Pubblicato il 09/02/2026

N. 00231/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01081/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1081 del 2021, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Angelo Bartolotti, Umberto Bartolotti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege , in Bologna, via A. Testoni, 6;

per l'annullamento

del decreto di rigetto del 18.10.2021 del Capo della Polizia (Direttore Generale della Pubblica Sicurezza) notificato il 05.11.2021 avverso il ricorso gerarchico proposto in data 11.06.2021,

nonché in quanto atto presupposto

del provvedimento di diniego n.-OMISSIS- datato 20.04.2021 del Ministero dell'Interno avverso il rigetto dell'istanza di rimborso delle spese legali ex art. 18 d.l. 67/1997, convertito in l. 135/1997, relative al procedimento penale n. -OMISSIS-RGNR del Tribunale di Ravenna, nonché di tutti gli atti a quelli suindicati comunque connessi e coordinati, anteriori e conseguenti, conosciuti e non conosciuti,

e per l’accertamento

del diritto al rimborso delle spese legali sostenute dal ricorrente per la propria difesa nel processo penale definito con sentenza di assoluzione piena del Tribunale di Ravenna del 27.03.2018 n. -OMISSIS-, richiesto con istanza ex art. 18 L. 135/1997 del 22.04.2020, nonché per la conseguente condanna del Ministero al pagamento di detto rimborso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 17 luglio 2025 il dott. IC IN e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il ricorrente, Sovrintendente della Polizia di Stato in quiescenza, ha impugnato il decreto del 18 ottobre 2021 con cui il Ministero dell’Interno ha respinto l’istanza di rimborso delle spese legali sostenute nel procedimento penale instaurato a suo carico e definito con sentenza assolutoria con formula piena “ perché il fatto non sussiste ”. L’imputazione atteneva al reato di falso in atto pubblico (artt. 110 e 479 c.p.), in relazione a presunte discrepanze temporali annotate nei fogli di servizio durante un turno di pattuglia notturna. La pronuncia penale ha escluso la responsabilità del ricorrente, valorizzando la mancanza di prove dirette, l’assenza di riscontri sulla pretesa sincronia tra sistemi orari e la fallacia del sistema di videosorveglianza utilizzato per muovere l’addebito.

2. L’istanza di rimborso, proposta ai sensi dell’art. 18 del d.l. 25 marzo 1997, n. 67 (conv. in l. 23 maggio 1997, n. 135), era corredata dalla documentazione difensiva e dal parere favorevole della Questura di Ravenna circa la sussistenza del nesso di connessione tra i fatti contestati e l’espletamento del servizio.

L’Amministrazione, disattendendo tale parere e senza attivare il previo passaggio di congruità presso l’Avvocatura dello Stato, ha dapprima notificato preavviso di rigetto e poi adottato il diniego, fondandolo sull’assunto che l’operato del ricorrente non sarebbe stato conforme al diligente adempimento degli obblighi istituzionali, criterio che – secondo il ricorrente – non trova riscontro nella norma di legge e nella circolare ministeriale del 29 marzo 2011.

3. Si è costituita l’Amministrazione, eccependo in via preliminare l’incompetenza territoriale del TAR Emilia Romagna, sul presupposto che, essendo il ricorrente in quiescenza, la competenza andrebbe radicata presso il TAR Lazio, sede di Roma, ai sensi dell’art. 13, comma 1, c.p.a. Nel merito, la resistente ha sostenuto: a) la necessità, ai fini del rimborso, della prova dell’effettivo pagamento del compenso al difensore, comprovata da fattura quietanzata; b) l’assenza di connessione tra i fatti oggetto del processo penale e l’adempimento di compiti di servizio, reputando l’assoluzione conseguita per difetto dell’elemento soggettivo, e non anche per inesistenza del fatto nella sua oggettività; c) l’insussistenza del collegamento tra l’agire del ricorrente e l’attività compiuta in nome, per conto e nell’interesse dell’Amministrazione.

Nelle proprie difese, il ricorrente ha replicato chiedendo il rigetto delle eccezioni preliminari e l’accoglimento del gravame, evidenziando: a) la competenza territoriale del TAR adito, in applicazione del foro speciale del pubblico impiego non privatizzato ex art. 13, comma 2, c.p.a., avuto riguardo alla sede di servizio e alla sua residenza; b) l’inammissibilità e tardività dell’eccezione relativa alla “fattura quietanzata”, non prevista dall’art. 18 cit. né dalla circolare del 2011, nonché la violazione del principio del contraddittorio e il divieto di integrazione postuma della motivazione del provvedimento mediante mere difese processuali; c) l’illegittimità del diniego, per violazione di legge, travisamento dei fatti e difetto di istruttoria, avendo il Ministero introdotto un requisito (“diligenza” nell’adempimento) estraneo al dettato normativo e travisato la motivazione assolutoria del giudice penale, nella quale la discrepanza oraria era stata al più richiamata come mera ipotesi non dimostrata.

4. All’udienza straordinaria del 17 luglio 2025, la causa è stata, quindi, assegnata alla decisione.

5. Il ricorso è fondato.

6. Devono essere anzitutto disattese le eccezioni preliminari sollevate dalla difesa erariale.

6.1 In punto di competenza territoriale, non giova all’Amministrazione il richiamo al criterio generale dell’art. 13, comma 1, c.p.a. La controversia attiene a prestazioni patrimoniali connesse ad un pregresso rapporto di pubblico impiego non privatizzato e trae causa da fatti insorti in diretta connessione con il servizio reso dal ricorrente; in tale ambito opera il foro speciale ex art. 13, comma 2, c.p.a., che radica la competenza nel T.A.R. nella cui circoscrizione è situata la sede di servizio, e comunque nel foro in cui si espande l’efficacia territoriale dell’atto, individuabile anche nel luogo di residenza dell’ ex dipendente, trattandosi di atto attributivo (o denegativo) di pretese patrimoniali soggettive. In tal senso si sono espressi, tra gli altri, il T.A.R. Lazio, Roma, n. 6223/2022 e T.R.G.A. Trento, n. 17/2021, valorizzando la specialità del criterio del pubblico impiego non privatizzato e la riconducibilità della pretesa alla sfera individuale del dipendente in quiescenza (vd. in ogni caso, Cons. St. A.P. n. 4/1980). Alla luce di tali coordinate, deve affermarsi la competenza del Tribunale adito.

6.2 È parimenti infondata l’eccezione secondo cui il rimborso ex art. 18 d.l. n. 67/1997 presupporrebbe la prova dell’avvenuto pagamento delle spese legali mediante fattura quietanzata. La norma non contempla siffatto requisito, limitandosi a prevedere che le spese sono rimborsate dalle Amministrazioni nei limiti riconosciuti congrui dall’Avvocatura dello Stato, e che possono essere concesse anticipazioni salvo ripetizione in caso di condanna definitiva: il che esclude in radice che l’istanza debba essere corredata da prova del pagamento integrale e definitivo. La circolare ministeriale del 29 marzo 2011, che scandisce le fasi del procedimento (iniziativa; istruttoria, con eventuali richieste di integrazione documentale; richiesta e acquisizione del parere di congruità; preavviso di rigetto in caso di esito negativo), non richiede affatto la produzione di fattura quietanzata quale presupposto dell’ an del rimborso. Nel caso di specie, l’Amministrazione non ha formulato alcuna richiesta istruttoria integrativa, né ha interessato l’Avvocatura per il parere di congruità, ponendo in evidenza un vizio di difetto di istruttoria e di violazione delle stesse regole procedimentali interne.

7.1 Venendo al merito, si deve premettere che l’art. 18, comma 1, d.l. n. 67/1997 prevede che le spese legali sostenute dal dipendente in giudizi di responsabilità civile, penale o amministrativa, promossi in conseguenza di fatti ed atti connessi con l’espletamento del servizio o con l’assolvimento di obblighi istituzionali e conclusi con sentenza o provvedimento che escluda la sua responsabilità, siano rimborsate dall’Amministrazione di appartenenza nei limiti ritenuti congrui dall’Avvocatura dello Stato. La giurisprudenza amministrativa ha tracciato, in termini consolidati, i due presupposti indefettibili: i) l’esclusione definitiva della responsabilità del dipendente; ii) la connessione qualificata tra i fatti oggetto del giudizio e l’espletamento del servizio o l’assolvimento di doveri di istituto. Non è sufficiente che il servizio si ponga in una relazione di mera occasionalità con il fatto; occorre un nesso funzionale che consenta di imputare l’agire del dipendente, in immedesimazione organica, all’Amministrazione.

In tali limiti, l’Amministrazione dispone di un potere valutativo, avvalendosi del parere obbligatorio dell’Avvocatura sulla congruità delle somme, parere che – in quanto espressione della più generale funzione consultiva ex art. 13 r.d. n. 1611/1933 – può anche estendersi allo scrutinio dell’ an nei confini segnati dalla legge. Così, tra le altre, Cons. Stato, sez. IV, 30 dicembre 2020, n. 8524; Cons. Stato, sez. II, 5 aprile 2023, n. 3515; T.A.R. Lazio, Roma, sez. I, 24 settembre 2021, n. 9893; T.A.R. Campania, Napoli, sez. VI, 13 novembre 2023, n. 6202; sez. VI, 21 dicembre 2022, n. 7965.

7.2 Muovendo da tali coordinate, il diniego appare viziato per il solo fatto che l’Amministrazione ha introdotto un criterio selettivo non contemplato dalla norma – la conformità al diligente adempimento degli obblighi istituzionali – trasformando il requisito della connessione funzionale in un sindacato di merito sul grado di diligenza del dipendente, che la disposizione non consente di compiere, tanto più in assenza di qualsivoglia accertamento disciplinare e a fronte di una piena assoluzione penale pronunciata perché il fatto non sussiste, la quale esclude ab origine l’esistenza stessa della condotta contestata.

Il quadro normativo, come chiarito anche dalla prassi ministeriale (circolare 29 marzo 2011), non consente di subordinare il rimborso all’accertamento della piena adesione dell’agire del dipendente ad un paradigma di “diligenza esemplare”, bensì al diverso e tassativo requisito della connessione funzionale e all’esito liberatorio del processo.

Il differente parametro valutativo utilizzato dal Ministero si risolve, dunque, in una surrettizia integrazione della norma. Né può sostenersi che difetterebbe, nel caso concreto, la connessione funzionale. I fatti oggetto del procedimento penale erano inerenti alla compilazione dei fogli di servizio e ai tempi di rientro in Questura durante un turno di pattuglia: attività tipicamente istituzionali, proprie delle funzioni di polizia, non certo riconducibili a iniziative personali o a interessi estranei alla cura dell’ufficio.

7.3 Quand’anche, poi, si volesse prendere in considerazione la tesi dell’Amministrazione circa una presunta imprecisione nell’attestazione degli orari, la stessa non risulta accertata nel giudizio penale, dove, al contrario, si sottolinea l’assenza di prova sulla sincronia degli orologi e sull’affidabilità della videosorveglianza, trattandosi al più di un’ipotesi evocata ad abundantiam per escludere comunque l’elemento psicologico del reato.

La distonia temporale, evocata dalla difesa erariale, resta mera congettura e non può essere elevata a fondamento del diniego di un diritto condizionato dalla sola connessione funzionale e dall’assoluzione, tanto più in assenza di un procedimento disciplinare – mai attivato – in cui vagliare, nel contraddittorio, eventuali profili di colpa lieve nella tenuta delle registrazioni di servizio.

Dagli atti risulta, per converso, che: a) la Questura di Ravenna ha espresso parere favorevole, riconoscendo la connessione tra fatti contestati e attività di servizio; b) l’Amministrazione non ha attivato il parere di congruità dell’Avvocatura dello Stato, in violazione della propria circolare che assegna a tale passaggio funzione istruttoria imprescindibile nella fase conclusiva; c) il diniego si appunta esclusivamente su un presunto difetto di diligenza non previsto dalla legge, senza alcun concreto riscontro probatorio e in palese travisamento della sentenza penale, la quale esclude ogni responsabilità e non profila significative violazioni del dovere di diligenza, le quali, peraltro, andrebbero comunque considerate ipotetiche prive di prova.

7.4 Devono inoltre essere disattesi gli argomenti dell’Amministrazione secondo cui l’art. 18 esigerebbe che il dipendente abbia agito in nome, per conto e nell’interesse dell’ente in senso stretto. L’istituto non richiede una specifica prova della convergenza d’interessi intesa come adesione sostanziale ex post dell’Amministrazione alla condotta, ma postula che l’agire contestato sia riferibile all’esercizio delle funzioni istituzionali: ciò che avviene ogni qual volta i fatti si collochino all’interno del perimetro funzionale del servizio e non manifestino deviazioni finalistiche o conflitti con l’interesse pubblico in senso teleologico. In tale prospettiva, la giurisprudenza chiarisce che la connessione ricorre quando, come nel caso di specie, l’attività è tipica, funzionalmente necessaria e istituzionalmente dovuta, come nel caso di specie. La tesi difensiva dell’Amministrazione finisce dunque per sovrapporre il piano dell’eventuale responsabilità disciplinare (mai coltivata) a quello, affatto diverso, del diritto al rimborso, che qui trova riscontro nei presupposti legali.

8. In applicazione dei principi sopra richiamati, il provvedimento impugnato deve essere annullato. L’accertata illegittimità del diniego per violazione dell’art. 18 d.l. n. 67/1997 comporta l’accoglimento del ricorso, con riconoscimento – nei limiti di legge – del diritto del ricorrente al rimborso delle spese legali sostenute in relazione al procedimento penale definito con assoluzione.

Resta demandata all’Amministrazione la determinazione del quantum , previa acquisizione del parere obbligatorio di congruità dell’Avvocatura dello Stato, da rendersi in conformità ai criteri interni e alla giurisprudenza richiamata, nonché nel rispetto delle scansioni procedimentali fissate dalla circolare del 29 marzo 2011.

9. In conclusione, il ricorso va accolto nei sensi precisati.

Le spese del giudizio devono essere compensate, considerata la peculiarità della controversia.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi, nei limiti e per gli effetti di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare il ricorrente.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 17 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

RO AM, Presidente

IC IN, Primo Referendario, Estensore

Fabio Di Lorenzo, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IC IN	RO AM

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.