Pubblicato il 24/12/2025

N. 02242/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00889/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 889 del 2025, proposto da
OL LI, rappresentata e difesa dall’avvocato Giuseppe Zamboli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Scafati, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Sabatino Rainone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

dei provvedimenti di diniego di rilascio del permesso di costruire in sanatoria notificati in data 9 aprile 2025 e afferenti alle pratiche di cui ai prot. nn. 27462, 27463, 27464, 27465, 27466, 27467, 27468, 27469, 27470, 27471, 27472, 27473, 27474, 27475, 27476, 27477; tutte depositate in data 10 dicembre 2004.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Scafati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 dicembre 2025 la dott.ssa UR PP e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il presente ricorso si impugnano una serie di provvedimenti di diniego di rilascio del permesso di costruire in sanatoria, meglio specificati in epigrafe.

Si rappresenta in fatto che:

- in tenimento del Comune di Scafati, sull’area distinta in C.U. al Foglio 1 - Particelle 432 e 435, esistono n. 2 manufatti, realizzati in epoca ante 1983, per i quali furono presentate n. 16 pratiche di concessione in sanatoria ex Legge n. 47/1985, con versamento di somme in denaro quali acconti a titolo di oblazione, sulle quali circa 12 anni dopo il Comune di Scafati esprimeva il proprio diniego alla concessione per “ mancata integrazione documentale ed il mancato pagamento del saldo a titolo di oblazione ”, senza emettere ulteriori provvedimenti conseguenti;

- successivamente, per i medesimi manufatti venivano nuovamente presentate n. 16 pratiche di concessione in sanatoria ex D. L. n. 269/2003 conv. con Legge n. 326/2003, con nuovi versamenti in denaro come acconti a titolo di oblazione, sulle quali il Comune non si è mai pronunciato;

- l’area su cui insistono gli immobili non è sottoposta a vincoli di qualsivoglia natura e nel piano di zonizzazione del Comune di Scafati è contraddistinta come zona B4, che consente “…interventi edilizi di manutenzione ordinaria e straordinaria, il risanamento conservativo, la ristrutturazione edilizia, la variazione di destinazione d’uso, la demolizione anche con ricostruzione con un possibile incremento di volume non superiore al 20% del preesistente e di superfice utile non superiore al 15% della preesistente… ”;

- con sentenza n. 1136/2015 del Tribunale di Nocera Inferiore, la ricorrente è stata dichiarata proprietaria della predetta area con annesse opere;

- la mancata emissione di ulteriori provvedimenti, conseguenti al diniego espresso sulle istanze di condono presentate ai sensi della legge n. 47/1985, nonché l’assenza di provvedimenti da parte del Comune di Scafati in relazione alle pratiche di condono presentate ai sensi della L. 326/2003, unitamente alla circostanza che il Comune di Scafati ancora trattiene le somme già versate, determinavano una legittima aspettativa nella ricorrente proprietaria che, essendo interessata alla sistemazione dell’intera area di proprietà e alla regolarizzazione urbanistica delle opere sopra esistenti, in data 8 marzo 2025 formalizzava un’istanza con la quale chiedeva al Comune di Scafati di esaminare e/o riesaminare a proprio nome le pratiche di condono relative ai manufatti esistenti sulla sua proprietà, presentate ai sensi della Legge n. 47/1985 nonché ai sensi del D. L. n. 269/2003 conv. con Legge n. 326/2003, e di pronunziarsi sulla parte ritenuta assentibile, sulla base della valutazione della documentazione tecnica prodotta, riservando all’esito il pagamento dei relativi oneri da calcolarsi;

- la predetta istanza conteneva anche una proposta al Comune di Scafati con cui la ricorrente, facendosi carico dei costi di completamento della parte condonabile, si dichiarava “ …disposta a cedere a titolo gratuito parte dei manufatti al Comune di Scafati da destinare a scopi ed interessi dell’Ente Locale ovvero di associazioni non profit e/o di beneficenza ”;

- in data 24 marzo 2025 il Comune di Scafati riscontrava l’istanza della ricorrente comunicando che, con riferimento alle pratiche di condono già presentate ai sensi della Legge n. 47/1985, risultavano due provvedimenti di diniego per mancata integrazione documentale emessi in data 15 ottobre 1996, prot. n. 23705, e in data 30 novembre 1999, prot. n. 30263, da considerarsi definitivi per mancata impugnazione nel termine di legge;

- veniva altresì rappresentato che la sanatoria delle opere abusive oggetto di diniego era stata riproposta con domanda di condono edilizio, presentata ai sensi della Legge n. 326/2003 in data 10 dicembre 2004, prot. n. 27467, per la quale a conclusione del procedimento istruttorio sarebbe stato comunicato il relativo esito;

- in data 25 marzo 2025 il Comune di Scafati comunicava l’avvio del procedimento di diniego, ritenendo che “ … dalle risultanze istruttorie sono emersi motivi ostativi che non consentono all’amministrazione di accogliere l’istanza… ”, motivi che circoscriveva, sostanzialmente, in tre punti: “ 1) …omissis…Dal rilievo fotografico riprodotto e dalla documentazione catastale, si attesta uno stato di fatto, dove, i fabbricati oggetto di condono, non risultano completati, così come richiede la norma per l’ammissibilità alla sanatoria. 2) in subordine…si ricava un volume per ogni singolo fabbricato di circa mc 8427,67 – superiore al limite di mc3000,00 per un totale dell’intero complesso immobiliare di circa 16855,34, pertanto inammissibile. 3) infine, l’istanza è inammissibile per la mancata produzione della documentazione prevista dall’art. 32 comma 35 legge 326/2003 e art. 5 L.R. n. 10/2004… ”;

- con la medesima comunicazione attribuiva il termine di giorni dieci per la presentazione di osservazioni eventualmente corredate da documentazione a supporto dell’istanza in oggetto;

- la ricorrente nel termine assegnato produceva la documentazione che riusciva ad approntare, riservando la produzione di ulteriore documentazione ritenuta necessaria;

- il Comune di Scafati in data 9 aprile 2025 notificava i gravati provvedimenti di diniego comunicando i motivi ritenuti ostativi, a fronte dei quali la ricorrente, evidenziando la complessità della pratica, chiedeva una rimessione in termini che il Comune nemmeno riscontrava;

- la ricorrente, quale proprietaria dell’area e delle opere esistenti sulla stessa, è legittimata al subentro nella posizione dei precedenti richiedenti il condono in forza del predetto titolo giudiziale che la riconosce proprietaria; posizione di subentro legittimata anche dalla condotta dello stesso Ente;

- l’art. 54 Legge della Regionale della Campania n. 89 del 30 dicembre 2024, rubricato “ Disposizioni in materia di sanatoria degli abusi edilizi ”, dispone: “ Al comma 1 dell’art. 9 della legge regionale 18 novembre 2004, n. 10 (Norme sulla sanatoria degli abusi edilizi di cui al decreto legge 30 settembre 2003, n. 269, art. 32, così come modificato dalla Legge 24 novembre 2003, n. 326 di conversione e successive modifiche ed integrazioni) le parole < 31 dicembre 2024 > sono sostituite dalle seguenti < 31 dicembre 2025 > ”.

Si eccepisce che nel caso di specie il Comune di Scafati, pur legittimando il diritto di subentro nelle pratiche di condono, ha omesso di concedere alla ricorrente il termine di legge (tre mesi) per procedere all’integrazione documentale, limitandosi invece a concedere il diverso termine di soli dieci giorni per osservazioni, così violando il principio di correttezza e rendendo illegittimo il motivo di diniego espresso nella comunicazione ai sensi dell’art. 10 bis Legge n. 241/1990 nei seguenti termini: “ …l’istanza è inammissibile per la mancata produzione della documentazione prevista dall’art. 32 comma 35 legge 326/2003 e art. 5 L.R. n. 10/2004… ” e conseguentemente viziato il successivo provvedimento di diniego oggetto di impugnazione.

Si contesta l’assunto secondo cui mancherebbe il requisito della “ultimazione” ex art. 32, comma 25, D.L. n. 269/2003 (legge di conv. n. 326/2003), rilevando in senso contrario come, dalla descrizione dello stato strutturale dell’immobile contenuta nella relazione prodotta al Comune di Scafati, emerga che: “ …Il fabbricato in oggetto si sviluppa su tre livelli fuori terra, in particolare è costituito da un piano interrato non accessibile che funge da intercapedine di areazione… Tali informazioni sono state reperite mediante sopralluogo sulla struttura in sede di rilievo. Dal rilievo sulla struttura esistente non si sono riscontrati difetti di impostazione e di realizzazione; tutti i telai risultano collegati in entrambe le direzioni, e lo spessore stesso dei solai è tale da scongiurare problemi relativi alla deformabilità, risultando verificata per ogni campata la prescrizione S>L/25 in cui “S” è lo spessore del solaio ed “L” la sua luce. Gli elementi in cemento armato, quali travi esistenti, travetti e pilastri, non presentano difetti di realizzazione in quanto non presentano vuoti o nidi di ghiaia ed il calcestruzzo alla vista risulta ben costipato. La costruzione non è stata soggetto nel tempo ad azioni eccezionali o simili e non vi sono segni di degrado del calcestruzzo e di conseguenza di ammaloramento delle armature in sito... ”.

Si invoca altresì lo stesso art. 32, comma 25, D.L. n. 269/2003 (legge di conv. n. 326/2003) nella parte in cui afferma: “ Le suddette disposizioni trovano altresì applicazione alle opere abusive realizzate nel termine di cui sopra relative a nuove costruzioni residenziali non superiori a 750 mc. per singola richiesta di titolo abilitativo in sanatoria, a condizione che la nuova costruzione non superi i 750 mc per singola richiesta di titolo abilitativo in sanatoria, a condizione che la nuova costruzione non superi complessivamente i 3000 mc ”, in quanto, nella prospettazione attorea, la relazione tecnica di corredo alla documentazione prodotta al Comune di Scafati dimostrerebbe che le unità abitative oggetto della richiesta di condono ai sensi della Legge n. 326/2003 sono ammissibili al rilascio del condono.

Si contestano infine le motivazioni del provvedimento di diniego relativamente alla carenza dimostrativa di taluni requisiti soggettivi della ricorrente, trattandosi di elementi notoriamente acquisibili anche d’ufficio attraverso il sistema informatico della Pubblica Amministrazione.

Si è costituito in resistenza il Comune deducendo che i provvedimenti di diniego impugnati assumono natura plurimotivata, fondandosi su una molteplicità di autonome ragioni ostative, di carattere sostanziale e formale, ciascuna delle quali, da sola, è idonea a giustificare l’esito negativo delle istanze di condono.

Quanto alla prima censura, ha opposto che il termine di novanta giorni previsto dall’art. 39, comma 4, Legge n. 724/1994 è espressamente riferito alle ipotesi in cui l’Amministrazione notifichi una formale richiesta di integrazione documentale, mentre qualora venga attivato il sub-procedimento di cui all’art. 10 bis Legge n. 241/1990 trova applicazione la disciplina specifica dettata dal legislatore.

Ha aggiunto poi che parte ricorrente ha comunque potuto esercitare pienamente il proprio diritto di partecipazione, trasmettendo nei termini le proprie osservazioni e la relativadocumentazione, come risulta dalle note prot. nn. 21799 e 21800 del 3 aprile 2025.

Quanto all’ulteriore motivo, secondo cui le opere oggetto di sanatoria sarebbero state regolarmente ultimate entro il termine di legge, ha rimarcato che la documentazione acquisita in atti, inclusi i rilievi fotografici e le planimetrie catastali agli atti del procedimento, evidenzia in maniera incontrovertibile come i manufatti oggetto di condono non risultino ultimati entro la data prescritta.

Quanto alla doglianza con cui la ricorrente ha contestato il motivo ostativo relativo al superamento dei limiti volumetrici previsti dalla normativa sul condono, ha sostenuto che le risultanze documentali, costituite dai grafici progettuali acquisiti agli atti, comprovano che ciascun fabbricato presenta un volume superiore a 8.400 mc (per la precisione 8.427,67 mc) per un totale di oltre 16.800 mc per l’intero complesso.

Ha ribadito poi che, ai fini della valutazione dell’eventuale superamento del limite massimo di cubatura condonabile, come previsto dal menzionato art. 32, comma 25, qualora l’abuso edilizio sia stato realizzato in esecuzione di un disegno unitario, deve essere fatto riferimento alla unitarietà dell’immobile o del complesso immobiliare, non avendo alcuna rilevanza la suddivisione dell’opera in più unità abitative.

Da ultimo, con riguardo alla contestazione relativa alla carenza documentale, ha sottolineato come l’art. 32, comma 35, L. n. 326/2003 e l’art. 5 L.R. Campania n. 10/2004 impongano al richiedente la sanatoria l’onere di depositare, a pena di improcedibilità, una serie di atti e documenti essenziali ai fini della corretta istruttoria della domanda e che, nella fattispecie, nonostante le integrazioni a seguito della comunicazione dei motivi ostativi, sono rimaste del tutto prive di riscontro alcune componenti documentali di carattere essenziale, non risultando agli atti:

a) la perizia giurata sulle dimensioni e sullo stato delle opere eseguite;

b) la certificazione attestante l’idoneità statica e sismica delle opere abusive;

c) la denuncia catastale aggiornata dell’immobile oggetto di illecito e la relativa attribuzione di rendita catastale e frazionamento;

d) la documentazione attestante l’avvenuta ultimazione dei lavori entro il termine di legge (31 marzo 2003);

e) le autodichiarazioni dell’attuale proprietaria relative all’assenza di condanne o procedimenti penali per i reati ostativi previsti dalla normativa;

f) le quietanze di pagamento integrali delle somme ancora dovute a titolo di oblazione e di oneri concessori;

g) la denuncia ai fini ICI (ove dovuta) e, se applicabili, ulteriori certificazioni relative allo smaltimento rifiuti e all’occupazione del suolo pubblico.

Ha evidenziato che la normativa di settore non prevede in capo all’Amministrazione un obbligo incondizionato di procedere al sopralluogo diretto, essendo pienamente legittimo fondare la valutazione istruttoria su documentazione tecnica, planimetrie, relazioni, rilievi fotografici e atti catastali, purché idonei a rappresentare in modo attendibile lo stato dei luoghi.

Ha sostenuto che il provvedimento impugnato si fonda su una corretta applicazione dell’art. 32, comma 25, D.L. n. 269/2003, convertito in L. n. 326/2003, e delle relative disposizioni attuative, che subordinano l’accoglimento della domanda alla ricorrenza di presupposti oggettivi e soggettivi tassativamente individuati dal legislatore: tra questi, la necessità che le opere risultino ultimate entro il termine di legge e che, per le nuove costruzioni residenziali, non venga superato il limite volumetrico di 3.000 mc, nel complesso, per ciascuna richiesta di sanatoria.

Nel caso di specie, secondo il Comune, le risultanze istruttorie acquisite hanno permesso di accertare l’assenza di tali presupposti, sia in ordine alla tempistica di realizzazione delle opere, sia sotto il profilo della volumetria complessiva, sia con riguardo alla produzione della documentazione prescritta.

Quanto all’eventuale versamento di somme a titolo di oblazione o alla disponibilità a cedere al Comune porzioni del manufatto, l’amministrazione ha ritenuto tali circostanze irrilevanti ai fini dell’accoglimento della domanda, atteso che il condono edilizio costituisce strumento eccezionale, la cui applicazione è circoscritta ai soli casi espressamente previsti dal legislatore e non può essere ampliata sulla base di valutazioni di opportunità urbanistica e/o di convenienza amministrativa.

La causa è stata chiamata all’udienza pubblica del 18 dicembre 2025 ed è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Il ricorso è infondato e va respinto.

Ai sensi dell’art. 32, comma 25, D.L. n. 269/2003: “ Le disposizioni di cui ai capi IV e V della legge 28 febbraio 1985, n. 47, e successive modificazioni e integrazioni, come ulteriormente modificate dall’articolo 39 della legge 23 dicembre 1994, n. 724, e successive modificazioni e integrazioni, nonché dal presente articolo, si applicano alle opere abusive che risultino ultimate entro il 31 marzo 2003 e che non abbiano comportato ampliamento del manufatto superiore al 30 per cento della volumetria della costruzione originaria o, in alternativa, un ampliamento superiore a 750 mc. Le suddette disposizioni trovano altresì applicazione alle opere abusive realizzate nel termine di cui sopra relative a nuove costruzioni residenziali non superiori a 750 mc per singola richiesta di titolo abilitativo edilizio in sanatoria, a condizione che la nuova costruzione non superi complessivamente i 3.000 metri cubi ”.

Orbene, nella presente fattispecie la documentazione tecnica presentata dalla parte istante in data 1° aprile 2025 dimostra inconfutabilmente che le opere abusive non risultavano completate alla data del 31 marzo 2003, nemmeno al grezzo.

L’art. 31 della L. n. 47 del 1985, applicabile anche alla L. n. 326 del 2003, prevede che: “ si intendono ultimati gli edifici nei quali sia stato eseguito il rustico e completata la copertura, ovvero, quanto alle opere interne agli edifici già esistenti e a quelle non destinate alla residenza, quando esse siano state completate funzionalmente ”.

Il concetto di ultimazione, così delineato dalla norma, è stato oggetto di chiarimento - in sede di primo condono - con la circolare esplicativa del Ministero dei Lavori Pubblici n. 3357/25 del 30 luglio 1985, che fa riferimento alla nozione di ultimazione del rustico comprensiva della muratura portante o l’intelaiatura in cemento armato e le tamponature.

Invero, l’ultimazione dei lavori rilevanti ai fini della condonabilità delle opere edilizie abusive presuppone, oltre il completamento della copertura, l’esecuzione del “rustico”, da intendersi come la muratura di tamponatura priva di rifiniture (Cons. giust. amm. Sicilia, n. 287 del 2024).

Ancor più nel dettaglio, si è affermato che “ in tema di condono edilizio, l’art. 31, comma 2, L. n. 47 del 1985 prevede due criteri alternativi per la verifica del requisito dell’ultimazione, rilevante ai fini del rilascio del condono: si tratta del criterio "strutturale", che vale nei casi di nuova costruzione; e del criterio "funzionale", che opera, invece, nei casi di opere interne di edifici già esistenti oppure di manufatti con destinazione diversa da quella residenziale. Quanto al criterio strutturale del completamento del rustico, per edifici "ultimati", si intendono quelli completi almeno al "rustico", espressione con la quale si intende un’opera mancante solo delle finiture, infissi, pavimentazione, tramezzature interne, ma necessariamente comprensiva delle tamponature esterne, che realizzano in concreto i volumi, rendendoli individuabili e esattamente calcolabili ” (Cons. di Stato, Sez. VI, n. 1826 del 2023).

Inoltre, (cfr. Cons. di Stato, Sez. II, n. 3869 del 2019) “ La nozione di ultimazione delle opere, cui occorre far riferimento ai fini dell’applicabilità della disciplina sul condono edilizio, coincide con l’esecuzione del rustico, da intendersi come muratura priva di rifinitura e da non confondere con lo scheletro, le pareti esterne non potendo considerarsi mere rifiniture ”.

Alla stregua delle coordinate interpretative sopra richiamate, il Collegio ritiene che gli immobili di proprietà di parte ricorrente alla data del 31 marzo 2003 non potevano ritenersi definiti allo stato di “rustico”.

Il diniego è, pertanto, sul punto pienamente fondato.

A ciò aggiungasi che risultano pure superati i limiti volumetrici previsti dalla normativa sul condono e che manca parte della documentazione tecnica necessaria all’esame della sanatoria.

Infine, non sussiste alcuna violazione procedimentale, essendo stato concesso alla parte istante il termine di legge per la presentazione di osservazioni in ordine ai motivi ostativi regolarmente comunicati.

In definitiva, il ricorso è infondato e va respinto.

La peculiarità della vicenda giustifica la compensazione integrale delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, Sezione Staccata di Salerno (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 18 dicembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Nicola Durante, Presidente

Michele Di Martino, Referendario

UR PP, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
UR PP	Nicola Durante

IL SEGRETARIO