Pubblicato il 05/05/2026

N. 08274/2026 REG.PROV.COLL.

N. 10068/2025 REG.RIC.

N. 10254/2025 REG.RIC.

N. 11191/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10068 del 2025, proposto da
Gh AL S.p.A., Gh OL S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentate e difese dall'avvocato Giuseppe Lo Pinto, con domicilio digitale come in atti;

contro

Enac, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Eleonora Papi Rea, Gianluca Lo Bianco, Maria Lavalle, Antonio Luca Santorelli, con domicilio digitale come in atti;

nei confronti

Airport Handling S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituita in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 10254 del 2025, proposto da
Airport Handling S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Fabrizio Doddi, con domicilio eletto in Roma, via Panama 26;

contro

Enac, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Eleonora Papi Rea, Gianluca Lo Bianco, Maria Lavalle, Antonio Luca Santorelli, con domicilio digitale come in atti;

sul ricorso numero di registro generale 11191 del 2025, proposto da
Corporate Air Service S.r.l., Delta Aerotaxi S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentate e difese dall'avvocato Enrico Mormino, con domicilio digitale come in atti;

contro

Enac, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Eleonora Papi Rea, Gianluca Lo Bianco, Maria Lavalle, Antonio Luca Santorelli, con domicilio digitale come in atti;

per l'annullamento

quanto al ricorso n. 10068 del 2025:

- del Regolamento Enac per la “Certificazione dei prestatori di servizi aeroportuali di assistenza a terra”, Edizione n. 8  - Revisione 2, adottato con Delibera del CdA del 12.5.2025 e pubblicato sul sito istituzionale in data 5.6.2025, e precisamente degli artt.: (i) 15, comma 5, nella parte in cui prevede che, negli aeroporti limitati, sia sempre necessario svolgere una gara per la selezione dei prestatori, anche nei casi in cui il numero dei prestatori che già operano sullo scalo sia pari a quello indicato nel provvedimento di limitazione; (ii) 15, comma 8, nella parte in cui prevede che la gara per la selezione dei prestatori ammessi ad operare in caso di limitazione debba essere celebrata sulla base dei rigidi parametri indicati nell'Allegato 7 al Regolamento, recante “Criteri di valutazione dell'offerta tecnica nelle gare per la selezione di prestatori certificati per le categorie limitate”; (iii) del richiamato Allegato 7; dell'art. 24, nella parte in cui prevede che le predette previsioni entrino immediatamente in vigore e trovino, dunque, immediata applicazione anche ai procedimenti di limitazione avviati nel vigore della precedente disciplina regolamentare;

- del silenzio diniego formatosi sull'istanza di accesso agli atti presentata, fra l'altro, dalle ricorrenti in data 30 giugno u.s. con riferimento a tutti gli atti del procedimento che hanno condotto all'approvazione del Regolamento qui impugnato, “ed in particolare: 1) agli atti in base ai quali l'Amministrazione ha ritenuto di procedere in assenza di consultazione esterna; 2) ai pareri giuridici preventivi; 3) alle bozze del Regolamento elaborate delle Direzioni proponenti e delle pertinenti e conseguenti proposte al Direttore Generale; 4) alla proposta di delibera del Direttore Generale al Consiglio di Amministrazione; 5) alla procedura Organizzativa PRO-28 che, da quanto risulta da una serie di documenti disponibili online (ad es. https://www.enac.gov.it/app/uploads/2024/07/State-Plan-for-Aviation-Safety-2022-2026.pdf), detta criteri e modalità per la predisposizione della normativa tecnica EN”; di ogni altro atto presupposto, conseguente o comunque connesso, ancorché non conosciuto dalle ricorrenti..

quanto al ricorso n. 10254 del 2025:

per l'annullamento

- del Regolamento EN “Certificazione dei prestatori di servizi aeroportuali di assistenza a terra”, Ed. n. 8 – rev. 2, pubblicato sul sito EN in data 5 giugno 2025 approvato con delibera del CdA dell’EN n. 27/2025 e dell’allegato 7 al predetto Regolamento recante “Criteri di valutazione dell’offerta tecnica nelle gare per la selezione di prestatori certificati per le categorie limitate” con specifico riferimento alle previsioni del regolamento indicate nel corpo del ricorso (art. 17, 24 e allegato 7);

- di ogni atto precedente e successivo, preparatorio o consequenziale, comunque connesso con i provvedimenti impugnati, ancorché non conosciuto dalla ricorrente.

quanto al ricorso n. 11191 del 2025:

per l'annullamento

A. dell'articolo 16.5 del REGOLAMENTO EN “Certificazione dei prestatori di sevizi aeroportuali di assistenza a terra” Edizione n° 8, Revisione n° 2 del 12/05/2025, conosciuto a seguito della sua pubblicazione sul sito EN solo in data 5 giugno 2025 (di seguito il “Regolamento Handlin” e/o il “Regolamento” doc. n. A) nella parte in cui statuisce che “Le istanze di certificazione/estensione pervenute dopo l'avvio del procedimento di limitazione sono irricevibili”;

B. dell'articolo 10.3 del REGOLAMENTO HANDLING che recita: “Negli aeroporti limitati per determinate categorie di servizi è consentita la possibilità del reciproco affidamento dell'attività delle predette categorie, fermo restando il consenso espresso dei vettori interessati”;

C. dell'articolo 17 del REGOLAMENTO HANDLING nella parte in cui prevede che “In caso di rinnovo del provvedimento di limitazione, i prestatori, già selezionati tramite gara, possono continuare a operare”;

D. dell'articolo 15.5 del REGOLAMENTO HANDLING

nella parte in cui non contempla più dei criteri precisi, sia per i prestatori di servizi di assistenza a terra che per gli utenti, per la salvaguardia dei diritti dei prestatori di servizi di assistenza a terra già presenti in un aeroporto interessato dal primo procedimento di limitazione, sempre nel rispetto dei principi eurocomunitari di selezione mediante gara dei prestatori beneficiari di un diritto di esclusiva;

E. nonché di ogni altro atto connesso, presupposto, precedente e successivo, preparatorio o consequenziale, anche se non conosciuto.

Visti i ricorsi e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Enac;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 gennaio 2026 la dott.ssa NN IG e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FA e TO

1. Con distinti ricorsi, le società GH AL S.p.A. e GH OL S.p.A., Airport Handling S.p.A., nonché Corporate Air Service S.r.l. e Delta Aerotaxi S.r.l. hanno impugnato – sotto plurimi e in parte differenziati profili – la Revisione 2 dell’Edizione 8 del Regolamento EN recante “Certificazione dei prestatori di servizi aeroportuali di assistenza a terra”, approvata con deliberazione del Consiglio di amministrazione dell’Ente in data 12 maggio 2025 e pubblicata sul sito istituzionale il successivo 5 giugno.

2. Il Regolamento in questione disciplina, tra l’altro, le condizioni per il rilascio e il mantenimento della certificazione dei prestatori di servizi di assistenza a terra negli aeroporti nazionali, nonché le modalità di attuazione dei provvedimenti di limitazione del numero degli operatori ammessi ad operare in determinati scali, ai sensi dell’art. 4 del d.lgs. 13 gennaio 1999, n. 18, attuativo della direttiva 96/67/CE relativa al libero accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra negli aeroporti dell’Unione.

3. La Revisione 2 dell’Edizione 8 interviene su un impianto regolamentare già oggetto, negli ultimi anni, di plurimi interventi modificativi da parte dell’EN, introducendo innovazioni che incidono su diversi profili della disciplina previgente, tra cui in particolare:

– le modalità di selezione dei prestatori nei casi di limitazione del numero degli operatori;

– i criteri di valutazione delle offerte nelle procedure di gara relative alle categorie limitate;

– la disciplina delle istanze presentate nel corso del procedimento di limitazione;

– la previsione di una clausola di reciprocità;

– il regime transitorio applicabile ai procedimenti in corso.

4. Le società ricorrenti operano tutte nel mercato dei servizi di assistenza a terra, ma occupano posizioni tra loro differenziate per dimensioni, struttura imprenditoriale, tipologia di attività e presenza nei diversi scali aeroportuali nazionali, circostanze che si riflettono nelle disposizioni specificamente impugnate e nelle censure dedotte nei rispettivi ricorsi.

5. GH AL S.p.A. e GH OL S.p.A., operatori storicamente presenti in numerosi scali nazionali e titolari di significativi investimenti infrastrutturali e organizzativi nel settore dell’handling aeroportuale, hanno impugnato in particolare:

– l’art. 15, comma 5, nella parte in cui stabilisce che, negli aeroporti soggetti a limitazione del numero dei prestatori, si debba in ogni caso procedere all’espletamento di una gara per la selezione degli operatori ammessi ad operare, anche quando il numero dei prestatori già presenti sullo scalo coincida con quello individuato dal provvedimento di limitazione;

– l’art. 15, comma 8, e il correlato Allegato 7, nella parte in cui introducono criteri dettagliati e predeterminati per la valutazione delle offerte tecniche nelle gare relative alle categorie limitate;

– l’art. 24, nella parte in cui dispone l’immediata applicazione delle nuove disposizioni anche ai procedimenti di limitazione già avviati sotto la disciplina previgente.

6. Secondo le ricorrenti, tali previsioni inciderebbero irragionevolmente sull’affidamento maturato dagli operatori già presenti sul mercato e introdurrebbero una disciplina eccessivamente rigida dei criteri di gara, senza adeguata considerazione delle specificità dei singoli scali.

7. Airport Handling S.p.A., operatore attivo prevalentemente nei principali scali nazionali caratterizzati da limitazioni del numero dei prestatori, ha impugnato, tra l’altro:

– l’art. 17 del regolamento, nella parte in cui consente la prosecuzione dell’attività ai prestatori già selezionati in caso di rinnovo del provvedimento di limitazione;

– l’art. 15, comma 8, e l’Allegato 7, sotto il profilo della rigidità dei criteri di valutazione delle offerte;

– l’art. 24, nella parte relativa all’applicazione immediata della nuova disciplina.

8. Secondo la ricorrente, tali disposizioni si porrebbero in contrasto con il principio di contendibilità del mercato e con l’obbligo, derivante dal diritto dell’Unione, di procedere a selezione competitiva dei prestatori nei casi di limitazione.

9. Corporate Air Service S.r.l. e Delta Aerotaxi S.r.l., operatori attivi in segmenti più specifici del mercato dei servizi aeroportuali, hanno impugnato:

– l’art. 16, comma 5, nella parte in cui prevede l’irricevibilità delle istanze di certificazione o di estensione presentate successivamente all’avvio del procedimento di limitazione;

– l’art. 10, comma 3, che introduce una clausola di reciprocità ritenuta ambigua nei presupposti applicativi e potenzialmente discriminatoria;

– l’art. 15, comma 5, nonché l’Allegato 7, nella parte relativa ai criteri di gara;

– l’art. 24, quanto all’immediata applicazione delle nuove disposizioni.

Le medesime ricorrenti hanno altresì dedotto, in via più generale, l’illegittimità dell’intera Revisione n. 2 del Regolamento Handling, chiedendone l’annullamento complessivo per violazione del contraddittorio procedimentale, difetto di istruttoria e carenza di motivazione in relazione alle modifiche introdotte con l’Edizione 8 – Revisione 2.

10. Tutte le ricorrenti, invero, pur con argomentazioni tra loro non sovrapponibili, convergono nel denunciare la carenza di istruttoria e la mancata attivazione di una fase di consultazione preventiva degli operatori del settore, dei gestori aeroportuali e dei comitati degli utenti in occasione dell’adozione della Revisione 2.

11. L’EN si è costituito nei giudizi chiedendo il rigetto dei ricorsi, sostenendo la piena legittimità delle innovazioni introdotte con la Revisione 2 e qualificandole come interventi necessari a garantire maggiore coerenza della disciplina nazionale con il quadro normativo eurounitario e maggiore uniformità applicativa sul territorio.

12. I ricorsi, pur fondati su censure non del tutto coincidenti, investono il medesimo atto regolamentare e pongono al centro della controversia la legittimità dell’esercizio del potere regolatorio dell’EN nel settore dell’assistenza a terra.

13. Sussiste pertanto evidente connessione oggettiva e funzionale tra i giudizi, tale da giustificarne la riunione ai sensi dell’art. 70 c.p.a., al fine di assicurare una decisione unitaria su un atto regolamentare di portata generale e di evitare soluzioni potenzialmente divergenti su questioni giuridiche strettamente interconnesse.

14. La controversia impone, in via preliminare, una ricostruzione sistematica del quadro normativo entro cui si colloca l’intervento regolamentare impugnato.

15. La disciplina dei servizi di assistenza a terra negli aeroporti dell’Unione – e, per quanto qui rileva, nel territorio nazionale – è infatti espressione di un assetto di mercato liberalizzato, nel quale il potere regolatorio dell’autorità tecnica non si configura come potere “creativo” dell’ordine economico, ma come potere conformativo e di garanzia, chiamato a operare entro coordinate rigorose fissate dal legislatore europeo e recepite da quello interno.

16. Il riferimento centrale è la direttiva 96/67/CE, attuata in AL con il d.lgs. 13 gennaio 1999, n. 18. La direttiva ha introdotto un modello di apertura del mercato dei servizi di handling, fondato sulla possibilità per operatori diversi dal gestore aeroportuale di accedere alle attività di assistenza a terra, secondo regole di trasparenza e non discriminazione. Il decreto di recepimento riproduce questa impostazione: l’accesso al mercato costituisce la regola; le restrizioni sono l’eccezione e, come tali, devono essere giustificate e circoscritte.

17. In tale cornice, l’art. 4 del d.lgs. n. 18 del 1999 enuncia il principio del libero accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra, con la conseguenza che, negli aeroporti che superano le soglie di traffico individuate dalla disciplina eurounitaria, i prestatori in possesso dei requisiti possono operare senza che l’autorità pubblica possa frapporre barriere non motivate o non proporzionate. La limitazione del numero dei prestatori non è, dunque, un ordinario strumento di governo del settore, bensì una misura derogatoria ammessa esclusivamente in presenza di presupposti oggettivi – riconducibili, secondo la norma, alla sicurezza, alla capacità o allo spazio disponibile – e da valutarsi, proprio perché derogatoria, con particolare rigore.

18. La logica del sistema è chiara: la limitazione del numero degli operatori è consentita per ragioni tecniche e funzionali dell’infrastruttura aeroportuale, ma non può tradursi in una protezione delle posizioni esistenti né, in senso speculare, in una misura volta a penalizzare determinati operatori. Essa rappresenta piuttosto uno strumento volto a garantire che l’apertura del mercato non comprometta la sicurezza e l’efficienza dello scalo, in un contesto in cui la capacità dell’infrastruttura può rendere necessario un contingentamento degli operatori.

19. Proprio perché la limitazione incide su un mercato liberalizzato, il legislatore ha previsto un meccanismo procedimentale che evita la cristallizzazione degli assetti e preserva, anche in condizioni di contingentamento, la contendibilità del mercato. Qui si innesta l’art. 11 del d.lgs. n. 18 del 1999, che prevede la selezione dei prestatori mediante procedura comparativa nei casi di limitazione, imponendo che l’ente di gestione indica una gara e definisca le specifiche tecniche previa consultazione del comitato degli utenti.

20. Questo passaggio merita di essere sottolineato: la gara non costituisce un accessorio della limitazione, ma ne rappresenta il naturale contrappeso concorrenziale. Se la limitazione è l’eccezione, la procedura comparativa è lo strumento attraverso il quale tale eccezione viene ricondotta entro i principi generali di trasparenza, imparzialità e non discriminazione. In altri termini, il contingentamento non può risolversi in una mera cristallizzazione dell’assetto esistente, poiché ciò trasformerebbe una misura tecnica in un meccanismo di chiusura del mercato.

21. Da questa struttura discende una conseguenza rilevante ai fini del presente giudizio: l’obbligo di gara, nei casi di limitazione, non è un’opzione regolamentare dell’EN, ma un vincolo derivante direttamente dalla disciplina primaria nazionale ed eurounitaria. Il potere regolatorio dell’Ente può intervenire sulle modalità attuative, può precisare criteri e standard tecnici, può individuare procedure coerenti con l’organizzazione del settore; non può, tuttavia, alterare la natura della gara quale presidio essenziale di apertura concorrenziale del mercato, né può introdurre, direttamente o indirettamente, meccanismi che finiscano per sterilizzare la competizione o per consolidare posizioni al di fuori del confronto comparativo.

22. Proprio perché la previsione della procedura competitiva nei casi di limitazione del numero dei prestatori deriva direttamente dalla disciplina primaria nazionale ed eurounitaria, essa non è, di per sé, oggetto di contestazione nel presente giudizio. Le censure dedotte dalle ricorrenti – e il conseguente scrutinio del Collegio – riguardano invece le modalità con cui EN ha ritenuto di intervenire sull’assetto regolatorio previgente, introducendo nuove regole procedimentali e criteri di selezione dei prestatori senza che risultino adeguatamente esplicitate, sul piano istruttorio e motivazionale, le ragioni e gli effetti di tali innovazioni e senza che sia previsto un regime transitorio idoneo a tutelare l’affidamento ingenerato dall’applicazione del precedente regime autorizzatorio.

23. L’intero assetto deve essere letto in coerenza con i principi del diritto dell’Unione, che permeano la disciplina dei mercati liberalizzati: parità di trattamento, trasparenza, proporzionalità e divieto di discriminazioni. In un settore in cui il legislatore europeo ha scelto la liberalizzazione come regola e la limitazione come deroga, l’autorità regolatoria nazionale è tenuta a esercitare i propri poteri in modo da non vanificare, nemmeno per via indiretta, l’effettività della concorrenza.

24. In tale prospettiva, la disciplina sulle limitazioni e sulle procedure selettive non può essere interpretata come strumento per “premiare” o “punire” determinate categorie di operatori a seconda della loro collocazione nel mercato. Essa deve essere intesa, piuttosto, come meccanismo di regolazione pro-concorrenziale in condizioni di scarsità: quando la capacità dell’infrastruttura non consente l’accesso illimitato, la selezione deve avvenire secondo criteri obiettivi e controllabili, in modo da garantire che il mercato, per quanto contingentato, resti aperto e contendibile.

25. Resta da considerare, in questa ricostruzione preliminare, il ruolo dell’EN. L’Ente è autorità tecnica di regolazione e vigilanza nel settore dell’aviazione civile, ai sensi del d.lgs. n. 250 del 1997 e delle disposizioni del codice della navigazione che ne definiscono la funzione istituzionale. 26. Tale ruolo legittima l’adozione di strumenti regolatori di natura generale, specie laddove essi siano diretti a presidiare requisiti di sicurezza, standard tecnici, qualità del servizio e uniformità applicativa. Tuttavia, proprio perché il potere regolatorio opera in un contesto di mercato liberalizzato e disciplinato in modo puntuale dal legislatore europeo, esso deve essere esercitato come potere di attuazione e garanzia, non come potere di ridefinizione autonoma dell’assetto concorrenziale.

27. La cornice normativa appena delineata costituisce, dunque, il parametro di riferimento per valutare la legittimità della Revisione 2: da un lato, l’esigenza di assicurare coerenza con il diritto dell’Unione e di evitare cristallizzazioni del mercato; dall’altro, la necessità che ogni intervento regolatorio che incida in modo significativo sulle modalità di selezione e sull’accesso al mercato sia sorretto da un adeguato fondamento istruttorio e risulti compatibile con i principi di trasparenza, proporzionalità e certezza del diritto.

28. L’esame della legittimità della Revisione n. 2 del Regolamento EN richiede, a questo punto, di considerare nel dettaglio le modifiche introdotte rispetto al precedente assetto regolatorio e le ricadute che esse determinano sull’organizzazione del mercato dei servizi di assistenza a terra.

29. Come emerge dal contenuto dell’atto impugnato e dalle stesse allegazioni delle parti, l’intervento regolatorio non si limita ad aggiornare aspetti tecnici della disciplina della certificazione dei prestatori, ma incide su alcuni snodi centrali del sistema delineato dal d.lgs. n. 18 del 1999: le modalità di attuazione dei provvedimenti di limitazione del mercato, i criteri di selezione dei prestatori nei casi di contingentamento, nonché le condizioni di operatività degli operatori nel periodo successivo all’adozione o al rinnovo della limitazione.

30. Le disposizioni oggetto di contestazione – e che risultano investite, con differenti prospettazioni, dai ricorsi proposti nei presenti giudizi – sono principalmente gli artt. 15, commi 5 e 8, 16, comma 5, 17 e 10, comma 3 del Regolamento.

31. Tali norme incidono, sotto diversi profili, sull’equilibrio tra apertura del mercato e gestione delle situazioni di limitazione determinate da vincoli di spazio o capacità dell’infrastruttura aeroportuale.

32. La prima e più significativa innovazione riguarda l’art. 15, comma 5, che prevede che negli aeroporti soggetti a limitazione sia in ogni caso necessario procedere all’espletamento di una procedura selettiva per l’individuazione dei prestatori ammessi ad operare.

33. Tale previsione segna un sensibile mutamento rispetto al sistema applicato nelle precedenti versioni del regolamento, rimasto sostanzialmente invariato per oltre un decennio.

34. Nel regime previgente, infatti, la disciplina delle limitazioni distingueva tre ipotesi:

- la coincidenza tra numero di prestatori operanti e numero massimo consentito, nella quale gli operatori già presenti continuavano ad operare per il periodo di limitazione;

- l’ipotesi di numero inferiore al limite, nella quale i posti residui venivano assegnati mediante gara;

- l’ipotesi di numero superiore al limite, nella quale si procedeva alla selezione di tutti i prestatori mediante gara.

35. Tale sistema era volto a coniugare due esigenze tra loro concorrenti: da un lato, il rispetto del principio eurounitario della selezione mediante procedura competitiva nei casi di attribuzione di diritti esclusivi; dall’altro, la tutela dell’affidamento degli operatori che avevano già effettuato investimenti per operare su un determinato scalo.

36. La nuova formulazione dell’art. 15, comma 5 elimina tale articolazione e stabilisce che, una volta accertato il numero di prestatori ammissibili nello scalo interessato dal provvedimento di limitazione, debba procedersi all’espletamento di una procedura selettiva per l’individuazione degli operatori ammessi ad operare, prevedendo al contempo che, nelle more della gara, i prestatori già presenti continuino a garantire il servizio nel rispetto dei requisiti di certificazione e dei livelli di qualità previsti.

37. La previsione della gara, come già osservato, non è in sé incompatibile con il quadro normativo di riferimento, che anzi riconosce nella procedura competitiva lo strumento ordinario di selezione nei casi di contingentamento.

38. Ciò nondimeno, la modifica incide su un assetto regolatorio consolidato e su situazioni giuridiche maturate nel tempo, senza che il regolamento preveda alcuna disciplina transitoria volta a governare il passaggio dal sistema previgente a quello introdotto dalla Revisione 2.

39. L’assenza di un regime transitorio assume rilievo particolare nei casi – evidenziati dalle ricorrenti – in cui il procedimento di limitazione sia stato avviato nel vigore della disciplina precedente e gli operatori già presenti abbiano impostato le proprie scelte imprenditoriali sulla base dell’assetto normativo allora vigente.

40. Ulteriore innovazione significativa è contenuta nell’art. 15, comma 8, che stabilisce che le procedure di selezione dei prestatori nei casi di limitazione debbano essere svolte sulla base dei criteri indicati nell’Allegato 7 al regolamento.

41. L’Allegato 7 introduce una griglia dettagliata di criteri di valutazione dell’offerta tecnica, con attribuzione di punteggi predefiniti relativi, tra l’altro, all’esperienza dell’operatore nel settore, al piano industriale, alla dotazione di personale e mezzi, nonché alla qualità dei servizi offerti.

42. Tale impostazione determina una predeterminazione centralizzata dei criteri di valutazione delle offerte, destinata ad applicarsi indistintamente alle procedure selettive svolte nei diversi scali.

43. La disciplina si discosta dall’assetto delineato dall’art. 11 del d.lgs. n. 18 del 1999, che attribuisce alla società di gestione aeroportuale – previa consultazione del comitato degli utenti – il compito di definire le specifiche tecniche e i criteri della procedura selettiva.

44. In tale contesto, la previsione di criteri uniformi stabiliti direttamente dall’autorità regolatoria comporta uno spostamento del baricentro decisionale dal livello locale a quello centrale.

45. Inoltre, la rigidità della griglia prevista dall’Allegato 7 appare difficilmente conciliabile con la marcata eterogeneità delle realtà aeroportuali nazionali, che presentano dimensioni operative e volumi di traffico tra loro assai differenti.

46. L’art. 16, comma 5, stabilisce che le istanze di certificazione o di estensione presentate successivamente all’avvio del procedimento di limitazione siano irricevibili, determinando così una chiusura del mercato nel periodo intercorrente tra l’avvio del procedimento e l’adozione del provvedimento finale di limitazione, con effetti potenzialmente rilevanti sulle possibilità di ingresso di nuovi operatori.

47. L’art. 17 del regolamento disciplina l’ipotesi di rinnovo del provvedimento di limitazione prevedendo che, in tale eventualità, i prestatori già selezionati mediante gara possano continuare ad operare qualora sia accertato il possesso dei requisiti di certificazione previsti e sia verificato il rispetto complessivo, nel periodo precedente, dei parametri di qualità del servizio indicati nei regolamenti di scalo.

48. La disposizione introduce, dunque, un meccanismo di prosecuzione dell’attività degli operatori già presenti fondato sulla verifica della permanenza dei requisiti tecnici e degli standard qualitativi richiesti.

49. La norma non chiarisce tuttavia in modo espresso il rapporto tra tale previsione e il principio, affermato dall’art. 15 del medesimo regolamento, secondo cui nei casi di limitazione del numero dei prestatori deve procedersi all’espletamento di una procedura selettiva per l’individuazione degli operatori ammessi ad operare.

50. Un’ulteriore disposizione oggetto di contestazione è l’art. 10, comma 3, secondo cui negli aeroporti soggetti a limitazione è consentita la possibilità di reciproco affidamento dell’attività relativa alle categorie di servizi limitate, previo consenso dei vettori interessati.

51. La norma consente dunque che i prestatori autorizzati a svolgere servizi di assistenza a terra nelle categorie oggetto di limitazione possano affidarsi reciprocamente lo svolgimento di determinate attività, previo consenso espresso dei vettori interessati.

52. Tuttavia, la disposizione è formulata in termini estremamente generici e non chiarisce nè i limiti entro cui tale meccanismo possa operare né il rapporto tra tale possibilità di reciproco affidamento e il sistema di contingentamento del numero dei prestatori previsto negli aeroporti soggetti a limitazione, con il rischio che tale strumento possa incidere sull’equilibrio concorrenziale delineato dal provvedimento di limitazione.

53. L’insieme delle innovazioni sopra descritte incide, dunque, su molteplici profili dell’assetto regolatorio del settore e produce effetti differenziati sulle diverse categorie di operatori.

54. Proprio tale pluralità di interventi e la diversità delle posizioni economiche coinvolte rendono centrale la questione della adeguatezza dell’istruttoria e del procedimento che ha condotto all’adozione della Revisione 2, profilo sul quale si concentrano le censure principali dedotte nei ricorsi in esame.

55. Le censure dedotte dalle ricorrenti, pur articolate con riferimento a specifiche disposizioni del regolamento, convergono su un profilo di carattere generale concernente le modalità con cui è stata adottata la Revisione n. 2 dell’Edizione 8 del Regolamento EN per la certificazione dei prestatori di servizi aeroportuali di assistenza a terra.

56. In particolare, le società ricorrenti lamentano che l’intervento regolatorio sia stato adottato senza lo svolgimento di una adeguata istruttoria e, soprattutto, in assenza di qualsiasi forma di consultazione preventiva degli operatori del settore, nonostante l’impatto significativo delle modifiche introdotte sull’organizzazione del mercato dei servizi di handling aeroportuale.

57. Il Collegio ritiene che tale profilo rivesta carattere decisivo ai fini del presente giudizio.

58. In via preliminare occorre osservare che la Revisione n. 2 del regolamento non si limita a disciplinare aspetti tecnici connessi alla certificazione dei prestatori di servizi di assistenza a terra, ma interviene su profili che incidono direttamente sulla struttura concorrenziale del mercato.

58. Come già evidenziato sopra, le disposizioni oggetto di contestazione riguardano:

- le modalità di selezione dei prestatori nei casi di limitazione del numero degli operatori (art. 15, comma 5);

- la definizione dei criteri di valutazione delle offerte nelle procedure selettive (art. 15, comma 8 e Allegato 7);

- le condizioni di accesso al mercato nel corso del procedimento di limitazione (art. 16, comma 5);

- la possibilità di prosecuzione dell’attività in caso di rinnovo del provvedimento di limitazione (art. 17);

- la possibilità di reciproco affidamento delle attività negli aeroporti limitati (art. 10, comma 3).

59. Si tratta di disposizioni che incidono direttamente sulle condizioni di accesso e di permanenza nel mercato dei servizi di assistenza a terra e che, pertanto, si collocano su un piano diverso rispetto alle norme meramente organizzative o tecniche che tradizionalmente caratterizzano l’attività regolatoria dell’EN.

60. In altri termini, l’atto impugnato presenta i caratteri di un intervento di regolazione economica del mercato, destinato a incidere sulle modalità di competizione tra gli operatori e sull’equilibrio tra incumbents e potenziali nuovi entranti.

61. L’esercizio di tale funzione regolatoria deve essere valutato alla luce del quadro normativo di riferimento.

62. Il d.lgs. 13 gennaio 1999, n. 18 – adottato in attuazione della direttiva 96/67/CE – disciplina in modo dettagliato l’accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra negli aeroporti, stabilendo il principio generale della liberalizzazione e prevedendo la possibilità di limitare il numero dei prestatori solo in presenza di specifiche condizioni connesse a vincoli di spazio o capacità dell’infrastruttura.

63. In tale contesto, la normativa primaria attribuisce alla società di gestione aeroportuale il compito di organizzare le procedure di selezione dei prestatori nei casi di limitazione, previa consultazione del comitato degli utenti, ai sensi dell’art. 11 del d.lgs. n. 18 del 1999.

64. Il legislatore non prevede invece espressamente un potere regolatorio generale dell’EN volto a disciplinare in via diretta l’assetto concorrenziale del mercato dei servizi di assistenza a terra.

65. I poteri attribuiti all’Ente, ai sensi del d.lgs. n. 250 del 1997 e delle disposizioni del codice della navigazione, attengono principalmente alla regolazione tecnica del settore, alla certificazione degli operatori e alla vigilanza sul rispetto degli standard di sicurezza e qualità del servizio.

66. Ne consegue che l’intervento regolatorio oggetto del presente giudizio può trovare fondamento solo in una interpretazione funzionale dei poteri attribuiti all’autorità di settore, in quanto strumento di attuazione e coordinamento della disciplina primaria.

67. Proprio perché l’esercizio di tale potere non trova un’espressa tipizzazione nella normativa primaria, la sua legittimità risulta strettamente connessa alla qualità dell’istruttoria e alla trasparenza del procedimento che conduce all’adozione dell’atto regolatorio.

68. Quando l’amministrazione esercita un potere regolatorio destinato a incidere sull’assetto di un mercato liberalizzato, l’istruttoria procedimentale assume un ruolo essenziale ai fini della legittimità dell’atto. Nei settori caratterizzati da pluralità di operatori economici in concorrenza tra loro, l’intervento dell’autorità richiede un adeguato supporto conoscitivo fondato su dati, analisi e valutazioni idonei a dimostrarne la necessità e la proporzionalità, secondo un approccio di tipo evidence-based ormai consolidato nel diritto dell’Unione europea e nella giurisprudenza amministrativa.

69. Ciò vale in modo particolare nei casi in cui la disciplina introdotta incida su posizioni economiche consolidate o modifichi l’equilibrio tra diverse categorie di operatori.

70. In tali ipotesi, la raccolta e la valutazione delle osservazioni provenienti dagli operatori del settore costituiscono uno strumento essenziale per consentire all’amministrazione di comprendere le dinamiche del mercato e di valutare l’impatto delle scelte regolatorie.

71. Nel caso di specie, l’esigenza di una simile fase istruttoria appare tanto più evidente se si considera che le disposizioni introdotte dalla Revisione 2 incidono simultaneamente su una pluralità di interessi economici tra loro potenzialmente contrapposti.

72. Gli operatori già presenti negli aeroporti soggetti a limitazione hanno evidenziato l’incidenza delle nuove disposizioni sull’affidamento maturato nel quadro della disciplina previgente e sugli investimenti effettuati per operare negli scali interessati.

73. Altri operatori hanno invece sottolineato le possibili ricadute delle nuove norme sulle opportunità di accesso al mercato e sulla contendibilità dei servizi di assistenza a terra.

74. La stessa pluralità dei ricorsi proposti nel presente giudizio, provenienti da operatori con posizioni economiche differenti nel mercato dell’handling aeroportuale, dimostra la complessità degli interessi coinvolti e la necessità di un confronto preventivo tra l’amministrazione e i soggetti interessati.

75. Dagli atti di causa non risulta che, prima dell’adozione della Revisione 2 del regolamento, l’EN abbia attivato alcuna forma di consultazione degli operatori del settore.

76. Tale circostanza non è stata specificamente contestata dall’amministrazione resistente che ha, altresì, espressamente dichiarato, riscontrando l’istanza di accesso formulata dalle ricorrenti, che non esistono atti endoprocedimentali da ostendere.

77. L’omissione della consultazione assume particolare rilievo anche alla luce della prassi procedimentale seguita dall’EN nell’adozione delle precedenti versioni del regolamento, che risultano essere state precedute da momenti di confronto con i soggetti istituzionalmente coinvolti nel settore dell’handling aeroportuale.

78. In tale contesto, la mancata attivazione di analoghe forme di consultazione nel procedimento che ha condotto all’adozione della Revisione 2 avrebbe richiesto quantomeno una specifica motivazione da parte dell’amministrazione, volta a giustificare la scelta di discostarsi dal modello procedimentale fino ad allora seguito.

79. Una simile motivazione non risulta, tuttavia, emergere dagli atti del procedimento.

80. L’assenza di una adeguata istruttoria e di una fase di consultazione con gli operatori del settore priva il regolamento impugnato del necessario fondamento conoscitivo e valutativo.

81. Nel caso di specie, dagli atti di causa non risulta che l’amministrazione abbia svolto alcuna analisi preventiva dell’impatto delle modifiche introdotte con la Revisione n. 2 del regolamento sull’assetto del mercato dei servizi di assistenza a terra, né che siano stati acquisiti dati o valutazioni idonei a dimostrare la necessità delle innovazioni introdotte rispetto al precedente assetto regolatorio.

In assenza di una simile base conoscitiva, non è possibile verificare se le scelte adottate costituiscano il risultato di una effettiva ponderazione degli interessi coinvolti oppure l’esito di un intervento normativo non adeguatamente calibrato sulle caratteristiche del settore.

82. A ciò si aggiunga che alcune delle disposizioni introdotte con la Revisione n. 2 – in particolare quelle relative al reciproco affidamento delle attività negli aeroporti soggetti a limitazione (art. 10, comma 3) e alla prosecuzione dell’attività in caso di rinnovo del provvedimento di limitazione (art. 17) – presentano profili di ambiguità interpretativa che rendono difficile individuare con precisione financo la ratio delle scelte regolatorie adottate.

83. Tale indeterminatezza incide direttamente sulla possibilità di verificare la coerenza delle disposizioni con il sistema normativo di riferimento e con i principi concorrenziali che governano il settore dei servizi di assistenza a terra.

84. Nel corso del presente giudizio, infatti, le parti hanno prospettato interpretazioni profondamente divergenti delle disposizioni in questione, evidenziando come esse possano produrre effetti significativamente diversi sull’assetto del mercato e sulla posizione degli operatori.

85. In tale contesto, l’assenza di una adeguata istruttoria procedimentale assume rilievo anche ai fini della tutela giurisdizionale, poiché priva il giudice degli elementi necessari per ricostruire le ragioni effettive dell’intervento regolatorio e per verificare se le soluzioni adottate dall’amministrazione siano il risultato di una consapevole ponderazione degli interessi coinvolti.

86. Le giustificazioni fornite dall’amministrazione nel corso del giudizio, in mancanza di riscontri nel procedimento di formazione dell’atto, finiscono pertanto per assumere il carattere di spiegazioni formulate ex post, non idonee a colmare la carenza originaria dell’istruttoria.

87. Ne deriva che l’indeterminatezza di alcune delle disposizioni impugnate, lungi dall’essere un profilo marginale, rappresenta essa stessa un indice della insufficienza dell’istruttoria e della mancata emersione, nel procedimento amministrativo, delle ragioni sostanziali dell’intervento regolatorio.

88. In definitiva, il Collegio ritiene che l’adozione della Revisione n. 2 del regolamento, in assenza di un’istruttoria adeguata e di una fase di consultazione con gli operatori del settore, integri un vizio di eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione.

89. In un settore caratterizzato da un equilibrio particolarmente delicato tra apertura del mercato, esigenze operative degli aeroporti e tutela della concorrenza, l’esercizio del potere regolatorio richiede infatti un procedimento trasparente e partecipato, idoneo a garantire una effettiva ponderazione degli interessi coinvolti.

90. L’accoglimento del motivo esaminato impone di precisare gli effetti dell’annullamento dell’atto impugnato e le modalità di eventuale riedizione del potere regolatorio da parte dell’amministrazione.

91. In primo luogo, occorre chiarire che i vizi riscontrati attengono specificamente al procedimento di adozione della Revisione n. 2 dell’Edizione 8 del Regolamento EN per la certificazione dei prestatori di servizi aeroportuali di assistenza a terra, e in particolare alla introduzione delle modifiche regolatorie sopra esaminate in assenza di un’adeguata istruttoria e di una fase di consultazione degli operatori del settore.

92. L’annullamento deve pertanto essere circoscritto alla Revisione n. 2 del regolamento, in quanto i vizi accertati attengono al procedimento di adozione di tale intervento modificativo e non investono l’impianto originario della disciplina regolamentare relativa alla certificazione dei prestatori di servizi di assistenza a terra.

93. Il vizio accertato non si esaurisce, peraltro, nelle singole disposizioni specificamente esaminate, ma investe il procedimento complessivo di adozione della Revisione n. 2 del regolamento.

La mancata attivazione di una fase istruttoria adeguata e di un confronto con gli operatori del settore ha infatti inciso sull’intero processo decisionale che ha condotto alla definizione delle modifiche regolatorie introdotte con tale intervento, impedendo all’amministrazione di acquisire gli elementi conoscitivi necessari per valutare in modo consapevole l’impatto sistemico delle innovazioni proposte sull’organizzazione del mercato dei servizi di assistenza a terra.

94. In un contesto caratterizzato da una stretta interconnessione tra le diverse disposizioni regolamentari – relative alle modalità di accesso al mercato, ai criteri di selezione dei prestatori e alle condizioni di operatività negli aeroporti soggetti a limitazione – non risulta possibile isolare singole previsioni senza considerare il quadro complessivo entro il quale esse sono state elaborate.

95. La consultazione degli operatori e dei soggetti istituzionalmente coinvolti nel settore avrebbe potuto incidere non solo sulla formulazione delle singole norme oggetto di specifica contestazione, ma anche sull’equilibrio complessivo dell’intervento regolatorio, orientando in modo diverso le scelte operate dall’amministrazione in ordine alla struttura della disciplina e ai rapporti tra le varie disposizioni.

96. Ne consegue che il difetto di istruttoria e la mancata attivazione della consultazione preventiva non possono essere circoscritti alle singole norme esaminate, ma si riflettono sull’intera Revisione n. 2 del Regolamento, che costituisce il risultato unitario di un procedimento decisionale non adeguatamente istruito.

97. Ciò detto, la riviviscenza delle disposizioni regolamentari precedenti non comporta tuttavia che l’assetto del settore possa ritenersi sottratto al rispetto della normativa primaria e dei principi eurounitari che governano la materia dei servizi di assistenza a terra.

98. In particolare, il settore dell’handling aeroportuale resta disciplinato dal quadro normativo delineato dalla direttiva 96/67/CE e dal d.lgs. n. 18 del 1999, che stabiliscono il principio generale della liberalizzazione del mercato e prevedono che eventuali limitazioni del numero dei prestatori possano essere introdotte solo in presenza delle condizioni e secondo le modalità previste dalla normativa primaria.

99. Ne consegue che l’annullamento delle disposizioni regolamentari introdotte con la Revisione n. 2 non incide sull’obbligo, derivante direttamente dalla normativa europea e nazionale, di garantire che le procedure di selezione dei prestatori nei casi di limitazione del numero degli operatori siano svolte nel rispetto dei principi di trasparenza, non discriminazione e concorrenza.

100. In tale prospettiva, non può essere condivisa la prospettazione difensiva dell’amministrazione resistente secondo cui alcune delle disposizioni introdotte con la Revisione n. 2 costituirebbero una mera riproduzione di principi già desumibili dalla normativa eurounitaria e, pertanto, non avrebbero potuto essere diversamente formulate.

101. Anche a voler ritenere che talune delle regole richiamate nel regolamento trovino effettivamente fondamento in principi già operanti nell’ordinamento, tale circostanza non vale a superare i vizi procedimentali che inficiano l’adozione dell’atto impugnato.

102. I principi di concorrenza e di apertura del mercato, infatti, trovano applicazione diretta e immediata in forza della normativa primaria e del diritto dell’Unione europea e non dipendono dalla loro eventuale riproduzione in sede regolamentare.

103. Ne deriva che l’annullamento delle disposizioni introdotte con la Revisione n. 2 non comporta in alcun modo il venir meno dell’obbligo di conformarsi ai principi eurounitari che governano il settore, i quali continuano a operare indipendentemente dalla disciplina regolamentare.

104. L’annullamento disposto con la presente decisione non esclude, peraltro, che l’EN possa procedere a una nuova regolazione della materia nell’esercizio delle proprie competenze istituzionali.

105. Tuttavia, l’eventuale riedizione del potere regolatorio dovrà avvenire nel rispetto dei principi sopra richiamati e, in particolare, previa attivazione di un procedimento istruttorio idoneo a garantire una effettiva ponderazione degli interessi coinvolti.

106. In un settore caratterizzato da una pluralità di operatori economici e da un equilibrio particolarmente delicato tra esigenze operative degli aeroporti e tutela della concorrenza, l’adozione di interventi regolatori destinati a incidere sulle condizioni di accesso e di permanenza nel mercato richiede infatti lo svolgimento di un’istruttoria adeguata e il coinvolgimento degli operatori del settore.

107. A tal fine, l’amministrazione dovrà attivare adeguate e documentate forme di consultazione degli operatori economici interessati e dei soggetti istituzionalmente coinvolti nella gestione dei servizi aeroportuali, in modo da acquisire gli elementi conoscitivi necessari per valutare l’impatto delle eventuali modifiche regolatorie sull’assetto del mercato.

108. Solo all’esito di tale confronto istruttorio l’amministrazione potrà valutare, in modo consapevole e motivato, l’opportunità e le modalità di eventuali interventi regolatori, assicurando che le soluzioni adottate risultino coerenti con il quadro normativo di riferimento e con i principi di concorrenza che governano il settore.

109. In definitiva, l’annullamento della Revisione n. 2 del regolamento non preclude l’esercizio del potere regolatorio dell’EN, ma impone che tale potere sia esercitato attraverso un procedimento trasparente, istruito e partecipato, idoneo a garantire una effettiva ponderazione degli interessi coinvolti e la conformità dell’intervento regolatorio ai principi dell’ordinamento nazionale ed europeo.

110. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sui ricorsi riuniti, come in epigrafe proposti, li accoglie nei sensi e nei termini di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla la Revisione n. 2 dell’Edizione 8 del Regolamento EN recante “Certificazione dei prestatori di servizi aeroportuali di assistenza a terra”, approvata con deliberazione del Consiglio di amministrazione dell’EN del 12 maggio 2025 e pubblicata il 5 giugno 2025, con obbligo dell’EN di rideterminarsi sulla materia oggetto del presente contenzioso all’esito di un’adeguata istruttoria e del confronto con gli operatori economici interessati e con i soggetti istituzionalmente coinvolti nella gestione dei servizi aeroportuali, nel rispetto dei vincoli conformativi derivanti dalla presente pronuncia.

Condanna l’EN al pagamento delle spese di lite in favore delle parti ricorrenti, che liquida in complessivi euro 5.000,00 (cinquemila/00) per ciascun ricorso, oltre accessori di legge, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

LE ZZ, Presidente

NN IG, Primo Referendario, Estensore

Benedetta Bazuro, Referendario

L'ST	IL PRESIDENTE
NN IG	LE ZZ

IL SEGRETARIO