Pubblicato il 16/02/2026

N. 00231/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00457/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 457 del 2021, proposto da
Cipe - Confederazione Italiana Pediatri, Sispe – Sindacato Italiano Specialisti Pediatri, Sinspe – Sindacato Italiano Nazionale Specialisti Pediatri e Federazione Cipe-Sispe-Sinspe, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore e ND IA, tutti rappresentati e difesi dall'avvocato Andrea Mazzoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Liguria, in persona del Presidente in carica, rappresentata e difesa dagli avvocati Leonardo Castagnoli e Marina Crovetto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
A.S.L. n. 3 Genovese, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Riccardo Maoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

AN GA, FA MO IT, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

- del Decreto della Regione Liguria n. 1897/2021, pubblicato sul BURL Regione Liguria del 7.4.2021 avente ad oggetto l’ “Avviso per l’assegnazione degli ambiti territoriali carenti di Pediatria di libera scelta, individuati nell’anno 2021 dalle AA.SS.LL Sistema Sanitario Regione Liguria, ai sensi del vigente Accordo Collettivo Nazionale per la disciplina dei rapporti con i Pediatri di libera scelta del 29/07/2009 e ss.mm.ii. ”, nella parte in cui individua gli ambiti territoriali carenti di Pediatria di libera scelta nelle seguenti cinque zone carenti: ASL3 – AMBITO TERRITORIALE N. 2 – Municipio III – Bassa VA SA (n. 1 pediatra); Municipio IV – Media VA SA (n. 1 pediatra); Municipio I – Centro Est (n. 1 pediatra); Municipio V – VApolcevera (n. 1 pediatra); n. 1 Municipio II – Centro Ovest (n. 1 pediatra);

- della Determinazione Dirigenziale dell’ASL 3 n. 1079/2021 di approvazione della graduatoria provvisoria ( “Zone carenti di Assistenza Pediatrica pubblicate sul BURL n. 14 del 7.4.2021 – Approvazione graduatoria provvisoria ” e la Determinazione Dirigenziale dell’ASL 3 n. 366/2021 avente ad oggetto: “Ambiti territoriali carenti di assistenza primaria e pediatria di libera scelta e degli incarichi vacanti di continuità assistenziale ”.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Liguria e dell’A.S.L. n. 3 Genovese;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4- bis , cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 20 novembre 2025 la dott.ssa MA RI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso in trattazione, CIPE – Confederazione Italiana Pediatri, SISPE – Sindacato Italiano Specialisti Pediatri, SINSPE – Sindacato Italiano Nazionale Specialisti Pediatri, Federazione CIPE-SISPE-SINSPE e il dott. ND IA, in proprio e quale legale rappresentante della Federazione CIPE-SISPE-SINSPE, hanno impugnato il Decreto della Regione Liguria n. 1897/2021, pubblicato sul BURL Regione Liguria del 7.4.2021 avente ad oggetto l’ “Avviso per l’assegnazione degli ambiti territoriali carenti di Pediatria di libera scelta, individuati nell’anno 2021 dalle AA.SS.LL Sistema Sanitario Regione Liguria, ai sensi del vigente Accordo Collettivo Nazionale per la disciplina dei rapporti con i Pediatri di libera scelta del 29/07/2009 e ss.mm.ii. ”, nella parte in cui individua gli ambiti territoriali carenti di Pediatria di libera scelta nelle seguenti cinque zone carenti: ASL3 – AMBITO TERRITORIALE N. 2 – Municipio III – Bassa VA SA (n. 1 pediatra); Municipio IV – Media VA SA (n. 1 pediatra); Municipio I – Centro Est (n. 1 pediatra); Municipio V – VApolcevera (n. 1 pediatra); n. 1 Municipio II – Centro Ovest (n. 1 pediatra), nonché la Determinazione Dirigenziale dell’ASL 3 n. 1079/2021 di approvazione della graduatoria provvisoria ( “Zone carenti di Assistenza Pediatrica pubblicate sul BURL n. 14 del 7.4.2021 – Approvazione graduatoria provvisoria” e la Determinazione Dirigenziale dell’ASL 3 n. 366/2021 avente ad oggetto: “Ambiti territoriali carenti di assistenza primaria e pediatria di libera scelta e degli incarichi vacanti di continuità assistenziale ”.

I ricorrenti si dolgono dell’erronea applicazione da parte dell’Amministrazione del criterio di calcolo del “rapporto ottimale ” previsto dall’art. 2, comma 7, dell’AIR 21.3.2007 ( “Perdurando effettive e comprovate difficoltà a garantire l’assistenza, come correttivo del calcolo precedente si devono considerare i massimali dei Pediatri a 800 .”) per l’individuazione delle “zone carenti ” e la necessità, alla stregua dei corretti criteri di calcolo, di individuare due zone carenti e non cinque.

Premesse talune considerazioni in merito alla propria legittimazione ed interesse ad agire, parte ricorrente ha affidato il ricorso alle seguenti censure:

I) carenza assoluta di motivazione – motivazione insufficiente – violazione di legge e dei principi di buon andamento, efficienza ed efficacia (art. 1 e 3 della Legge 241/1990 – art. 97 Cost.) - eccesso di potere sub specie della figura sintomatica di motivazione inesistente e/o insufficiente e/o di difetto di istruttoria, e/o di illogicità manifesta, e/o difetto di presupposto, e/o contraddittorietà, illogicità, sviamento.

Il provvedimento impugnato richiama nella propria motivazione precedenti atti endoprocedimentali non chiaramente individuabili. Ove l’atto endoprocedimentale al quale il provvedimento impugnato fa rinvio fosse la Determinazione Dirigenziale di ASL3 n. 366/2021 (Ambiti Territoriali carenti di assistenza primaria e pediatria di libera scelta e degli incarichi vacanti di continuità assistenziale – anno 2021), il provvedimento sarebbe comunque affetto da motivazione insufficiente, poiché dai dati indicati non è possibile evincere l’iter logico seguito dall’Amministrazione.

III) Secondo motivo di ricorso – eccesso di potere sub specie della figura sintomatica di travisamento dei fatti e/o illogicità manifesta, e/o difetto di presupposto, e/o contraddittorietà, illogicità, sviamento - violazione di legge e dei principi di buon andamento, efficienza ed efficacia (art. 8 D.Lgs. 502/1992, art. 32 ACN 15.12.2005, art. 33 ACN 28.3.2018 art. 2 AIR 21.3.2007 – art. 1 e 3 Legge 241/1990 - art. 97 Cost.)

L’ASL ha per ben tre volte modificato i dati relativi al calcolo del “rapporto ottimale ” tra popolazione e pediatri, così dimostrando scarsa attendibilità nei calcoli compiuti.

Ed infatti, nessuno dei tre criteri di calcolo previsti dall’art. 2 dell’AIR 21.3.2007, conduce al risultato di 5 (cinque) Zone Carenti.

Si sono costituiti l’ASL 3 GENOVESE e la Regione Liguria, le quali hanno preliminarmente eccepito:

- il difetto di legittimazione e interesse ad agire sia delle associazioni sia del ricorrente persona fisica;

- l’inammissibilità del ricorso perché con esso non sarebbe stato impugnato tempestivamente l’atto che ha determinato la lesione lamentata, ossia la determinazione ASL 3 n. 366 del 24/2/2021 con cui sono state individuate le zone territoriali carenti di PLS comprese nell'Ambito 2. Detta determinazione è stata pubblicata sull'albo pretorio on-line dell'Azienda per 15 giorni a partire dal 24/2/2021. Da qui la tardività dell'impugnativa del suddetto atto, poiché il ricorso è stato notificato il 5/6/2021; l’ “Avviso per l’assegnazione degli ambiti territoriali carenti di Pediatria di libera scelta” di cui al Decreto Regione Liguria n. 1897/2021, pubblicato sul BURL Regione Liguria del 7.4.2021, pur se tempestivamente impugnato, non avrebbe attitudine immediatamente lesiva;

- l’improcedibilità del ricorso, non essendo stata impugnata la determinazione dirigenziale 27/5/2021, prot. n. 1241, con cui la ASL 3 ha approvato in via definitiva la graduatoria dei PLS per trasferimento e quella per punteggio.

Le Amministrazioni resistenti hanno controdedotto anche nel merito del ricorso.

La domanda cautelare, presentata in seno al ricorso, è stata respinta con ordinanza n. 182/21 del 22.07.2021 con la seguente motivazione: “Considerato che sussistono consistenti dubbi sulla legittimazione e l’interesse ad agire delle associazioni ricorrenti, in quanto, per un verso, la qualità di parti del procedimento (come tali genericamente interessate alla legittimità degli atti amministrativi assunti con la loro partecipazione) non le qualifica – per ciò solo – come soggetti direttamente lesi dagli effetti degli atti impugnati; per altro verso, non è palese né provata l’assenza di posizioni di potenziale conflitto di interesse tra gli appartenenti alla categoria unitariamente rappresentata (cfr. T.A.R. Lombardia, III 2.1.2020, n. 1), tra i quali rientrano a buon diritto i soggetti potenzialmente beneficiati dai provvedimenti impugnati, come individuati nelle due graduatorie di cui agli allegati A e B alla determinazione 27.5.2021, n. 1241 della A.S.L. n. 3 Genovese che hanno optato per le cinque zone dichiarate carenti;

Considerato che analoghi dubbi su legittimazione ed interesse ad agire sussistono anche in capo al ricorrente ND IA, il quale, vantando un numero di pazienti superiore al massimale, non può certamente lamentare un danno grave ed irreparabile – del resto, neppure adeguatamente dedotto - derivante dall’ulteriore esecuzione dei provvedimenti impugnati;

Ritenuto che, a fronte di un interesse dichiaratamente corporativo - ma non omogeneo rispetto a tutta la categoria rappresentata - appaia di gran lunga prevalente l’interesse pubblico sanitario ad assicurare la copertura integrale dell’assistenza pediatrica;”.

Dopo l’ulteriore deposito di memorie da parte delle sole Amministrazioni resistenti, all’esito dell’udienza straordinaria di riduzione dell’arretrato del 20 novembre 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Occorre preliminarmente delibare le eccezioni preliminari sollevate dalle parti resistenti.

2. Il ricorso è inammissibile, anzitutto, perché non è stata tempestivamente impugnata la determinazione ASL 3 n. 366 del 24/2/2021, pubblicata sull'albo pretorio on-line dell'Azienda per 15 giorni a partire dal 24/2/2021, con cui sono state individuate le zone territoriali carenti di PLS comprese nell'Ambito 2, mentre il ricorso è stato notificato il 5/6/2021, quasi un mese dopo la scadenza del termine decadenziale per la proposizione dell’azione di annullamento, ai sensi dell’art. 29 c.p.a. Il Decreto Regione Liguria n. 1897/2021 pubblicato sul BURL Regione Liguria del 7.4.2021, pur se tempestivamente impugnato, non può ritenersi atto immediatamente lesivo, essendo solo l’avviso per l’assegnazione degli ambiti territoriali carenti di Pediatria di libera scelta e non il provvedimento con il quale le zone carenti sono state individuate e da cui discende la lesione lamentata dai ricorrenti.

3. Il Collegio ritiene, altresì, di dover confermare – anche alla luce dell’assenza di repliche sul punto da parte dei ricorrenti – l’assenza di prova della legittimazione delle associazioni ricorrenti e dell’interesse del ricorrente persona fisica.

Alla luce della ormai costante giurisprudenza: “ Nel processo amministrativo per la legittimazione attiva di associazioni rappresentative di interessi collettivi si rivela necessario che: a) la questione dibattuta attenga in via immediata al perimetro delle finalità statutarie dell'associazione e, cioè, che la produzione degli effetti del provvedimento controverso si risolva in una lesione diretta del suo scopo istituzionale, e non della mera sommatoria degli interessi imputabili ai singoli associati; b) l'interesse tutelato con l'intervento sia comune a tutti gli associati, sì che non vengano tutelate le posizioni soggettive solo di una parte degli stessi e che non siano, in definitiva, configurabili conflitti interni all'associazione (anche con gli interessi di uno solo dei consociati), che implicherebbero automaticamente il difetto del carattere generale e rappresentativo della posizione azionata in giudizio; restando, infine, preclusa ogni iniziativa giurisdizionale sorretta dal solo interesse al corretto esercizio dei poteri amministrativi, occorrendo un interesse concreto ed attuale (imputabile alla stessa associazione) alla rimozione degli effetti pregiudizievoli prodotti dal provvedimento controverso.” (Consiglio di Stato sez. II, 25/09/2024, n. 7777).

Nel caso di specie, il Collegio ritiene non sussista prova dell’omogeneità delle posizioni della collettività rappresentata dalle associazioni ricorrenti. Ciò che le associazioni ricorrenti contestano è che, con gli atti impugnati, l’ASL avrebbe determinato le zone carenti in numero superiore a quello legittimamente individuabile in base ai parametri previsti dall’art. 2 AIR 21.3.2007. Nel ricorso, inoltre, evidenziano che i provvedimenti sarebbero lesivi in quanto, individuando un numero di pediatri maggiore rispetto a quello previsto in base alla normativa applicabile “causano una inevitabile ridistribuzione dei pazienti già assistiti da Pediatri già in servizio in un Ambito Territoriale NON carente”.

Se tale è l’interesse sotteso al ricorso, è evidente che esso non possa dirsi comune a tutta la collettività rappresentata, poiché l’interesse tutelato con il ricorso si contrappone a quello dei pediatri che aspirano all’instaurazione del rapporto convenzionale con l’ASL e che sono inseriti nelle graduatorie non definitive impugnate.

Pertanto, sussistendo un evidente conflitto di interessi tra soggetti della collettività rappresentata, difetta uno dei requisiti da cui discende la legittimazione delle associazioni ricorrenti, non potendo configurarsi il carattere generale e rappresentativo della posizione azionata in giudizio.

4. Quanto al ricorrente persona fisica, è rimasto incontestato quanto rilevato già nell’ordinanza cautelare, ossia la circostanza che egli vanta un numero di pazienti superiore al massimale. Sarebbe stato suo preciso onere dimostrare che la sottrazione di pazienti derivante dal maggior numero di convenzioni previsto con gli atti impugnati avrebbe intaccato la suddetta posizione.

5. Infine è fondata anche l’eccezione di improcedibilità del ricorso, non avendo i ricorrenti impugnato la graduatoria definitiva approvata con determinazione dirigenziale 27/5/2021, prot. n. 1241.

6. In definitiva il ricorso è inammissibile.

7. Le spese di lite possono essere compensate, stante l’esito in rito.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile. Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Genova nella camera di consiglio del giorno 20 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

RI VAletta, Presidente FF

MA RI, Primo Referendario, Estensore

Andrea Gana, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
MA RI	RI VAletta

IL SEGRETARIO