Pubblicato il 15/12/2025

N. 02051/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01136/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1136 del 2020, proposto da
Edilcostruttori S.r.l. in liquidazione, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Christian Piras, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Cascina, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Davide Nocco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'accertamento

dell'inadempimento del Comune intimato alle obbligazioni di cui alla Convenzione rep. n. 29173, per la realizzazione opere di urbanizzazione primaria, in attuazione del PUC approvato con determina dirigenziale n. 969 del 4.10.2004, afferente alla Via Carraia, loc. Marciana, Cascina, nonché all'obbligo ad accettare la cessione delle aree e delle opere di urbanizzazione primaria individuate nelle tavole allegate alla convenzione, costituenti nella realizzazione di strade e parcheggio, catastalmente individuate al Foglio 14, mappale 1439 del Catasto Terreni del Comune di Cascina e/o di quelle che risulteranno meglio identificate in corso di causa;

e per la condanna del Comune medesimo all'esecuzione in forma specifica mediante pronuncia di sentenza costitutiva del diritto che tenga luogo del contratto non concluso relativamente alle aree sopra individuate, con so svincolo della polizza fidejussoria n. 261561357.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Cascina;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 ottobre 2025 il dott. PA GR e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Edilcostruzioni S.r.l., oggi in liquidazione, ha costruito nel Comune di Cascina, in località Marciana, un fabbricato residenziale costituito da otto unità e relative autorimesse, altresì impegnandosi a realizzare – in virtù della convenzione urbanistica sottoscritta con il Comune il 10 ottobre 2006 – le opere di urbanizzazione primaria occorrenti per garantire il collegamento funzionale del fabbricato alla rete dei servizi pubblici.

L’impegno aveva ad oggetto, in particolare, la realizzazione delle strade veicolari previste dal regolamento urbanistico vigente, i percorsi pedonali, gli spazi di sosta e parcheggio, le fognature, l’illuminazione pubblica, il tutto destinato a essere ceduto al Comune per un valore iniziale stimato di 53.449,21 euro da portare a scomputo degli oneri di urbanizzazione connessi all’intervento.

Ottenuto il rilascio del permesso di costruire per le opere di viabilità e parcheggio pubblico, il 14 novembre 2008 Edilcostruttori ha fatto richiesta del collaudo, per il quale riferisce di essere stata convocata solo a distanza di quattro anni, nel novembre del 2012, dal Comune, il quale non avrebbe fatto seguire alle operazioni di collaudo alcuna comunicazione.

Soltanto nel gennaio del 2020, intimato a comparire dinanzi al notaio per la sottoscrizione dell’atto di cessione delle opere in questione, il Comune avrebbe reso noto un verbale del 16 gennaio 2013, nel quale le opere erano state dichiarate non collaudabili, circostanza che ne avrebbe impedito l’acquisto. Il verbale darebbe conto, oltre che di alcune difformità minori, di criticità relative alla larghezza della strada che collega il fabbricato costruito dalla società ricorrente e la viabilità pubblica, la quale non soddisferebbe le specifiche tecniche e dimensionali stabilite dal d.m. 5 novembre 2001 per le strade di categoria E o F, presentando una larghezza complessivamente inferiore ai sei metri ed essendo priva di marciapiedi.

Ad avviso della ricorrente, le ragioni opposte al collaudo e all’acquisto dell’opera sarebbero pretestuose, erronee e illegittime, e il comportamento del Comune configurerebbe inadempimento della convenzione del 10 ottobre 2006: la strada sarebbe infatti preesistente all’intervento di Edilcostruttori, regolarmente autorizzato dal Comune, ed avrebbe le dimensioni imposte dalla presenza dei muretti di recinzione delle proprietà private confinanti, di modo che non avrebbe mai potuto essere realizzata di una larghezza diversa.

1.1. Tanto premesso, la ricorrente agisce affinché il T.A.R., accertato l’inadempimento comunale all’obbligo convenzionale di acquistare le opere di urbanizzazione da essa realizzate, voglia pronunciare, nell’ambito della giurisdizione esclusiva prevista in materia di accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento dall’art. 133 co. 1 lett. a) n. 2 c.p.a., sentenza costitutiva ai sensi dell’art. 2932 c.c. che, tenendo luogo del contratto di cessione non concluso, trasferisca al Comune le aree di cui alla convenzione inter partes del 10 ottobre 2006, con contestuale condanna dello stesso Comune allo svincolo della polizza fideiussoria a suo tempo costituita da Edilcostruttori a garanzia degli obblighi convenzionalmente assunti.

1.2. Si è costituito in giudizio, per resistere alle domande avversarie, il Comune di Cascina.

1.3. Con ordinanza pronunciata in esito all’udienza del 20 marzo 2025, il collegio ha disposto procedersi a verificazione intesa ad accertare la corrispondenza fra le opere di urbanizzazione previste dall’art. 4 della convenzione del 10 ottobre 2006 e quelle realizzate dalla società ricorrente, nonché a chiarire se la strada veicolare prevista dalla convenzione stessa preesistesse o meno all’intervento di Edilcostruttori, e, in caso affermativo, quale ne fosse la larghezza.

1.4. Esaurita l’istruttoria, la causa è stata discussa e trattenuta per la decisione nella pubblica udienza del 23 ottobre 2025, preceduta dallo scambio fra le parti di memorie difensive e repliche.

2. La ricorrente Edilcostruttori S.r.l., in liquidazione, agisce perché sia accertato l’inadempimento del Comune di Cascina alla convenzione intercorsa fra le parti il 10 ottobre 2006 e accessiva al progetto unitario planivolumetrico di un nuovo fabbricato residenziale. La convenzione prevedeva la cessione gratuita al Comune, previo collaudo, delle opere di urbanizzazione realizzate da essa ricorrente a corredo dell’intervento edificatorio, inclusa la strada veicolare di collegamento tra il fabbricato e la viabilità pubblica.

Con nota del 9 gennaio 2020, il Comune ha trasmesso il verbale della visita di collaudo eseguita il 16 gennaio 2013 dai propri funzionari, ove si attesta l’esistenza di una serie di difformità minori e, soprattutto, si conclude nel senso della non collaudabilità dei lavori, in ragione delle caratteristiche della predetta strada di collegamento, la quale, a causa della larghezza complessiva inferiore a sei metri e della mancanza di marciapiedi, non soddisferebbe le specifiche tecniche richieste per le strade di tipo E ed F.

Su tali basi, il Comune di Cascina ha negato potersi procedere alla cessione gratuita convenzionalmente pattuita.

La società ricorrente lamenta che il Comune non avrebbe tenuto conto del fatto che non si tratta di una strada di nuova realizzazione, ma di una strada preesistente delimitata ai margini dai muretti di recinzione di proprietà private, anch’essi preesistenti, di modo che in nessun caso sarebbe stato possibile realizzare una strada della larghezza indicata dai collaudatori comunali (tra i nove e i dieci metri).

Le dimensioni della strada, del resto, sarebbero state correttamente indicate nelle tavole allegate alla domanda del permesso di costruire n. 79/2006, relativo alle opere di viabilità e parcheggio, apparendo perciò di tutta evidenza il travisamento in cui sarebbe incorso il Comune, che, semmai, avrebbe dovuto fare applicazione della deroga prevista dall’art. 13 co. 2 del Codice della strada per l’ipotesi di particolari condizioni locali e ambientali che non consentano il rispetto della normativa tecnica. Diversamente opinando, tutte le strade realizzate anteriormente all’entrata in vigore del Codice della strada rischierebbero di risultare non conformi.

Il Comune resistente replica che solo una porzione della strada rappresentata nell’elaborato grafico allegato al permesso di costruire n. 79/2006 era preesistente. Di conseguenza, per il tratto di nuova realizzazione la ricorrente non avrebbe potuto che farsi riferimento alle prescrizioni dettate dal d.m. 5 novembre 2001, o, in alternativa, chiedere e ottenere la deroga consentita dall’art. 13 co. 2 cit..

Dall’esito del collaudo sarebbe emerso che il progetto della strada non è stato preceduto da un rilievo topografico dell’area di intervento, venendo rappresentato, in sostanza, uno stato di fatto difforme da quello reale. La larghezza della strada, anche per il tratto preesistente, sarebbe inferiore a quella dichiarata dalla ricorrente e non soltanto non consentirebbe il transito contemporaneo di due veicoli in direzioni di marcia opposte, ma renderebbe pericoloso per eventuali pedoni anche il transito di un singolo autoveicolo.

2.1. Il ricorso è fondato.

2.1.1. Le opere di urbanizzazione delle quali si discute sono state realizzate dalla ricorrente Edilcostruttori in virtù del permesso di costruire n. 79/2006, più volte menzionato, e della relativa variante finale del 18 aprile 2008, non comportante sospensione dei lavori a norma dell’allora vigente art. 83 della legge regionale toscana n. 1/2005 (il cui comma 13 prescriveva il solo obbligo del deposito dello stato finale dell’opera come effettivamente realizzata). D’altro canto, neppure il Comune resistente dubita dell’esistenza di un titolo legittimante la realizzazione delle opere, che nella stessa relazione dei funzionari comunali, allegata al verbale di visita del 16 gennaio 2013, viene appunto fatto coincidere (anche) con la variante finale del 2008.

La relazione predetta individua una serie di modeste difformità rispetto al progetto approvato, difformità che risultano ulteriormente ridimensionate dalla verificazione disposta dal collegio e sulle quali non vi è sostanziale contestazione, salva l’affermazione del Comune secondo cui alcune delle opere sarebbero state completate in un momento successivo e molto recente rispetto alla redazione del verbale di mancato collaudo.

Il tema non richiede di essere approfondito, essendo pacifico che non si tratta di difformità tali da rendere le opere inutilizzabili, né da impedirne il trasferimento, alla luce della costante giurisprudenza secondo cui il vizio ostativo all’esecuzione specifica ex art. 2932 c.c. deve consistere nella totale difformità o nell’assenza di titolo (cfr. Cass. civ., sez. II, 14 maggio 2018, n. 11659). Nella specie, le difformità accertate dal Comune consistono nella mancata realizzazione di un armadio stradale in alluminio, funzionale al servizio di distribuzione dell’energia elettrica, che nel tempo non ha tuttavia impedito di eseguire gli allacciamenti necessari; nella costruzione del marciapiede e nella posa del cordonato liscio prefabbricato in misure leggermente inferiori a quelle previste; nella posa di un numero di chiodi spartitraffico inferiore al previsto; nella realizzazione della zanella in cemento armato in misura inferiore a quella prevista, rilievo peraltro smentito dal verificatore, come pure sono stati smentiti dal verificatore i rilievi inerenti alla posa in opera di un solo specchio parabolico (il verificatore ha rinvenuti in loco i due specchi previsti) e alla piantumazione di quattro piante ad alto fusto (le sei piante previste sono presenti).

D’altro canto, è sufficiente una piana lettura del verbale di visita del 16 gennaio 2013 per avvedersi del fatto che il giudizio di non collaudabilità, ivi espresso, riguarda unicamente la strada di collegamento fra il nuovo fabbricato e la viabilità pubblica, la quale non soddisferebbe i requisiti dimensionali e tecnici prescritti dal d.m. 5 novembre 2011 per le strade di tipo E o F, e, segnatamente, la larghezza minima, oltre a essere priva di marciapiedi.

2.1.2. Come detto, la società ricorrente sostiene che la strada, preesistente all’intervento, non avrebbe potuto avere larghezza maggiore, perché delimitata dai muri di confine delle proprietà limitrofe, anch’essi preesistenti.

L’affermazione trova un primo riscontro nel computo metrico allegato alla pratica edilizia n. 766/06, in atti, che, nel riferirsi a opere di “sistemazione strada”, fa pensare a lavori su una strada già in uso. Ma, soprattutto, è confermata dalle indagini svolte dal verificatore nominato dal collegio, il quale, sulla base delle ortofotografie contenute nella banca dati della Regione Toscana (consultabile attraverso il portale telematico “Geoscopio”), ha potuto accertare già nell’anno 1976, quando l’area cominciava ad essere urbanizzata, l’esistenza di una strada con andamento del tutto simile a quella poi realizzata da Edilcostruttori.

L’esistenza della strada si apprezza poi con maggiore definizione nella fotografia aerea del 1984, che ne mostra lo sviluppo confinato a nord e a sud dai muri di recinzione delle proprietà private prospicienti la strada stessa. Il verificatore identifica un tratto rettilineo A – B che va dall’intersezione con la viabilità pubblica fino al cambio di direzione compiuto dalla strada in corrispondenza, appunto, del muro di confine di una proprietà posta sul lato nord, e un tratto B – C, che conduce alla fine della strada: quanto al primo, almeno dal 1984 sia la lunghezza, che la larghezza, ne sono definite dalla presenza fisica degli edifici e muri di confine che costeggiano la strada, con i relativi accessi pedonali e carrabili; quanto al secondo, la lunghezza ancora una volta ne era resa immodificabile dalla presenza di ostacoli fisici, così come la larghezza sul lato nord della strada, mentre sul lato sud, dove sono stati realizzati il marciapiede e i posti auto a servizio del nuovo fabbricato residenziale, si sarebbe potuto disporre di un modestissimo margine di azione, che quantificati in “pochi centimetri”.

Il verificatore, pertanto, conclude nel senso che la strada di cui all’art. 4 della convenzione del 10 ottobre 2006 era preesistente all’intervento realizzato da Edilcostruttori e non è stata modificata dall’intervento in lunghezza o in larghezza, né avrebbe potuto esserlo, essendone i confini fisicamente delimitati a nord e a sud dalle costruzioni esistenti. Non sussistevano dunque, all’epoca dell’intervento, le condizioni per aumentare la larghezza della strada oltre quella misurata in contraddittorio con le parti, che va dai circa 5 metri del tratto A – B ai 6,15 metri del tratto B – C e combacia con quella indicata da Edilcostruttori nelle planimetrie di progetto, a conferma della corretta rappresentazione dei luoghi fornita dalla ricorrente al Comune, nonché della conformità delle opere al progetto approvato.

Le conclusioni del verificatore appaiono adeguatamente motivate e coerenti con gli accertamenti svolti e con la documentazione esaminata, né colgono nel segno le difese del Comune di Cascina, che sembrano fraintendere il risultato della verificazione (al contrario di quanto sostenuto dal Comune, il verificatore chiarisce in maniera limpida che almeno dal 1984 il tracciato stradale era esistente e ben definito in larghezza e lunghezza, e questo non solo per il tratto A – B, ma anche per il tratto B – C, relativamente al quale, lo si ripete, al costruttore restava un “margine di azione nella misura di pochi centimetri” in larghezza sul lato sud della strada: pag. 8 della relazione di verificazione).

Alla preesistenza della strada, così appurata, corrisponde l’inapplicabilità delle norme tecniche dettate dal d.m. 5 novembre 2001, in attuazione dell’art. 13 del Codice della strada, applicabili alla costruzione di nuovi tronchi stradali e non anche agli interventi su strade già esistenti (art. 2 del decreto ministeriale citato).

Una volta assodato che la strada è conforme al progetto (e al titolo) e che, in ogni caso, essa non avrebbe potuto venire realizzata diversamente, il rifiuto di collaudare l’opera e di acquisirla al proprio patrimonio, da parte del Comune di Cascina, resta privo di giustificazione e si pone in contrasto con gli obblighi convenzionalmente assunti.

Poiché, per altro verso, dal verbale del 16 gennaio 2013 non risultano altri motivi ostativi al collaudo, quest’ultimo non richiede di essere ripetuto, potendosene senz’altro assumere l’esito positivo a tutti gli effetti stabiliti dalla convenzione del 10 ottobre 2006, compreso lo svincolo della garanzia fideiussoria, statuizioni consentite a questo giudice nell’ambito della giurisdizione esclusiva che l’art. 133 co. 1 lett. a) n. 2 c.p.a. estende anche all’esecuzione degli accordi amministrativi (le convenzioni urbanistiche, funzionalmente collegate al procedimento di rilascio dei titoli abilitativi edilizi, rispondono al modello generale dell’accordo amministrativo delineato dall’art. 11 della legge n. 241/1990. Si versa perciò in un’ipotesi di esercizio mediato del potere amministrativo, ciò che legittima la devoluzione delle relative controversie alla giurisdizione esclusiva del G.A.: per tutte, cfr. Corte cost., 15 luglio 2016, n. 179).

Nel medesimo ambito di giurisdizione esclusiva non può, poi, dubitarsi della proponibilità della domanda ex art. 2932 c.c. per l’adempimento coattivo dell’obbligo di acquisizione nascente dalla convenzione, in accoglimento della quale dev’essere disposto il trasferimento gratuito al Comune di Cascina dell’area catastalmente identificata come particella 1439 del foglio di mappa 14.

Contestualmente, il Comune resistente deve essere condannato a svincolare la cauzione costituita dalla società ricorrente a norma della convenzione, previa emissione del certificato di collaudo.

Le spese di lite, liquidate come in dispositivo, seguono la soccombenza del Comune al pari delle spese di verificazione, che si liquidano in euro 970,00 per onorari (art. 12 del d.m. 30 maggio 2002), aumentati fino a euro 1.500,00 per la complessità dell’incarico (art. 52 d.P.R. n. 115/2002), oltre ad euro 100,00 per spese vive.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima), definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso e per l’effetto, ai sensi dell’art. 2932 c.c., trasferisce al Comune di Cascina la proprietà dell’area identificata in catasto al foglio di mappa 14, particella 1439, ordinando al competente Conservatore dei registri immobiliari di procedere alla relativa trascrizione;

condanna lo stesso Comune di Cascina a svincolare la cauzione costituita dalla società ricorrente a norma della convenzione, previa emissione del certificato di collaudo;

condanna, infine, il Comune di Cascina alla rifusione delle spese di lite sostenute dalla società ricorrente, che liquida in euro 3.000,00, oltre agli accessori di legge, nonché al pagamento del compenso dovuto al verificatore, geom. Elia Diodati, che liquida in euro 1.500,00 per onorari, oltre ad euro 100,00 per spese vive.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 23 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

LV La DI, Presidente

PA GR, Consigliere, Estensore

LV De Felice, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
PA GR	LV La DI

IL SEGRETARIO