Pubblicato il 29/01/2026

N. 00151/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00363/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 363 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Arte e Fiori di IC AL MI, rappresentata e difesa dall’avv. Domenico Lavermicocca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso il suo studio, in Bologna, via D’Azeglio n. 27;

contro

Comune di Bologna, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv. ti Antonella Trentini e Caterina Siciliano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso la sede dell’Avvocatura civica, in Bologna, piazza Maggiore n. 6;

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

per l’annullamento, previa sospensiva,

- dell’atto PG 56189 del 30.01.2025, notificato in data 6.02.2025, con cui il Comune, ritenuta l’inottemperanza dell’ordinanza PG n. 13577/2024 del 9.01.2024 di rimessione in pristino, ha disposto l’acquisizione gratuita al patrimonio del Comune di Bologna “dell’area censita al Fg 92 – Mapp. 246 (Parte) e al Fg. 92-Mapp 252 (parte) in quanto necessaria ai fini della demolizione coattiva delle opere”;

- di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali, anche non conosciuti e non trasmessi.

Per quanto riguarda il ricorso per motivi aggiunti, depositato dalla ricorrente in data 1° aprile 2025:

per l’annullamento, previa sospensiva,

- dell’atto PG 56189/20254 del 30.0.2025, notificato a mezzo PEC in data 31.0.2025, con cui il Comune, ritenuta l’inottemperanza dell’ordinanza PG n. 13577/2024 del 9.0.2024 di rimessione in pristino, ha nuovamente disposto che “le opere di cui ai punti B) e C) abusivamente realizzate in via Boiardo n. 23/A, nonché l’area di mq. 364 censita al Fg 92 – Mapp. 246 (Parte) e al Fg. 92-Mapp 252 (parte) sono acquisite di diritto gratuitamente al patrimonio del Comune di Bologna”, “in quanto necessaria ai fini demolizione coattiva delle opere";

- di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali, anche non conosciuti e non trasmessi.

Visti il ricorso, il ricorso per motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Bologna;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 15 gennaio 2026 la dott.ssa LE AG e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Considerato in fatto e ritenuto in diritto quanto segue.

FATTO

1.1. Con il ricorso principale e il successivo ricorso per motivi aggiunti la signora MI AL IC, quale titolare dell’impresa individuale Arte e Fiori di IC AL MI, ha impugnato, chiedendone l’annullamento, previa sospensione cautelare dell’efficacia, l’atto del Comune di Bologna PG 56189 del 30.01.2025, notificato una prima volta, privo di allegati, in data 9.01.2024 e una seconda volta, con gli allegati, in data 31.03.2025.

1.2.1. Con il predetto atto l’Ente locale, appurato che era rimasta parzialmente inottemperata l’ordinanza PG 13577/2024 del 9.01.2024 di rimozione di opere abusivamente realizzate e di remissione in pristino stato, ha acquisito gratuitamente al patrimonio comunale i manufatti di cui ai punti B) e C) del verbale di sopralluogo, la relativa area di sedime e un’ulteriore area necessaria ai fini della demolizione coattiva delle opere.

1.2.2. Nello specifico, come riportato nel predetto verbale di sopralluogo, le opere abusive acquisite gratuitamente al patrimonio comunale consistono in:

(B) un «manufatto composto da montanti tubolari metallici e rivestito da telo plastico; non accertabile la modalità di ancoraggio al suolo, se con plinti in cemento o altro. La struttura, rilevata in mt. 16,00 x 8,00 con altezza al colmo di circa mt. 3,30, risulta totalmente pavimentata con blocchi pietra quadrata poggiata su telo apparentemente impermeabile posizionato sul terreno. È divisa in due parti distinte: una ad uso “officina” con all’interno materiali e utensili riconducibili all’attività agricola, l’altra (rivestita da pannelli verticali in legno OSB), è predisposta alla fruizione residenziale con materiale domestico tra cui un divano, un tavolo e sedie, mobilio vario, un frigorifero, una zona cottura alimenti con cucina a gas e frigorifero, credenza, televisione, oltre a vettovaglie, prodotti alimentari e indumenti vari. All’interno di tale porzione di manufatto rilevata la presenza di un container metallico, della tipologia utilizzata come ufficio nei cantieri, fornito di porta, finestra e dotato di impianto di climatizzazione, antenna tv, ad uso camera da letto»;

(C) una «serra a tunnel con struttura metallica e copertura in materiale plastico misure mt. 12,30 x 5,40 con altezza massima mt. 2,30 uso deposito materiali, tra cui attrezzi agricoli/florovivaistici».

2. A sostegno della domanda caducatoria parte ricorrente ha dedotto i seguenti motivi di illegittimità:

- il provvedimento è generico, non indicando con precisione l’oggetto dell’acquisizione gratuita al patrimonio comunale; il che a maggior ragione vale per l’area eccedente quella di sedime dei manufatti abusivi (primo motivo sia del ricorso principale, sia del ricorso per motivi aggiunti);

- la mancata considerazione della assoluta buona fede della ricorrente, la quale, nell’ambito della propria attività di imprenditrice agricola, ha realizzato una serie di manufatti coerenti alla destinazione d’uso agricola dell’area, e funzionali al perseguimento del pubblico interesse della ”cura e manutenzione del paesaggio (inclusi parchi, giardini e aiuole) (codice 81.3 …)” (secondo motivo sia del ricorso principale, sia del ricorso per motivi aggiunti);

- il difetto di motivazione dell’acquisizione gratuita al patrimonio comunale di un’area più ampia di quella di sedime dei manufatti abusivi, non potendosi ritener idonea a tanto la ragione indicata nel provvedimento, ovvero “in quanto necessaria ai fini della demolizione coattiva delle opere” (terzo motivo sia del ricorso principale, sia del ricorso per motivi aggiunti).

3. Si è costituito in giudizio il Comune di Bologna, per resistere in rito e nel merito al ricorso avversario e concludere per la sua reiezione.

In rito la difesa dell’Ente resistente ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per mancata impugnazione dell’atto presupposto (i.e. l ’ordinanza di ripristino dell’area del 9.01.2024) e per carenza di interesse a ricorrere.

Nel merito l’Amministrazione insiste sulla essenzialità dell’area ulteriore acquisita per poter effettuare i lavori di demolizione delle opere abusive non rimosse dall’interessata.

4.1. La domanda cautelare è stata respinta in primo grado e parzialmente accolta in appello.

4.2. Dopo lo scambio di ulteriori scritti difensivi tra le parti, la causa è stata chiamata alla pubblica udienza del 15 gennaio 2026 e al termine è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Oggetto del presente giudizio è l’atto di acquisizione gratuita al patrimonio del Comune di Bologna di alcuni immobili di proprietà della signora MI AL IC, titolare dell’impresa individuale Arte e Fiori di IC AL MI, quale conseguenza della mancata ottemperanza da parte sua dell’ordinanza di rimozione di manufatti abusi, emessa dall’Amministrazione comunale in data 9.01.2024.

Come già rappresentato nella parte in fatto, l’acquisizione gratuita ha avuto a oggetto due manufatti abusivi, la relativa area di sedime e un’ulteriore area, in quanto necessaria ai fini della demolizione coattiva delle opere, per complessivi mq. 364 circa.

2.1. Va premesso che il provvedimento sanzionatorio (i.e. l’ordinanza PG 13577/2024 del 9.01.2024 di rimozione di opere abusivamente realizzate e di remissione in pristino stato) non è stato impugnato e dunque non può più essere messo in discussione, introducendo surrettiziamente censure che avrebbero dovuto essere proposte contro di esso.

In questa sede si controverte solo dei vizi proprio dell’atto di acquisizione.

2.2.1. Va altresì rammentato che «l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale delle opere abusive, prevista dall’art. 31, comma 3, D.P.R. n. 380 del 2001, ha natura meramente dichiarativa, posto che il trasferimento di proprietà si verifica ope legis, automaticamente dopo la scadenza del termine per l’adempimento indicato dalla legge; trattasi di un atto vincolato, subordinato al previo accertamento dell’inottemperanza all'ordine di demolizione e al decorso del termine di legge (novanta giorni) fissato per la demolizione e il ripristino dello stato dei luoghi» (così, ex plurimis, T.A.R. Sicilia – Palermo, Sez. III, sentenza n. 1073/2024).

2.2.2. Di contro, quando l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale non è limitata al manufatto abusivo e alla relativa area di sedime, ma si estende a un’area ulteriore, per giurisprudenza pacifica l’effetto acquisitivo non è automatico, ma anzi richiede l’individuazione con apposite indicazioni di tale ulteriore area e una adeguata motivazione della decisione assunta dall’Amministrazione (cfr., ex multis, T.A.R. Puglia – Bari, Sez. II, sentenza n. 732/2025).

3.1. Fatte queste premesse è infondato il primo motivo di impugnazione (identico nel ricorso principale e nel ricorso per motivi aggiunti), con il quale la ricorrente lamenta che l’atto di acquisizione gratuita non indichi con precisione l’area acquisita.

3.2. Fermo restando che, per quanto sopra esposto ciò potrebbe al più valere per l’area che eccede quella di sedime dei manufatti abusivi, il punto è che la lamentata indeterminatezza dell’atto di acquisizione non sussiste affatto.

L’atto gravato, infatti, rinvia per la determinazione di tale area alla relazione dello stato di consistenza, la quale individua, anche graficamente, l’area che viene acquista. Del resto, l’idoneità della predetta relazione dello stato di consistenza a individuare l’area acquisita dal Comune è dimostrata dalla circostanza che sulla base di essa è stata disposta la trascrizione dell’acquisto nei registri immobiliare.

3.3. È vero che la suvvista relazione, benché indicata come allegata all’atto di acquisizione, inizialmente non era stata notificata alla ricorrente.

Sennonché il Comune, avvedutosi del mancato invio della relazione, ha provveduto a rinotificare alla signora MI AL IC l’atto di acquisizione completo degli allegati (atti poi impugnati dalla ricorrente con il ricorso per motivi aggiunti).

Si è trattato di una mera irregolarità, non viziante, sanata con la seconda notifica.

4.1. È parimenti infondato il secondo motivo di impugnazione (identico nel ricorso principale e nel ricorso per motivi aggiunti), con il quale la ricorrente si duole del fatto che non sia stata presa in considerazione la sua buona fede, la sua convinzione di non commettere un abuso e le finalità di interesse pubblico svolte dalla propria attività.

4.2. Fermo restando quanto osservato in precedenza in ordine al fatto che gli atti presupposti (accertamento dell’illecito edilizio e repressione dell’illecito edilizio) non sono stati impugnati e pertanto non possono essere tardivamente contestati, la doglianza è comunque infondata.

4.3.1. È pacifico, proprio perché risulta dall’inoppugnata ordinanza PG 13577/2024 del 9.01.2024 di rimozione di opere abusivamente realizzate e di remissione in pristino, che la signora MI AL IC era anche la committente delle opere abusive.

Questo significa che la situazione in cui versa la ricorrente non quella del proprietario incolpevole, anche a non voler considerare che essa è sempre rimasta nella disponibilità dei beni, potendo quindi in ogni momento porre fine a quello che è un illecito permanente.

4.3.2. Per altro verso non costituisce certo buona fede la convinzione di non commettere un abuso edilizio, perché il manufatto realizzato senza titolo è coerente con la destinazione urbanistica dell’area (anche a non voler considerare la destinazione indubbiamente abitativa di una parte del manufatto sub (B))..

4.3.3. Nemmeno può attribuirsi la cura di un pubblico interesse a una attività imprenditoriale (quella per l’appunto florovivaistica) svolta da un privato per scopi di lucro. Anzi, semmai proprio l’interesse pubblico alla libertà di impresa impone che il confronto concorrenziale avvenga a parità di condizioni e dunque con il rispetto delle leggi da parte di tutti operatori economici di quel settore, e senza indebiti vantaggi competitivi.

5.1. Di contro è fondato nei termini che si vanno a esporre il terzo motivo di impugnazione (identico nel ricorso principale e nel ricorso per motivi aggiunti).

Il Collegio, infatti, a un più approfondito esame, focalizzando l’attenzione sulla parte della doglianza che nega l’idoneità della motivazione addotta dal Comune a giustificare l’acquisizione gratuita di area maggiore di quella dei manufatti abusivi, ritiene di condividere i rilievi svolti in sede cautelare dal Giudice d’appello.

5.2.1. Invero, ai sensi dell’articolo 31, comma 3, D.P.R. n. 380/2001 «Se il responsabile dell’abuso non provvede alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi nel termine di novanta giorni dall’ingiunzione, il bene e l’area di sedime, nonché quella necessaria, secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche, alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive sono acquisiti di diritto gratuitamente al patrimonio del comune. L’area acquisita non può comunque essere superiore a dieci volte la complessiva superficie utile abusivamente costruita […]».

Analogamente, l’articolo 13, comma 3, L.R. Emilia Romagna n. 23/2004, prevede che «Se il responsabile dell’abuso non provvede alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi nel termine di novanta giorni dall’ingiunzione, il bene e l’area di sedime nonché quella necessaria, secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche, alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive sono acquisiti di diritto gratuitamente al patrimonio del Comune. […] L’area acquisita non può comunque essere superiore a dieci volte la complessiva superficie utile abusivamente costruita».

5.2.2. Ebbene, l’utilizzo dell’area eccedente quella di sedime dei manufatti abusivi non rimossi al fine di procedere alla demolizione coattiva degli stessi non costituisce uno degli scopi avuti di mira dalla norma statale e nemmeno dalla norma regionale sopra riportate.

Lo scopo indicato nell’atto impugnato, benché concretizzi indubbiamente un interesse pubblico, può e deve essere perseguito dall’Amministrazione comunale con altri strumenti, che pure l’ordinamento mette a disposizione, diversi dall’apprensione definitiva del bene del privato.

6.1.1. In conclusione, il ricorso principale e il ricorso per motivi aggiunti sono accolti limitatamente al terzo motivo di impugnazione.

Per l’effetto l’atto impugnato è annullato nella sola parte in cui, con effetto costitutivo, dispone l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale di immobili ulteriori e diversi rispetto ai manufatti abusivi e alla relativa area di sedime.

6.1.2. Per il resto l’atto gravato permane valido ed efficace; in particolare rimangono definitivamente acquisiti al patrimonio comunale i manufatti abusivi e la relativa area di sedime, trattandosi di un effetto automatico, che si verifica ex lege all’inutile scadenza del termine per la remissione in pristino stato.

Impregiudicate le ulteriori determinazioni che il Comune vorrà assumere, dall’accoglimento in parte qua dei gravami discende l’obbligo per l’Amministrazione di procedere ai necessari frazionamenti e alle conseguenti trascrizioni nei registri immobiliari e al catasto.

6.2. Trattandosi di un accoglimento parziale, le spese di giudizio possono essere integralmente compensate tra le parti, a eccezione del contributo unificato che resta definitivamente a carico di parte ricorrente.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna – sede di Bologna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso principale e sul ricorso per motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li accoglie parzialmente e per l’effetto annulla in parte l’atto impugnato, come specificato in motivazione.

Compensa tra le parti le spese di giudizio, fatto salvo il contributo unificato, che rimane definitivamente a carico di parte ricorrente.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 15 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

UG Di DE, Presidente

Paolo Amovilli, Consigliere

LE AG, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LE AG	UG Di DE

IL SEGRETARIO