Pubblicato il 12/02/2026

N. 00175/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00753/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 753 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Idea Società Cooperativa Sociale, in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG B72D539CAA, rappresentato e difeso dall'avvocato Maria Giulia Antognozzi Caraffa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Loro Piceno, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Luca Forte, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
S.U.A. della Provincia di Macerata, non costituito in giudizio;
Provincia di Macerata, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Silvia Sopranzi, Cristian Terrini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Coos Marche Onlus Soc. Coop. P.A., non costituito in giudizio;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

previa emanazione di misura cautelare,

dei seguenti atti e provvedimenti relativi all'appalto di servizi identificato con il seguente CIG B72D539CAA:

1) provvedimento di esclusione e relativa comunicazione prot. 30509 del 02.10.2025 relativa all'“Appalto per l'affidamento del servizio educativo, ausiliario e servizi di supporto presso asilo nido comunale “G. Mori” di Loro Piceno” (CIG: B72D539CAA) con cui la S.U.A., sentito il parere del R.U.P. del Comune di Loro Piceno, nel cui interesse la procedura di gara è stata avviata, ha disposto “l'esclusione dell'operatore economico in indirizzo, ai sensi degli articoli 70, comma 4, lett. d) e 110, comma 5 del D. Lgs. n.36/2023, come indicato nel paragrafo 21) del Disciplinare di gara”; 2) la nota recante il parere del R.U.P. del Comune di Loro Piceno, nel cui interesse la procedura di gara è stata avviata, e recante l'invito alla “ esclusione dell'operatore economico in indirizzo, ai sensi degli articoli 70, comma 4, lett. d) e 110, comma 5 del D. Lgs. n.36/2023, come indicato nel paragrafo 21) del Disciplinare di gara ” (non in possesso, peraltro, della ricorrente ma citato nella prima); 3) del Disciplinare di gara nel punto 3.5 laddove intesa in senso lesivo della ricorrente; 4) della determina a contrarre n. 240 del 06.06.2025 nella medesima predetta parte; 5) del Bando di gara; 6) dell'avviso di convocazione di seduta pubblica in data 10.10.2025 nonché di ogni altro atto presupposto, connesso o comunque collegato;

Nonché per l’accertamento del diritto della ricorrente di conseguire l’aggiudicazione della gara e, per l’effetto, di stipulare il contratto;

Con richiesta in via subordinata, nel caso denegato in cui non fosse ritenuto possibile il subentro, di risarcimento del danno da determinarsi ex art. 34 comma 4°, c.p.a., con il procedimento di cui all’art. 124 comma 3° c.p.a. ss.mm.ii.;

Per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati da Idea Società Cooperativa Sociale il 4\12\2025:

Declaratoria annullamento dei seguenti ulteriori atti e documenti: 7) della nota Prot. n. 8570 del 24/09/25 recante il parere del R.U.P.; 8) dei due verbali di III seduta pubblica della Commissione in data 10.10.2025, già impugnati con il ricorso introduttivo nell’avviso di convocazione, ma prodotti dalla Amministrazione resistente con l’atto di costituzione in giudizio;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Loro Piceno e di Provincia di Macerata;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 gennaio 2026 il dott. AB IO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il ricorso all’esame la ricorrente ha impugnato il provvedimento di esclusione relativo all’appalto per l’affidamento del servizio educativo, ausiliario e servizi di supporto presso l’asilo comunale “G. Mori” di Loro Piceno, per il valore di euro 422.908,43, IVA esclusa, con possibilità di rinnovo per ulteriori due anni e proroga di 12 mesi, mediante procedura aperta accelerata ex artt. 70, 71, c. 3 D.lgs. 36/2023, nonché dell’art. 3, c. 1 lett. f) dell’allegato I.1 al D. Lgs 36/2023.

La stazione unica appaltante (s.u.a.) Provincia di Macerata ha svolto le attività di selezione del contraente.

Nel provvedimento di esclusione impugnato si legge che il rup “ ha proposto l'esclusione della stessa per violazione del principio di immodificabilità dell'offerta, fornendo a supporto le motivazioni di cui appresso.

In sede di gara Codesto operatore economico ha presentato un'offerta tecnica valutata dalla Commissione giudicatrice con il punteggio complessivo di 67,217/80 ed un offerta economico valutata con il punteggio 20/20, a fronte di un ribasso pari al 11,01%, dichiarando un costo della manodopera pari ad C 391.581,88 ed un costo degli oneri aziendali della sicurezza pari ad E 4.200,00.

A seguito dei punteggi ottenuti, l'operatore economico Idea Soc. Coop. Sociale si è collocato primo nella graduatoria provvisoria di merito con il punteggio complessivo di 87,217/100 e a suo favore è stata disposta dalla scrivente S.U.A. la proposta di aggiudicazione (prot. n. 24349 del 29.07.2025); contestualmente si è dato avvio al sub procedimento di verifica dei requisiti autodichiarati in sede di gara, ai sensi degli artt. 94 e ss del D. Lgs. n.36/2023.

Dato atto che l'operatore economico ha superato i 4/5 del punteggio sia nell'offerta tecnica, sia nell'offerta economica, ai sensi dell'art. 21 del Disciplinare di gara, si è aperto il sub procedimento di verifica della congruità dell'offerta risultata vincitrice (prot. n. 24378 del 29.07.2025) e con nota prot. n. 6868 del 31.07.2025 del Comune di Loro Piceno, il citato Rup, ha chiesto i giustificativi, per verificare la congruità, serietà e sostenibilità dell'offerta presentata dall'operatore economico destinatario della proposta di aggiudicazione.

Nelle spiegazioni fornite in sede di verifica della congruità dell'offerta, l'operatore economico Idea Soc. Coop. Sociale (p.iva 01668510447) ha dichiarato che il costo della manodopera per la realizzazione del servizio in oggetto è pari ad E 361.795,05 e non E 391.581,88, come dallo stesso indicato nell'offerta presentata in sede di gara (C fil "Prospetto economico').

Nei documenti presentati, infatti, l'operatore ha dichiarato che ".... il costo della manodopera realisticamente....omissis.. è quello indicato nel prospetto economico... " cioè E 361.795,05, somma differente da quella indicata al punto 2) dell'Offerta economica presentata in sede di gara e pari ad E 391.581,88, spiegando che nella concreta realizzazione del servizio "omissis.... al personale occupato nel nido non sarà applicata l'indennità di turno...omissis ". Considerato che il servizio di educativo, ausiliario e servizi di supporto presso asilo nido comunale "G. Mori" di Loro Piceno si colloca tra i servizi ad alta intensità di manodopera, in quanto il costo del personale è la principale voce dell'importo complessivo a base di gara.

Considerato, altresì, che l'importo complessivo del costo della manodopera era stato stimato negli atti di gara dal suddetto RUP in E 391.581,88 — il quale costituisce un valore medio determinato utilizzando quale parametro di riferimento le Tabelle Ministeriali approvate con D.M. n. 30 del 14.06.2024 - e che ogni operatore economico avrebbe dovuto indicare nella propria offerta economica, alla voce b) del Mod.2 "Offerta economica, costi manodopera e oneri sicurezza aziendali", il costo della manodopera da lui effettivamente e realisticamente sostenuto in considerazione della sua capacità imprenditoriale di organizzare e svolgere il servizio nel rispetto di tutte le indicazioni del capitolato, anche discostandosi dall'importo stimato dal Rup e riportato negli atti di gara. Rilevato che l'operatore economico Idea Soc. Coop. Sociale (p.iva 01668510447) nella nota prot n. 7756 del 02.09.2025, trasmessa al Comune di Loro Piceno in risposta alla richiesta di verifica della congruità dell'offerta, pur mantenendo inalterata l'entità comprensiva dell'offerta economica pari ad E 376.346,21, ha di fatto modificato il costo della manodopera indicandolo nella somma pari ad E 361.795,05, a fronte del costo della manodopera di E 391.581,88 dallo stesso dichiarato nella busta economica, con chiara violazione del principio di immodificabilità dell'offerta: ha giustificato la differenza con la non applicazione dell'indennità di turno al personale che avrebbe occupato nell'appalto (...)lo scostamento tra costo della manodopera riportato nella busta economica e quello riportato nei giustificativi costituisce una (inammissibile) modifica sostanziale dell'offerta economica.

Per tutto quanto sopra esposto, la scrivente SUA, sentito al riguardo il RUP del Comune di Loro Piceno, nel cui interesse la procedura di gara è stata avviata, dispone l'esclusione dell'operatore economico in indirizzo, ai sensi degli articoli 70, comma 4, lett. d) e 110, comma 5 del D. Lgs. n.36/2023, come indicato nel paragrafo 21) del Disciplinare di gara”.

Nel ricorso sono proposti i seguenti motivi di diritto.

Con il primo motivo si pone in evidenza che la ricorrente ha presentato la propria domanda di partecipazione attraverso lo schema predisposto dalla S.U.A., indicando, come ribasso unico offerto, la percentuale dell’11,01% sull’importo a base d’asta di euro 422.908,43 determinato al “ netto degli oneri della sicurezza e del costo della manodopera stimato in euro 391.581,88 ”. Come stabilito nel modello di offerta economica, costituente documento di gara, detto costo della manodopera – scorporato, oggi, per disposizione di legge (art. 41, co. 14°, D.Lgs. n. 36/23) – veniva dalla ricorrente separatamente indicato, così come richiesto e presente nei documenti di gara, nella predetta somma, stimata dalla stessa S.U.A. come necessaria per l’esecuzione del servizio su 45 settimane l’anno, di euro 391.581,88.

Si sottolinea che la ricorrente non ha modificato alcuna componente della propria offerta e che la corretta applicazione dei principi di risultato e collaborazione avrebbe consentito di comprendere agevolmente che l’importo offerto risultava pari: a) quanto alla componente economica di offerta complessiva: ad euro 376.346,21; b) quanto ai costi della manodopera; ad euro 361.795,05.

La comprensione del dato era, si dice, agevole sin dalla lettura degli importi.

Era, si afferma, evidente che trattavasi di somma eccedente lo stesso ribasso applicato dalla ricorrente, in quanto applicando un ribasso percentuale dell’11,01% sull’importo a base d’asta di euro 422.90,43 si ottiene l’importo di euro 376.346,21, minore dei euro 391.581,88 stimati dalla stazione appaltante quali oneri per la manodopera.

Comunque, si evidenzia, che l’offerta, relativamente al costo della manodopera, è stata formulata dalla ricorrente seguendo pedissequamente i modelli allegati ai documenti di gara.

Ad ogni, modo evidenzia che l’art. 17, co. 3, II cpv., del Disciplinare di gara, permette di rendere la giustificazione per il minore importo offerto per la manodopera scorporata ma ricompresa nell’importo offerto omnicomprensivo e ribassato, così come definito al punto 3.5. della lex specialis di gara.

Avviato il procedimento di verifica dell’offerta per la riscontrata anomalia, si sottolinea, la ricorrente offriva i suoi giustificativi specificando che il costo offerto per la manodopera era pari ad euro 361.795,05 (doc. n° 17), giustificato dal fatto che non avendo personale in turnazione, i costi erano stati calcolati conformemente alla tabella ministeriale, esclusa l’indennità di turno.

Si deduce che la stazione appaltante ha predisposto modelli ed articolato la lex specialis di gara in maniera equivoca e apparentemente difforme dalle attuali previsioni codicistiche (si fa riferimento al disposto ritenuto equivoco del punto 3.5. del Disciplinare di gara a pag. 9).

Con un secondo motivo si deduce che la ricorrente non ha modificato la propria offerta attraverso i giustificativi, modificando il costo della manodopera, come invece sostenuto dalla stazione unica appaltante. Si afferma che anche secondo la s.u.a. la ricorrente ha mantenuto inalterata l’entità “ comprensiva ” dell’offerta economica, pari ad euro 376.346,21. Si valorizza, poi, il fatto che l’offerta a ribasso, per il modello predisposto dalla s.u.a., riguardava solo l’importo a base d’asta e non il costo scorporato della manodopera. Si sottolinea che fin dall’inizio il costo della manodopera effettivamente sostenuto dall’O.E., calcolato in euro 361.795,05 è stato compreso nell’offerta pari ad euro 376.346,21, mai modificata.

Si dice che i giustificativi, relativi alla non applicazione dell’indennità di turno al personale occupato nell’appalto, sono stati resi dalla ricorrente non in relazione ad un successivo calcolo del costo della manodopera, ma soltanto rispetto al diverso e più alto costo della manodopera stimato dal R.U.P.

L’indicazione, nel Modello 2, del costo della manodopera nell’importo stimato dal R.U.P., si evidenzia, può anche essere ritenuto un errore dalla S.U.A., ma altro non è che un errore di mero fatto, da superare in ossequio ai nuovi principi ispiratori del codice degli appalti. Si tratterebbe in ogni caso di un mero errore materiale, che andrebbe a incidere sul carattere solo formale e non su quello sostanziale dell’offerta presentata.

Il ricorso era assistito da istanza cautelare.

Si sono costituiti per resistere il Comune di Loro Piceno e la Provincia di Macerata.

Con ordinanza n. 270 del 22 novembre 2025, questa Sezione ha accolto la domanda cautelare, anche in punto di fumus boni iuris .

Il 3 dicembre 2025 la ricorrente ha notificato atto di motivi aggiunti, depositati il giorno seguente, con cui ha esteso l’impugnazione proposta con i motivi del ricorso introduttivo, sia alla relazione del R.U.P., sia ai verbali della III seduta pubblica del 10.10.25, con cui la S.U.A., si dice, ha proceduto allo “scorrimento” della graduatoria anziché al ricalcolo del punteggio ed alla riformulazione della graduatoria medesima, al fine di individuare l’O.E. destinatario della nuova proposta di aggiudicazione. È dedotta l’illegittimità dei provvedimenti impugnati per invalidità derivata rispetto agli atti presupposti e già impugnati con il ricorso introduttivo.

Inoltre è proposto un ulteriore motivo di censura (paragrafo 2 dei M.A.), ove si afferma che scostandosi dall’interpretazione doverosamente letterale delle regole datesi, la stazione appaltante ha proceduto allo scorrimento in un caso in cui non vi poteva procedere, vale a dire senza che ricorressero i presupposti (la pregressa avvenuta aggiudicazione in favore della odierna ricorrente) previsti dall’art. 22.1 del Disciplinare di Gara.

All’udienza pubblica del 28 gennaio 2026 la causa è passata in decisione.

A conferma della ordinanza cautelare, il ricorso va accolto per le ragioni sommariamente ivi esposte, che all’approfondito esame di merito vanno confermate e sono, di seguito, illustrate.

I motivi possono essere congiuntamente trattati, essendo connesse le questioni sollevate.

Va rilevato che il punto 3.5 del Disciplinare di gara prevede che “ L’importo contrattuale sarà determinato applicando all’importo ribassabile, comprensivo del costo della manodopera …”.

Mentre il punto 17 del Disciplinare di gara prevede che “ La busta offerta economica contiene l’offerta economica predisposta preferibilmente secondo il modello (compilare Modello 2) allegato al presente disciplinare di gara ”.

Il richiamato Modello n. 2 prevede che il ribasso percentuale viene applicato “ sull'importo soggetto a ribasso, pari a euro 422.908,43, al netto degli oneri per la sicurezza e del costo della manodopera stimato in euro 391.581,88 ”.

Dunque in modo contraddittorio, gli atti di gara indicano sia che l’importo ribassabile è comprensivo della manodopera (punto 3.5.), sia (nell’allegato Modello 2, che il ridetto punto 17 prevede debba essere usato “ preferibilmente ” ma al contempo utilizzando il termine, “ compilare ”, induce a ritenere obbligatorio) che l’importo soggetto a ribasso è al netto del costo della manodopera.

Va osservato che il richiamato Modello 2 reca prestampato (non soggetto a compilazione) l’importo del costo della manodopera stimato dalla s.a. di euro 391.581,88 e che ciò può aver indotto parte ricorrente ad attenersi a tale quantificazione, posto che la dichiarazione era espressamente “ a pena di esclusione ”.

Nella sostanza l’offerta presentata dalla ricorrente di euro 376.246,21 corrisponde al ribasso da essa dichiarato dell’11,01%, applicato alla base d’asta di euro 422.908,43 e, come riconosciuto nello stesso provvedimento di esclusione (pag. 3), l’o.e. ha mantenuto inalterata l’entità “ comprensiva ” (termine con ogni probabilità frutto di errore, dovendosi ragionevolmente intendere “ complessiva” ) dell’offerta economica.

La s.a. ha limitato la contestazione all’importo dichiarato inerente alla manodopera.

Tuttavia, era immediatamente evidente, anche ad un esame molto sommario della documentazione di gara, che sottraendo l’11,01% di 422.908,43 da 422.908,43, risultava una somma (376.246,21) superiore all’importo stimato dalla s.a. per la manodopera (391.581,88).

Dato che non è razionalmente ammissibile un’offerta economica in deficit (ossia un’offerta negativa, che non copre i costi della manodopera da essa stessa previsti) è evidente che l’equivoco sia stato creato dalla stessa stazione appaltante, che indicando nel modello di offerta l’importo da essa stimato (ma non vincolante per l’o.e.), ha indotto a ritenere la ricorrente che tale importo dovesse essere mantenuto da essa fermo nel modello di dichiarazione (poiché l’importo stimato dalla s.a. andava a comporre la base d’asta su cui applicare il ribasso percentuale oggetto di offerta), salvo poi giustificare lo scostamento in sede di verifica.

Ciò che rileva, tuttavia, non è tanto il costo della manodopera, formale, evidenziato nel modulo di domanda, bensì che l’offerta (complessiva) effettiva della ricorrente sia stata conforme al ribasso dichiarato e al contempo che la giustificazione dello scostamento dalla stima della s.a. quanto a costo della manodopera, sia giustificato. Sotto questi due dirimenti profili, la s.a. non ha mosso contestazioni, per cui non sono ravvisabili motivi per escludere la ricorrente dalla gara.

Non è dirimente il fatto evidenziato dalla difesa provinciale, ossia che la faq del 19/6/2025 avrebbe senz’altro consentito la corretta compilazione del Modello da parte della ricorrente, poiché dal suo tenore si evincerebbe chiaramente che nel Modello 2 era possibile dichiarare costi della manodopera inferiori a quelli quantificati dalla stazione appaltante negli atti di gara e dunque non era obbligatorio indicare il costo quantificato dal RUP.

Va, infatti, posto in rilievo che, anche a voler considerare un errore evitabile quello commesso da parte ricorrente in sede di compilazione dell’offerta, tale errore meramente formale non si è risolto né in una modifica dell’offerta, né ha leso la par condicio rispetto agli altri concorrenti.

Per le ragioni esposte il ricorso introduttivo va accolto, per l’effetto va annullato il provvedimento di esclusione in epigrafe dettagliato. Anche i motivi aggiunti vanno accolti, vista la illegittimità derivata dedotta, data la fondatezza del ricorso introduttivo, per l’effetto vanno annullati anche gli atti con gli stessi gravati. Le azioni di accertamento proposte, attenendo a poteri amministrativi non ancora esercitati, non possono, viceversa, trovare accoglienza.

Le spese, secondo soccombenza, sono liquidate nel dispositivo, ai sensi dell’art. 26 c. 1 cpa, “ tenendo anche conto del rispetto dei principi di chiarezza e sinteticità di cui all'articolo 3, comma 2 ”.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li accoglie come da motivazione e per l’effetto annulla l’atto di esclusione dalla gara, nonché gli atti ad esso conseguenti, in epigrafe dettagliati.

Condanna le amministrazioni resistenti al pagamento delle spese di lite a favore della ricorrente liquidate in euro 1.000,00 (mille/00) oltre accessori cadauna, per complessivi euro 2.000,00 (duemila) oltre accessori, con rimborso del contributo unificato se e in quanto versato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Ancona nella camera di consiglio del giorno 28 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

ET Anastasi, Presidente

Gianluca Morri, Consigliere

AB IO, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AB IO	ET Anastasi

IL SEGRETARIO