Pubblicato il 03/03/2026

N. 04022/2026 REG.PROV.COLL.

N. 05510/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5510 del 2025, proposto da Antico Carbone S.r.l.S, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Giovanni Pascone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

MA AL, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Daniela Dante, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento, previa sospensione anche inaudita altera parte, della nota CA/2025/71897 del 22 aprile 2025, con la quale si commina la inefficacia della SCIA per esercizio di attività di vicinato alimentare CA/2025/56367 del 28/03/2025 oltre ad eventuali atti presupposti non conosciuti e non conoscibili ed in particolare la DAC 109 del 2023 che si impugna, nello specifico, relativamente agli artt. 10,14 e 16 anche a seguito della sentenza di codesta Sezione n. 1893 del 2025.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di MA AL;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 novembre 2025 la dott.ssa CE NI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente – esercente laboratorio in forma artigianale nel settore alimentare, con esercizio di vicinato – ha impugnato il provvedimento del 22.04.2025 in epigrafe con cui MA AL ha dichiarato la inefficacia della SCIA dalla medesima presentata in data 28.03.2025 per l’esercizio dell’attività di vicinato, da svolgersi nell’ambito del sito Unesco.

Il provvedimento è così motivato: “ ai sensi dell’art. 16, comma 1, della delibera dell’Assemblea capitolina n. 109/2023 [che ha approvato il “Regolamento per l’esercizio delle attività commerciali artigianali nel territorio della Città Storica”], nell’area sito Unesco è vietata l’apertura di nuove attività di vendita al dettaglio di generi appartenenti al settore alimentare in forma di esercizio di vicinato e di media struttura di vendita per un periodo di anni 3 (tre) dalla data di esecutività del presente provvedimento ”.

2. Avverso tale provvedimento la ricorrente ha lamentato:

- “ 1. Violazione e falsa applicazione del diritto all’ apertura di locale commerciale svolgente l’ attività di vicinato alimentare vista la ricorrenza dei requisiti di legge. A contrario violazione e falsa applicazione da parte dell’art. 16 comma 1 lett.a) della DAC n. 109 del 2023 all’ atto della presentazione della SCIA –Per il diniego di efficacia della SCIA per vicinato alimentare arbitrarietà del criterio del divieto assoluto di apertura diesercizi di vicinato una volta annullato, dalla sentenza n. 1893 del 2025, il requisito dei 100 mq quali superficie minima per la autorizzazione -Difetto assoluto di motivazione –Eccesso di potere per sviamento del diniego ”.

Sotto questo profilo, in estrema sintesi, la ricorrente ha dedotto che a seguito della sentenza n. 1893 del 2025, con cui il Tribunale ha annullato una norma del medesimo regolamento di cui alla DAC 109/2023, relativa alla ampiezza minima dei locali per l’esercizio dell’attività di vicinato, l’Amministrazione avrebbe introdotto una nuova e diversa prescrizione, prevedendo un divieto “secco” di apertura di nuovi esercizi del settore alimentare, così in sostanza eludendo quanto indicato dal Tar, senza peraltro alcuna motivazione e senza revisione degli indici di saturazione delle attività commerciali entro le date previste di ottobre e dicembre 2023 (ciò che avrebbe ormai fatto decadere le disposizioni limitative transitorie previste dalla DAC 109/2023), mentre i privati – per l’esercizio di dette attività – godono di una posizione di vantaggio attribuita direttamente dall’ordinamento.

- “ 2. Violazione e falsa applicazione dell’ art. 16 comma 1 lett.a) della DAC n. 109 del 2023 anche alla luce delle disposizionidi cui alla normativa statale con particolare riferimento all’ art. 36 Cost, al Dlgs n.114 del 1998 e s.m.i. e regionale del Lazio n.22 del 2019 oltre che alle disposizioni dell’ Unione europea ( art. 43 del trattato istitutivo della Comunità europea) -Difetto assoluto di motivazione –Eccesso di potere per sviamento. Violazione ed inefficacia della DAC n. 109 del 2023 per la mancata elaborazione entro il 31 ottobre 2023 dei “piani di saturazione” per le attività artigianali. ”.

Sotto questo ulteriore profilo la ricorrente ha lamentato la violazione e falsa applicazione delle disposizioni di cui alla normativa regionale, statale ed europea in materia di commercio, poiché il divieto di aperture previsto, temporaneo e triennale ma in realtà reiterato nel tempo in virtù delle Deliberazioni adottate da MA AL (al punto che si è avuto uno “spezzettamento” dei divieti, irrazionale e privo di motivazione), in sostanza sarebbe violativo della disciplina generale sulla libertà di impresa, di talché non potrebbe prevalere sulla normativa di rango superiore, come più volte affermato anche nelle letture date dalla Corte di Giustizia UE. Peraltro, la norma limitativa dell’art. 16 della DAC 109/2023 sarebbe già priva di efficacia (con conseguente domanda al Tribunale di accertamento sul punto) perché non è stata effettuata la revisione degli indici, invece stabilita per le date del 31 ottobre e 31 dicembre 2023.

3. MA AL si è costituita in resistenza, illustrando la rilevanza degli interessi che hanno giustificato, nel tempo, i divieti di cui si discute (fino a quello oggi reiterato dalla DAC 109/2023), che hanno il fine di conciliare le esigenze di sviluppo del tessuto economico della Città Storica con la tutela del decoro nelle aree di maggior pregio storico-culturale.

4. Con ordinanza n. 3021/2025, come già con decreto n. 2449/2025, è stata accolta l’istanza cautelare sotto il profilo della “ intensità del pregiudizio ”.

5. All’udienza del 18.11.2025, in vista della quale le parti hanno depositato memorie, la causa è stata trattenuta per la decisione.

6. Il ricorso è complessivamente infondato e deve essere respinto.

6.1. In primo luogo, come correttamente chiarito da MA AL, nella fattispecie è non conferente il richiamo alla sentenza di questo Tribunale n. 1893 del 2025 (peraltro successivamente riformata in sede di appello), che riguarda la questione della dimensione minima dei locali, prevista dall’art. 14 della DAC 109/2023, mentre nella specie la SCIA presentata dalla ricorrente è stata dichiarata inefficace sulla base della diversa norma di cui all’art. 16, in punto di divieto triennale di nuove aperture per gli esercizi di vicinato alimentare.

6.2. Ciò chiarito, le restanti censure proposte (da esaminare congiuntamente per la loro stretta connessione), sono infondate e vanno respinte.

Sul punto, infatti, il Collegio non può che richiamare quanto di recente affermato dal Giudice di appello nel confermare la sentenza di questo Tribunale n. 17020/2024, che ha respinto un ricorso del tutto analogo al presente.

Nell’occasione, invero, il Consiglio di Stato ha chiaramente affermato (sentenza n. 4132/2025) che “ Deve, innanzitutto, osservarsi che non sono illegittimi gli interventi volti a regolamentare le attività economiche, qualora risultino necessari o comunque proporzionati rispetto alla tutela dei beni costituzionalmente protetti.

Ed invero, secondo il disposto letterale dell’art. 41 della Costituzione: “L'iniziativa economica privata è libera. Non può svolgersi in contrasto con la utilità sociale o in modo da recare danno alla salute, all'ambiente, alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana. La legge determina i programmi e i controlli opportuni perché l'attività economica pubblica e privata possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali e ambientali”.

La libertà di iniziativa economica privata nasce, dunque, già limitata. Il diritto di libera iniziativa economica ex art. 41 della Costituzione nasce conformato internamente per la tutela del patrimonio culturale e ambientale.

Il principio di liberalizzazione delle attività economiche non riveste, quindi, una portata assoluta, ma va rapportato a esigenze generali di salvaguardia di altri beni di interesse collettivo che rivestono la stessa valenza costituzionale, e tra questi la salvaguardia e tutela del territorio, dell’ambiente e dei beni culturali e paesaggistici.

Come già più volte affermato dalla giurisprudenza di questa Sezione con riferimento ai precedenti Regolamenti in materia di commercio di MA AL, la disciplina contenente limitazioni: “non contrasta con la normazione statale in materia di liberalizzazione del commercio (nella misura in cui questa contempla l'esclusione della apponibilità di limitazioni quantitative e qualitative di vendita delle merci per gli esercizi autorizzati), né con il principio costituzionale di libertà dell'iniziativa economica privata, la quale deve comunque essere coordinata ed indirizzata alle utilità e finalità sociali, non potendosi svolgere in contrasto con esse” (cfr. Cons. Stato, V, 4 gennaio 2021, n. 46; 30 luglio 2018, n. 4663).

Devono, dunque, considerarsi legittimi tutti gli interventi volti a regolamentare le attività economiche, qualora gli stessi siano necessari o proporzionati rispetto alla tutela dei beni costituzionalmente protetti: il principio di liberalizzazione delle attività economiche non è di portata assoluta e deve essere temperato dalle esigenze di tutela degli altri beni di valore costituzionale, tra questi la salvaguardia e tutela del territorio, dell'ambiente, dei beni culturali e paesaggistici (cfr. Cons. Stato, V, n. 3225 del 2020; 14 gennaio 2019, n. 298).

Nel caso di specie, l’attività oggetto di scia rientra nel centro storico di MA AL che, per il suo pregio e l'unicità del suo patrimonio monumentale e artistico, è stato iscritto tra i siti del patrimonio mondiale dell’Unesco con la “Convenzione sul patrimonio dell'Umanità”, adottata dalla Conferenza Generale dell'Unesco di Parigi nel 1972 e con l’Atto della Commissione di Parigi 1-5 settembre 1980.

In considerazione di tale rilevanza, l’Assemblea capitolina ha ben potuto, sia pure con misure temporanee, emanare atti volti alla sua salvaguardia.

Il limite alle attività nel Sito Unesco posto a presidio di interessi generali già si rinviene nella DAC n. 47/2018, come novellata dalla DAC n. 49/2019 “Regolamento per l’esercizio delle attività commerciali ed artigianali nel territorio della Città Storica” con la quale l’Amministrazione capitolina, per conciliare le esigenze di sviluppo del tessuto economico della Città Storica con quelle di tutela del decoro nelle aree di maggior pregio, poneva, all’art 14, comma 1, un generale divieto di apertura di nuove attività di vendita al dettaglio di generi appartenenti al settore alimentare in forma di esercizio di vicinato e l’apertura di nuove attività artigianali della tipologia alimentare, per un periodo di tre anni nell’area del Sito Unesco.

L’Amministrazione, in base al disposto regolamentare, si vincolava poi all’effettuazione di un’analisi degli indici di saturazione riferiti ai singoli Rioni che ricadono nell’area del Sito Unesco.

A seguito di un’attenta analisi relativa alle attività commerciali presenti nell’intero territorio del sito Unesco di MA AL, veniva evidenziato un aumento delle attività commerciali ed artigianali, che rendeva necessaria l’adozione della DAC n. 37/2022, che prevedeva una nuova regolamentazione relativamente alle attività svolte all’interno di specifiche zone della città storica.

Con la DAC n. 109/2023, all’art.16, ritenuta la perdurante necessità di tali limiti (cfr. pagg. 2-4 della DAC), si è previsto che: “1. Nell’area del Sito UNESCO, come individuata nell’art. 3, comma 1, lettere b) e c) nonché nelle aree dei territori dei Municipi I, Il e XV, per entrambi i lati delle strade di perimetro, come riportate nell’elenco di cui all’Allegato 2: a) è vietata l’apertura, anche tramite trasferimento di esercizi già operanti fuori delle medesime aree, di attività di vendita al dettaglio di generi appartenenti al settore alimentare in forma di esercizio di vicinato e di media struttura di vendita, nonché di attività di vendita di souvenir, per un periodo di anni 3 (tre) dalla data di esecutività del presente provvedimento; b) è vietata l’apertura, anche tramite trasferimento di esercizi già operanti fuori delle medesime aree, di attività di laboratorio artigianale alimentare fino al 31 dicembre 2023; c) in caso di trasferimento di sede delle attività di vendita al dettaglio del settore alimentare e dei laboratori artigianali alimentari, nel locale ove viene trasferita l’attività devono essere rispettate le medesime prescrizioni di cui ai commi 2 e 3, lettere a) e b) del precedente articolo 14 e del comma 4 del medesimo articolo ove intendano effettuare il consumo sul posto”.

Il susseguirsi degli atti deliberativi come sopra descritti testimonia, dunque, come MA AL, nell’ambito dei suoi poteri regolamentari, previa adeguata istruttoria e con regolamentazione motivata avente efficacia temporanea e soggetta a periodica verifica, abbia inteso difendere le aree protette, nel superiore interesse pubblico volto alla tutela del patrimonio storico, artistico e ambientale degli ambiti definiti dal perimetro Unesco e nella Città Storica, a garanzia e salvaguardia della sostenibilità ambientale del territorio della Città di MA, interessata da sempre più imponenti flussi turistici, concentrati in gran parte nelle aree in questione.

Tali limitazioni sono state emesse anche ai sensi dell’art 31 del d.l. n. 201 del 2011, che prevede la possibilità per le Regioni e i Comuni di stabilire discrezionalmente delle limitazioni nonché interdire alcune aree agli esercizi commerciali, nel più ampio limite che la stessa norma pone alla libertà di apertura degli esercizi commerciali, in presenza di preminenti interessi derivanti dalla tutela dell’ambiente e dalla salvaguardia del decoro urbano o delle caratteristiche commerciali specifiche dei centri storici o di delimitate aree commerciali.

Risultano, dunque, pienamente condivisibili le statuizioni della sentenza appellata secondo cui: “l’impugnato art. 16 della Assemblea capitolina non si è basato su una logica dirigistica, né risulta irragionevole o manifestamente ingiusto.

Il divieto in questione, infatti, si è basato non solo su considerazioni relative alla pressione antropica registrata nel centro storico, necessariamente da rendere compatibile con le esigenze di decoro ed anche con quelle di vivibilità dei residenti (v. Cons. Stato, Sez. V, n. 298 del 2019 e n. 46 del 2021), ma anche su considerazioni che risultano del tutto logiche e immuni dai dedotti vizi di eccesso di potere. Ben può l’Amministrazione tutelare le attività tradizionali, elencate dalla stessa società ricorrente, anche evitando che gli artigiani e gli altri piccoli operatori ‘tradizionali’ scompaiano per una logica di puro mercato” .

6.3. L’applicazione dei principi sopra richiamati alla fattispecie comporta, dunque, la reiezione del gravame; né qui rileva – contrariamente a quanto dedotto – la previsione di cui all’art. 16, comma 7, della DAC sulla necessaria revisione degli indici di saturazione entro il 31.10.2023 (con divieto di apertura fino al 31.12.2023), posto che tale disposizione è riferita alle attività di laboratorio artigianale e non alle attività di vicinato alimentare, come quella della cui apertura si discute.

7. In conclusione, per tutto quanto detto il ricorso è infondato e deve essere respinto. Le spese di lite, liquidate come nel dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna parte ricorrente al pagamento, in favore di MA AL, delle spese di lite, che liquida in euro 2.500 (duemilacinquecento,00) oltre oneri come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in MA nella camera di consiglio del giorno 18 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Marco Bignami, Presidente

Achille Sinatra, Consigliere

CE NI, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CE NI	Marco Bignami

IL SEGRETARIO