Pubblicato il 10/03/2026

N. 04469/2026 REG.PROV.COLL.

N. 11173/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 11173 del 2025, proposto da
AS NO, rappresentato e difeso dagli avvocati Giuseppe Ruta, Margherita Zezza, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comitato di Gestione Provvisoria del Parco Nazionale del Matese, Comune di Guardiaregia, non costituiti in giudizio;
Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

DR GI, Regione Molise, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

del Decreto del Ministero dell'ambiente e della sicurezza energetica prot. 101 del 22.4.2025, pubblicato in G.U. Serie Generale n. 106 del 9 maggio 2025, concernente la “ Perimetrazione e zonazione provvisorie del Parco nazionale del Matese ”, unitamente a tutti gli atti ivi citati;

nonché di ogni altro atto presupposto, consequenziale e/o connesso, ivi incluso il Decreto del Ministero dell'ambiente e della sicurezza energetica dell'11 agosto 2025, concernente la nomina del presidente e dei componenti del Comitato di gestione provvisoria del Parco Nazionale del Matese e le note prot. n. UDCM 13381, 13377, 13391 e 13383 del 26 maggio 2025, ivi menzionate, di contenuto non conosciuto; gli eventuali atti e/o provvedimenti di nomina dei rappresentanti regionali in seno al comitato di gestione del Parco.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 marzo 2026 la dott.ssa ES ZZ e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Questi i fatti per cui è causa.

Il Parco Nazionale del Matese è stato istituito dalla lettera f-bis) dell’art. 34, comma 1, L. 6.12.1991, n. 394, aggiunta dall’art. 1 comma 1116, della L. 27.12.2017 n. 205.

L'art. 34, comma 3, della legge 6 dicembre 1991, n. 394, prevede che: “ Entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, il Ministro dell'ambiente provvede alla delimitazione provvisoria dei parchi nazionali di cui ai commi 1 e 2 sulla base degli elementi conoscitivi e tecnico-scientifici disponibili, in particolare, presso i servizi tecnici nazionali e le amministrazioni dello Stato nonché le regioni e, sentiti le regioni e gli enti locali interessati, adotta le misure di salvaguardia necessarie per garantire la conservazione dello stato dei luoghi. La gestione provvisoria del parco, fino alla costituzione degli Enti parco previsti dalla presente legge, è affidata ad un apposito comitato di gestione istituito dal Ministro dell'ambiente in conformità ai principi di cui all'articolo 9 ”.

Il Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica ha avviato, sin dal 2018, il procedimento di perimetrazione provvisoria dell’area naturale protetta, comprendente territori delle regioni Campania e Molise con il coinvolgimento partecipativo degli enti locali territorialmente interessati avvalendosi del supporto tecnico scientifico dell'Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale (ISPRA).

In particolare, l’Ispra ha predisposto una prima proposta di perimetrazione nel mese di ottobre 2018, che è stata presentata agli enti locali e agli stakeholders in incontri organizzati dalle Regioni Molise e Campania nei mesi successivi.

A seguito degli incontri svolti e delle osservazioni pervenute dagli enti locali, su richiesta dell’ex MATTM, l’ISPRA ha formulato ulteriori proposte di perimetrazione e zonazione, sempre sottoposte agli enti locali per eventuali osservazioni.

In data 23 febbraio 2024, il MASE ha comunicato l’intenzione di “ avviare le procedure per addivenire alla delimitazione provvisoria del Parco nazionale del Matese, ai sensi dell’art. 34 comma 3 della Legge 394/91 e all’individuazione delle relative misure di salvaguardia ”, chiedendo ad ISPRA di fornire una ulteriore proposta tecnica di perimetrazione e zonazione provvisoria del Parco Nazionale del Matese o di confermare quella precedentemente inviata all’ex MITE il 18 ottobre 2021, unitamente alle misure di salvaguardia.

Dopo nuove interlocuzioni tra tutte le parti, l’ISPRA, con nota dell’8 agosto 2024 ha fornito la perimetrazione e la zonazione richiesta, unitamente alla relazione tecnica recante le motivazioni delle scelte operate dal punto di vista tecnico scientifico per l’eventuale accettazione o meno delle proposte della Regione Campania e dei Comuni che hanno inviato delle richieste; ha, inoltre, fornito al MASE una valutazione puntuale delle proposte di modifica inviate dalla Regione Campania e dai Comuni delle misure di salvaguardia da inserire nel decreto di istituzione del perimetro provvisorio, inviando alcune integrazioni e approfondimenti.

Il MASE, con nota del 29 novembre 2024, ha inviato alle Regioni Molise e Campania, e per conoscenza ad ISPRA, la perimetrazione con la zonazione, le misure di salvaguardia dell’istituendo del Parco Nazionale del Matese con il prospetto delle proposte presentate dai Comuni interessati e dalla Regione Campania ritenute “ non accoglibili ” e le relative motivazioni.

In data 9 e 10 aprile 2025, Ispra ha quindi avviato un nuovo tavolo tecnico per rendere chiarimenti ai comuni che li avevano richiesti, a seguito dei quali ha inviato al MASE una relazione recante la descrizione: delle richieste dei Comuni; delle criticità emerse; degli esiti delle valutazioni preliminari effettuate nel corso delle riunioni - a cui sarebbe seguita una verifica più approfondita in base ai criteri tecnico-scientifici e della compatibilità con quanto disposto dalla L. n. 394/1991 e dalle altre norme ambientali - e della perimetrazione e zonizzazione del Parco Nazionale del Matese.

Quindi, con decreto ministeriale pt. 0000101 del 22 aprile 2025 pubblicato in Gazzetta Ufficiale Serie Generale n. 106 del 9 maggio 2025, il MASE ha adottato la perimetrazione e zonizzazione provvisorie e ha individuato le relative misure di salvaguardia dell’istituendo Parco Nazionale del Matese.

Con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica notificato e depositato in data 26.08.2025 il dott. NO AS, nella propria qualità di consigliere regionale del Molise, ha impugnato gli atti indicati in epigrafe ed in particolare il predetto Decreto, “ in quanto lesivi del proprio ius ad officium, sotto il profilo dell’illegittima estromissione del Consiglio Regionale del Molise dal procedimento di istituzione definitiva del Parco nazionale del Matese per la quale il Ministero non ha previsto la necessaria acquisizione dell’intesa con la Regione, segnatamente del Consiglio Regionale, ovvero ha espressamente stabilito di non doverla acquisire, ritenendo viceversa sufficiente il mero sentito, peraltro anche questo di competenza del Consiglio Regionale, e tuttavia parimenti totalmente pretermesso, anche in tale fase di approvazione delle misure di salvaguardia e designazione dei componenti del comitato provvisorio, con conseguente violazione diretta delle prerogative consiliari e, con esse, del munus istituzionale del consigliere ricorrente ”.

In estrema sintesi, ha affidato il ricorso in esame alle seguenti censure:

- mancata previsione, all’interno del DM impugnato, della successiva necessaria acquisizione dell’intesa con la Regione, indefettibilmente richiesta per l’adozione del DPR di istituzione e perimetrazione definitiva ai sensi dell’art. 2, co. 7, della L. 394/91, e segnatamente del Consiglio regionale, organo competente in via esclusiva al suo rilascio in quanto afferente al “ governo del territorio ” (motivi I.1 e I .3);

- mancata acquisizione, da parte del Mase, del “ sentito ” di cui all’art. 34, co. 3, della L. 394/91, nell’adozione del Decreto ministeriale impugnato, sia con riferimento alla delimitazione provvisoria delle zone del Parco sia delle relative norme di salvaguardia, ossia entrambe questioni stricto sensu afferenti alla materia “ governo del territorio ” di competenza esclusiva dell’organo consiliare (motivi I.2. e I.4.);

- mancata designazione dei componenti del comitato di gestione provvisoria, prerogativa di esclusiva competenza del Consiglio regionale (motivo II).

Nelle more, con decreto dell’11 agosto 2026 n. 238, il MASE ha nominato il Comitato di gestione provvisoria del Parco.

In data 26.09.2025 il Comune di Guardiaregia ha notificato atto di opposizione al predetto ricorso straordinario, che è stato quindi trasposto innanzi questo TAR.

Si è costituito il Ministero eccependo in via preliminare l’inammissibilità del ricorso per violazione del termine ordinario di decadenza per l’impugnazione dell’atto amministrativo, nonché per difetto di legitimatio ad causam del ricorrente. Ha eccepito altresì, in subordine, l’improcedibilità dello stesso per difetto di contraddittorio nei confronti dei componenti del Comitato di gestione.

Nel merito ha contestato tutto quanto ex adverso dedotto sostenendo che la lesione paventata dal ricorrente non sarebbe attuale, atteso che la zonizzazione disposta con il DM impugnata sarebbe solo provvisoria. In ogni caso, allo stato attuale del procedimento l’unica prerogativa della Regione sarebbe quella di essere audita ex art. 34 comma 3 della Legge 394/91. Inoltre il MASE avrebbe coinvolto le regioni e i comuni attivando anche tavoli di lavoro, acquisendo osservazioni e proposte e procedendo a rielaborare più volte la zonizzazione.

Alla pubblica udienza del 4 marzo 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

2. La difesa della resistente ha eccepito preliminarmente (ed è la questione dirimente) l’inammissibilità dell’intero gravame sul presupposto che il ricorrente, agendo nella qualità di consigliere regionale, non risulterebbe legittimato iure proprio ad impugnare il decreto in esame: né la legge istitutiva dei parchi nazionale n. 394/1991, né il provvedimento gravato gli attribuirebbero una posizione qualificata e differenziata; non vanterebbe alcun interesse legittimo procedimentale pretensivo o oppositivo avverso l’atto ministeriale di perimetrazione provvisoria, l’atto di zonizzazione e quello di fissazione delle misure di salvaguardia. Titolare dell’interesse pretensivo sarebbe la Regione Molise per mezzo del suo organo rappresentativo esterno.

Il ricorrente ha controdedotto sul punto che gli atti impugnati sarebbero lesivi del proprio ius ad officium “ sotto il profilo dell’illegittima estromissione del Consiglio Regionale del Molise dal procedimento di istituzione definitiva del Parco nazionale del Matese per la quale il Ministero non ha previsto la necessaria acquisizione dell’intesa con la Regione, segnatamente del Consiglio Regionale, ovvero ha espressamente stabilito di non doverla acquisire, ritenendo viceversa sufficiente il mero sentito, peraltro anche questo di competenza del Consiglio Regionale, e tuttavia parimenti totalmente pretermesso ”.

2.1 L’eccezione è fondata per le ragioni che si vengono ad illustrare.

Come noto, lo “ ius ad officium ” indica il diritto soggettivo di un membro di un organo collegiale a esercitare il proprio mandato, tutelabile in sede giurisdizionale contro atti che ne limitano la funzione. È distinto dallo “ ius in officio ” che consiste nel diritto di conservare la carica e legittima l'impugnazione di delibere solo per violazioni procedimentali che gli impediscono la partecipazione.

I consiglieri regionali possono, dunque, impugnare atti amministrativi regionali che violano le loro prerogative funzionali (diritto di accesso, partecipazione al voto), in particolare delibere della Giunta o del Consiglio che impediscono l'esercizio del mandato, oppure atti emanati in violazione delle norme statutarie o regolamentari.

Non possono gravare gli atti per meri motivi di opportunità politica, ma solo per vizi di legittimità che comportano una lesione diretta del proprio status di rappresentante.

Sul punto, la giurisprudenza consolidata ha affermato il diritto del consigliere di ricorrere contro atti che, direttamente e immediatamente, gli precludono l'esercizio delle funzioni connesse al suo mandato.

In particolare, i giudici amministrativi hanno rilevato che: “ Il consigliere provinciale è legittimato ad esercitare tutte le azioni connesse al proprio ius ad officium, ma non un controllo generalizzato, con funzione paragiurisdizionale, sulla vita dell'ente locale in nome di un astratto principio di legalità, promuovendo così un'inammissibile azione popolare di tipo oggettivo; nell'impugnare gli atti dell'ente, egli non deve avere solo una posizione qualificata dalle vigenti disposizioni, quale in effetti ha, per la delicatezza delle sue funzioni, nell'ordinamento degli enti locali, ma anche differenziata, che gli consenta di ritrarre un'utilità dall'impugnativa in termini di rimozione di un impedimento o di un apprezzabile vantaggio all'esercizio del proprio ufficio e all'espletamento del mandato; segue da ciò che solo la lesione diretta ed immediata del diritto all'ufficio del consigliere provinciale può fare sorgere la legitimatio ad agendum o l'interesse personale al ricorso al fine del ripristino della situazione sostanziale lesa, mediante la rimozione della situazione antigiuridica affidata all'organo giurisdizionale ” (in termini: Consiglio di Stato n. 1643/2014).

Nello specifico, la legittimazione al ricorso può essere riconosciuta al consigliere solo quando i vizi dedotti attengano: ad erronee modalità di convocazione dell’organo consiliare; alla violazione dell’ordine del giorno; alla inosservanza del deposito della documentazione necessaria per poter liberamente e consapevolmente deliberare; più in generale, laddove sia precluso in tutto o in parte l’esercizio delle funzioni relative all’incarico rivestito ( ex multis , C. di St. n. 3446/2014; T.A.R. Napoli n. 6473/2018 e n. 3710/2018; T.A.R. Milano n. 153/2019).

E’ stato ribadito da ultimo che: “ La legittimazione dei consiglieri comunali ad impugnare le delibere dell'organo di cui fanno parte ha carattere eccezionale, poiché il giudizio amministrativo non è, di regola, aperto alle controversie tra organi o addirittura componenti di organi di uno stesso ente ma è diretto a risolvere controversie intersoggettive. Il singolo consigliere dell'ente locale, in linea generale, non è pertanto legittimato ad impugnare le deliberazioni collegiali in ragione della sola qualità di componente che non abbia condiviso le determinazioni della maggioranza, implicando ciò la trasposizione nelle sedi di giustizia della competizione che lo ha visto in minoranza o in disaccordo, che competono all'organo collegiale elettivo. Ne discende che la legittimazione ad impugnare postula la diretta compromissione delle prerogative inerenti al munus esercitato e allo ius ad officium, potendo manifestarsi sia in via immediata, allorché derivi dal dispositivo del provvedimento impugnato, essendo essa stessa oggetto del provvedimento e non mera conseguenza di violazioni di forma o di sostanza nell'adozione dell'atto deliberativo, come nei casi di scioglimento o di commissariamento dell'organo, sia in via mediata, allorché le modalità di approvazione della deliberazione consiliare, indipendentemente dal suo contenuto, abbiano in concreto pregiudicato, sul piano della forma ed in relazione alle norme interne relative al funzionamento dell'organo, l'esercizio delle funzioni e le relative prerogative strumentali. Nel secondo caso, il carattere eccezionale della legittimazione ad impugnare si manifesta nel rilievo che non ogni violazione formale o procedimentale nella adozione di una deliberazione si traduce in lesione dello ius ad officium ma solo una violazione direttamente incidente sulle prerogative-di accesso, di informazione, di documentazione, di partecipazione, di manifestazione del voto- strettamente inerenti alla funzione, rientrando quindi in tali ipotesi i vizi attinenti: a) alla composizione dell'organo deliberativo; b) alle erronee modalità di convocazione dell'organo consiliare; c) alla violazione dell'ordine del giorno; d) alla inosservanza, anche sotto il profilo della tempistica regolamentare, del deposito della documentazione necessaria per poter liberamente e consapevolmente deliberare; e) alla compressione o limitazione del diritto di accesso strumentale all'esercizio delle funzioni deliberative ” (cfr. T.A.R. Catanzaro Calabria n. 1337/2025).

Ancora, l’art. 81 c.p.c. dispone che: “ Fuori dei casi espressamente previsti dalla legge, nessuno può far valere nel processo in nome proprio un diritto altrui ”.

La norma in analisi sancisce il divieto di far valere in giudizio i diritti altrui in nome proprio. Di conseguenza, la sostituzione processuale rappresenta una deroga a tale principio perché dissocia la titolarità dell'azione dalla titolarità della situazione sostanziale dedotta nel processo e proprio per questo è consentita solo in ipotesi specificamente previste.

2.2. L’approdo dei principi appena espressi comporta l’inammissibilità del ricorso in esame, stante l’assenza della dimostrazione di una lesione ai diritti del consigliere, non rilevando ulteriori profili giacché la legittimazione ad agire non risiede nella deviazione dell’atto impugnato rispetto allo schema normativamente previsto quando da essa non derivi la compressione di una sua prerogativa inerente all’ufficio.

Invero, nel caso in esame, il DM impugnato non è direttamente lesivo del munus del consigliere regionale ricorrente, che non può trarre alcuna utilità dall'impugnativa in termini di rimozione di un impedimento o di un apprezzabile vantaggio all'esercizio del proprio ufficio e all'espletamento del mandato.

A vantare un interesse legittimo avverso l’atto ministeriale di perimetrazione laddove lo stesso avrebbe violato le prerogative dell’Ente non prevedendo la necessaria acquisizione dell’intesa con la Regione, è la Regione per mezzo del suo organo rappresentativo, e non anche il singolo consigliere regionale.

Peraltro, emerge per tabulas che la Regione è stata ampiamente coinvolta nel procedimento istitutivo del Parco Nazionale del Matese, partecipando al tavolo istruttorio.

3. In conclusione, il ricorso è inammissibile per difetto di legittimazione ad agire del consigliere NO AS.

4. Le spese possono essere compensate attesa la particolarità della vicenda in esame.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

Marco Bignami, Presidente

Achille Sinatra, Consigliere

ES ZZ, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ES ZZ	Marco Bignami

IL SEGRETARIO