o dalla complessità dei fatti, ovvero ancora dal comportamento delle parti del procedimento» ( ex multis , da ultimo, T.A.R. Lazio, I-Q, 3 ottobre 2024, n. 17153).

Ebbene, nel caso di specie, l’illegittimità dell’inerzia serbata dalle Amministrazioni intimate nonostante le plurime diffide avanzate, nel tempo, dal Centro ricorrente dopo la sentenza n. 296/2020 di questo Tribunale e la n. 8164/2021 del Consiglio di Stato, e in presenza del pur stringente vincolo conformativo da queste scaturente, fa senz’altro sorgere un’idonea presunzione circa la piena sussistenza, in capo agli Enti qui convenuti, dell’elemento della colpa.

10.4. Il Tribunale deve poi ritenere sussistente anche l’elemento del nesso causale, posto che è solo a cagione della mancata contrattualizzazione della società ricorrente, da parte delle Amministrazioni intimate, che è stato impedito alla detta società di conseguire gli specifici introiti scaturibili dall’erogazione delle prestazioni sanitarie che sarebbero state espletate a beneficio della cittadinanza in conseguenza della sottoscrizione di un accordo contrattuale ai sensi dell’art. 8 quinquies del d.lgs. n. 502/1992.

11. Una volta ammessa la risarcibilità dei pregiudizi subiti dalla ricorrente in conseguenza del comportamento inerte delle Amministrazioni intimate, che non hanno proceduto alla sottoscrizione di alcun accordo contrattuale pur a seguito del giudizio conclusosi in senso favorevole al ricorrente con la più volte citata sentenza n. 296/2020 (confermata in appello), il Collegio deve ora occuparsi del tema della liquidazione delle anzidette spettanze di parte ricorrente.

11.1. Ai fini della liquidazione del risarcimento del danno da ritardo derivante dalla mancata contrattualizzazione della società ricorrente, il Collegio ritiene che nella specie ben possa farsi applicazione del disposto di cui all’art. 34, comma 4 del cod. proc. amm., che consente al giudice, in caso di condanna risarcitoria, di stabilire, in prima battuta, solo i criteri in base ai quali l’obbligato dovrà proporre, a favore dell’avente diritto, il pagamento di una somma entro un congruo termine.

11.2. Al riguardo, il Collegio deve subito rilevare che il criterio di calcolo del danno ristorabile prospettato nel ricorso, in cui il detto danno è stato determinato ipotizzando una (mancata) redditività giornaliera commisurata ad una (ipotetica) erogazione costante di tutte le prestazioni astrattamente disponibili presso la struttura ricorrente, e ottenibili mediante il massimo livello di utilizzazione delle attrezzature ivi presenti, non appare conforme a ragionevolezza. Non è infatti razionale, né rispondente al generale criterio di regolarità causale di cui all’art. 1223 c.c. (al quale rinvia l’art. 2056 c.c.), individuare il danno-conseguenza del caso concreto immaginando che presso una struttura sanitaria, come quella della società ricorrente, possa esservi quotidianamente e costantemente la piena utilizzazione di tutte le risorse e attrezzature disponibili, e pertanto l’erogazione del massimo numero di prestazioni erogabili.

11.3. Il Collegio ritiene, per contro, che il criterio sulla cui base dovrà essere determinato il danno risarcibile andrà ancorato alla produttività e redditività media, nell’arco temporale rispetto al quale dovrà farsi luogo al ristoro del danno patito (dal gennaio del 2021 all’attualità), di un’impresa contrattualizzata operante, nel territorio della Regione Molise, nel medesimo settore nel quale la struttura ricorrente aveva richiesto di essere contrattualizzata, e avente dimensioni e attrezzature disponibili parametrate a quelle della ricorrente.

11.4. Le Amministrazioni intimate, in applicazione dell’art. 34, comma 4, cod. proc. amm., dovranno dunque provvedere, in aderenza ai criteri sopra stabiliti dal Collegio, alla determinazione dell’ammontare del risarcimento da corrispondere alla parte ricorrente, il quale dovrà essere commisurato al mancato utile ragionevolmente ascrivibile alla ricorrente, facendone oggetto di un’offerta da proporre all’avente diritto nel termine di quattro mesi dalla comunicazione della presente sentenza.

12. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte, nei termini e limiti di cui in motivazione, e, per l’effetto, dichiara l’obbligo delle Amministrazioni resistenti di risarcire il danno patito dalla parte ricorrente, e fissa i criteri esposti in motivazione per la quantificazione del risarcimento dovuto dalle predette Amministrazioni, che in applicazione di tali criteri dovranno proporre all’avente diritto il pagamento di una coerente somma mediante offerta che dovrà pervenire nel termine di quattro mesi dalla comunicazione della presente sentenza.

Condanna le Amministrazioni resistenti, in solido tra loro, al pagamento delle spese processuali in favore della parte ricorrente, che liquida in € 2.000,00, oltre accessori di legge, da distrarsi in favore del difensore dichiaratosi antistatario.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Campobasso nella camera di consiglio del giorno 19 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

IC Gaviano, Presidente

Luigi Lalla, Referendario

IO CC, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IO CC	IC Gaviano

IL SEGRETARIO