Pubblicato il 13/03/2026

N. 00525/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00632/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 632 del 2025, proposto dalla AS OR soc. coop., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Ugo Torsi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Salerno Gestioni Portuali s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Vincenza Gentilcore, Ugo Santucci, Giovanni Torre, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Centrale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Salerno, domiciliataria ex lege in Salerno, c.so Vittorio Emanuele, 58;

per l'annullamento

– della nota della Salerno Gestioni Portuali s.r.l. del 25 marzo 2025, recante formale rifiuto di applicare il Capitolato Tecnico approvato con Delibera Presidenziale AdSP n. 295/2024 e conseguente diniego della stipula del contratto di locazione richiesto dalla ricorrente;

– in subordine, del comportamento omissivo e dilatorio successivo alla richiesta PEC del 14 marzo 2025 e alla diffida del 26 marzo 2025;

– di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale, anche se non conosciuto, lesivo della posizione della ricorrente;

con contestuale domanda di accertamento dell’obbligo a contrarre in capo alla resistente, ai sensi del Capitolato Tecnico vigente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Salerno Gestioni Portuali e della Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Centrale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 gennaio 2026 il dott. EL IT e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato il 3 aprile 2024 e depositato il 17 aprile 2024, la ricorrente rappresenta che, a seguito della presentazione di una istanza di assegnazione di uno spazio destinato alla bigliettazione presso il “Punto Mare Masuccio Salernitano”, sulla base del capitolato tecnico approvato con delibera del Presidente dell’Autorità di Sistema portuale n. 295/2024 e nonostante la positiva verifica da parte della medesima Autorità della sussistenza dei requisiti richiesti (nota n. 7307 del 14 marzo 2025), la società Salerno Gestioni portuali, a dispetto delle ripetute diffide, non ha provveduto alla sottoscrizione del contratto, ritenendo non applicabile il predetto capitolato in ragione della mancata aggiudicazione della procedura.

2. Impugnando gli atti indicati in epigrafe, la ricorrente deduce:

- la violazione dei principi costituzionali di uguaglianza, non discriminazione, buon andamento, imparzialità e legalità dell’azione amministrativa e la violazione degli artt. 1 e 21- octies della legge n. 241 del 1990 in quanto la motivazione addotta “si rivela manifestamente illogica, infondata e contraddittoria rispetto: - alle previsioni regolamentari della procedura concessoria in corso; - alla condotta tenuta dalla stessa SGP nei confronti di altri operatori economici; - e, soprattutto, alla nota prot. n. 7307 del 14 marzo 2025 dell’Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Centrale, che ha espressamente attestato l’assenza di ostacoli alla sottoscrizione del contratto con la ricorrente ... il capitolato tecnico ... impone espressamente al concessionario l’obbligo a contrarre, nei confronti di tutti i soggetti autorizzati dalla Regione Campania a svolgere servizi di trasporto marittimo in partenza o arrivo dal molo Masuccio Salernitano (cfr. art. 2.a del Capitolato)”, con una disposizione non subordinata all’aggiudicazione definitiva della concessione ma avente efficacia immediata. Peraltro, la nota n. 7307 del 2025, già citata, attesta che non sussiste alcun ostacolo alla stipula del contratto e conferma l'applicabilità del capitolato;

- la violazione del principio di parità di trattamento in quanto, in presenza di analoghe richieste, la società ha provveduto alla stipula del contratto con altri operatori anche per la stagione turistica 2025, applicando la disciplina prevista dal predetto capitolato, con conseguente “distorsione del mercato dei servizi di bigliettazione portuale, contraria ai principi di concorrenza, imparzialità e buon andamento ... violazione degli obblighi di gestione imparziale e trasparente di un bene demaniale pubblico”;

- la violazione del capitolato tecnico e, in particolare, dell'art. 2.a, che sancisce l'obbligo di contrarre “con tutti i soggetti titolari di autorizzazione regionale per le linee marittime in partenza/arrivo dal Molo Masuccio Salernitano, attraverso la sottoscrizione di contratti di locazione per le postazioni biglietteria, da assegnare alle condizioni (anche economiche) definite di volta in volta, purché: • non discriminatorie, • proporzionali al volume di traffico generato, e • congrue rispetto ai parametri definiti nel Capitolato stesso (in particolare, tariffa massima di € 1.704,28/mese, con possibilità di riduzione)”, posto che:

-- la ricorrente è regolarmente autorizzata allo svolgimento dei servizi marittimi di linea, ha presentato formale richiesta di locazione il 14 maggio 2025 e successivo sollecito il 26 marzo 2025, è “destinataria della nota favorevole dell’Autorità Portuale (prot. n. 7307/2025) che ha confermato la legittimità e fondatezza della richiesta, invitando il concessionario a procedere”;

-- stando alle previsioni del capitolato, il concessionario non ha margini nella valutazione delle richieste di stipula di contratti, salvo che per le condizioni economiche e la proporzionalità degli spazi;

-- l'utilizzo della postazione di biglietteria deve avvenire in regime di parità di accesso tra tutti i soggetti autorizzati e nel rispetto delle finalità pubbliche e del servizio;

- l'illegittimità della condotta della società, contrassegnata da un ingiustificato e strumentale ritardo volto a ostacolare l'accesso della ricorrente ai citati spazi e favorire gli operatori già insediati, con una gestione selettiva degli spazi pubblici e conseguente pregiudizio della concorrenza tra gli operatori oltre che del pieno utilizzo degli spazi.

3. Si è costituita l’Autorità di Sistema portuale, evidenziando profili di infondatezza del ricorso.

4. Si è costituita la Salerno Gestioni portuali, eccependo l'inammissibilità del ricorso in quanto:

- l'impugnata nota del 25 marzo 2025 costituisce mera comunicazione interlocutoria priva di autonoma efficacia lesiva, con cui la società si è limitata a rappresentare il fatto che la procedura di gara non risultava ancora conclusa con l'adozione dell'aggiudicazione definitiva, risultando pertanto preclusi gli ulteriori adempimenti;

- per carenza di interesse non potendo la ricorrente conseguire alcuna concreta utilità a seguito dell'annullamento della nota impugnata, in quanto alla data del 25 marzo 2025 la procedura non si era ancora conclusa con l'aggiudicazione definitiva e non poteva essersi radicato in capo alla Salerno Gestioni Portuali alcun obbligo di stipula dei contratti per i box di bigliettazione;

e argomentando per l'infondatezza del ricorso.

5. Nonostante la conclusione della procedura di gara, il rilascio del titolo per l’utilizzo dell’area demaniale nei confronti della Salerno Gestioni portuali, la stipula del contratto tra la citata società e la ricorrente, quest’ultima dichiara di avere interesse alla decisione del ricorso a fini risarcitori.

6. Alla udienza pubblica del 28 gennaio 2026, la causa è trattenuta in decisione.

7. È possibile prescindere dalle eccezioni formulate dalla Salerno Gestioni portuali, in quanto il ricorso (deciso in ragione del manifestato interesse risarcitorio) è infondato.

Occorre premettere che, come risulta dagli atti di causa, l’Autorità di Sistema portuale ha avviato una procedura di selezione per l’affidamento in concessione di un’area, sita nel contesto del Molo Masuccio di Salerno, in cui installare una struttura da destinare a spazi commerciali e, in particolare, a postazioni di biglietteria da assegnare a imprese esercenti attività di navigazione, regolarmente autorizzate allo svolgimento di collegamenti marittimi da e per il citato Molo Masuccio.

Tale procedura è stata aggiudicata alla Salerno Gestioni portuali, prima e unica classificata, il 18 aprile 2025; il successivo 30 aprile 2025 è stata quindi rilasciata la concessione.

Risulta pertanto evidente che al momento della formulazione dell’istanza da parte della ricorrente e dell’adozione dell’atto impugnato da parte della Salerno Gestioni portuali non poteva trovare applicazione l’invocato capitolato tecnico.

Il medesimo capitolato prevede, al punto 2a, che “per quanto concerne le postazioni per biglietteria intercostiera, e considerata la rilevanza ai fini dei collegamenti marittimi, il soggetto affidatario assume l’obbligo a contrarre con tutti i soggetti titolari di autorizzazione regionale per Linee marittime in partenza/arrivo dal Molo Masuccio Salernitano, per l’assegnazione di una postazione presso la struttura … si specifica che la concessione ha per oggetto solo il montaggio della struttura Punto Mare Masuccio Salernitano e lo sfruttamento di aree/box commerciali interne e spazi pubblicitari, con gli obblighi e servizi complementari di seguito indicati. Invece la locazione della postazione per la bigliettazione consiste in un temporaneo trasferimento del diritto di godere del bene, e resta caratterizzata dalla funzione di assicurare al locatore un reddito (per la locazione ed il parziale ristoro del montaggio/smontaggio e servizi generali) e al conduttore la diretta apprensione delle utilità che il bene è per sua natura in grado di offrire (in conformità Corte di Cassazione, Sezione Terza, Sentenza 17 gennaio 2007, n. 972)” e, al punto 2b, che “l’affidamento della concessione opererà per il periodo di 4 anni (limitata ad un periodo stagionale come da autorizzazioni comunali) decorrenti dalla data effettiva di rilascio della concessione, e comunque con decorrenza dal 2025”.

Ne segue che il predetto capitolato può trovare applicazione unicamente nei confronti del concessionario, individuato a seguito dell’aggiudicazione, in quanto le condizioni dallo stesso previste, anche in relazione ai rapporti con le imprese marittime che intendano fruire dei box biglietteria, presuppongono l’acquisizione della qualità di concessionario all’esito della procedura e l’assunzione della gestione dello spazio.

In sostanza, come è ovvio, il capitolato può disciplinare i rapporti tra il concessionario e i terzi solo dopo l’individuazione del primo all’esito della procedura, il rilascio della concessione, l’acquisizione della qualità di concessionario e l’assunzione da parte di questo della gestione dell’area.

Quindi, il capitolato in questione non può applicarsi a parti non ancora individuate come destinatarie della relativa disciplina né regolare rapporti non ancora instaurati.

Pertanto la Salerno Gestioni portuali, prima dell’aggiudicazione della concessione, prima del rilascio della concessione, prima della disponibilità dell’area, non avrebbe potuto applicare l’invocato capitolato e provvedere all’assegnazione del box richiesto dalla ricorrente.

Il rapporto tra concessionario del bene demaniale e i subconcessionari delle aree in esso ricompresi presuppone infatti un altro rapporto ovvero quello tra l’ente concedente e il concessionario che, al momento dell’adozione del provvedimento, non intercorreva ancora tra le parti, con la conseguenza che la Salerno Gestioni portuali, rivestendo la qualità unicamente di partecipante alla procedura, non avrebbe potuto provvedere nel senso richiesto.

A differenza di quanto sostenuto dalla ricorrente, le disposizioni del capitolato in questione non potevano quindi avere un’efficace immediata ovvero anticipata rispetto alla definizione delle attività di selezione e non sussiste pertanto alcuna sua violazione.

Lo stesso invocato provvedimento dell’Autorità di Sistema portuale n. 7307 del 14 marzo 2025 precisa unicamente che “le modalità di utilizzo e gestione della struttura a partire dalla stagione 2025 sono state dettagliate e regolamentate con capitolato” ovvero che, a seguito della scadenza della precedente concessione e dell’assegnazione della nuova, i rapporti tra il concessionario e le imprese interessate alla disponibilità del box biglietteria per il nuovo arco temporale disciplinato dalla nuova concessione sarebbe stato regolato sulla base del capitolato relativo alla medesima procedura; la mancanza di precisione lessicale da parte della citata nota, non consente, alla luce del chiaro iter procedimentale, di attribuire alla stessa il significato dell’immediata applicabilità del capitolato, specie se si considera che il termine utilizzato, “stagione 2025”, risulta vago e indeterminato.

Ciò risulta ancora più evidente se si considera che lo stesso provvedimento concessorio fa riferimento al disciplinare di gara e al capitato tecnico, ne richiama le previsioni e dispone l’obbligo dell’affidatario di contrarre con i soggetti i titolari di autorizzazione regionale per linee marittime in arrivo o in partenza dal Molo Masuccio di Salerno, ai fini dell’assegnazione delle postazioni di biglietteria presso la struttura, mediante la stipula di appositi contratti di locazione con gli stessi.

Ne segue che tale obbligo si ricollega non al capitolato in sé ma al provvedimento concessorio e quindi segue il suo rilascio, non essendo invocata dalla ricorrente né peraltro rinvenibile nell’ambito del capitolato tecnico alcuna disposizione che ne preveda la retroattività degli effetti, peraltro impossibile non potendo essere imposti a un soggetto, non ancora individuato e quindi privo di relazione col bene, obblighi relativi alla gestione dello stesso nei rapporti con i terzi.

Priva di pregio inoltre è l’argomentazione della ricorrente che cerca di attribuire natura regolamentare al citato capitolato; esso non introduce una disciplina normativa ma regolamenta unicamente rapporti specifici e concreti ovvero quelli tra l’Autorità di Sistema portuale, il concessionario (individuabile all’esito della selezione) e i terzi (individuabili, per quanto in questione nella odierna controversia, nelle società autorizzate a linee marittime con approdo al Molo Masuccio), risultando pertanto privo del carattere di generalità e innovatività.

8. Risulta del tutto indimostrata, poi, la disparità di trattamento rispetto agli altri operatori del settore, non suffragata da elementi di prova univoci.

Al riguardo, occorre comunque aggiungere che l’eventuale preventivo assenso rilasciato dalla Salerno Gestioni portuali nei confronti di operatori in concorrenza con la ricorrente, ove non fondato sul precedente rapporto concessorio relativo al medesimo bene e alla medesima concessionaria, risultando posto in essere in violazione delle disposizioni relative al nuovo rapporto concessorio, non potrebbe costituire valido termine di paragone per la verifica la legittimità degli atti adottati dalla predetta società nei confronti della medesima ricorrente.

9. Ciò posto, è necessario poi rilevare l’inammissibilità, secondo l’eccezione formulata dalla Salerno Gestioni portuali, delle questioni poste dalla ricorrente nell’ambito delle memorie, in relazione alle fasi successive al rilascio della concessione, in quanto non ritualmente introdotte in giudizio, essendo estranee al ricorso e proposte con atto non notificato.

10. In conclusione, il ricorso è infondato e va respinto.

Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come un dispositivo nei confronti della Salerno Gestioni portuali.

È possibile disporre la compensazione delle spese di lite nei confronti dell’Autorità di Sistema portuale in ragione della scarsa chiarezza e precisione della nota n. 7307 del 14 marzo 2025 e delle ripercussioni sul rapporto tra la ricorrente e la Salerno Gestioni portuali.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, sezione staccata di Salerno (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la ricorrente alle spese di lite nei confronti della Salerno Gestioni portuali, liquidate in euro 2.500 (duemilacinquecento/00), oltre accessori di legge.

Spese compensate nei confronti dell’Autorità di Sistema portuale.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 28 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

LV AP, Presidente

Antonio Andolfi, Consigliere

EL IT, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
EL IT	LV AP

IL SEGRETARIO