Pubblicato il 04/03/2026

N. 00472/2026 REG.PROV.COLL.

N. 02130/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2130 del 2025, proposto da
EG S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati AR Lufrano e Massimiliano Valenza, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Firenze, in persona del Sindaco legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati AR Rosetta Fiore e Chiara Canuti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- del Provvedimento Dirigenziale DD/2025/03641 del 19.05.2025, con cui il Comune di Firenze - Direzione Patrimonio Immobiliare - Servizio gestione patrimonio ha adottato un provvedimento di decadenza per inadempimento della concessione del Complesso immobiliare posto in Firenze, viale del EG n. 1;

- della nota n. 209726 del 22/05/2025, con cui il Comune ha avviato l'escussione della Polizza Fideiussoria fino alla concorrenza dell'importo di euro 75.000,00;

- del provvedimento del 23/05/2025, con cui il Comune di Firenze ha adottato un "Avviso pubblico esplorativo per l'acquisizione di proposte per la valorizzazione del complesso immobiliare posto in Firenze, Viale del EG 1 - Ex Ippodromo Le LI";

- della nota Prot. n. 232599/2025 del 09/06/2025, con cui il Comune di Firenze ha diffidato l'odierna ricorrente "ad adempiere immediatamente, e comunque entro e non oltre 48 ore dalla notifica del presente atto, a quanto disposto con l'Ordinanza Sindacale n. 71 del 28/03/2025, e ad oggi non ancora adempiuto";

- della nota del 15/07/2025 con cui il Comune di Firenze ha comunicato "che procederà alla ripresa in consegna del bene in oggetto il giorno 17/07/2025";

per l'accertamento

- dell'inadempimento dell'Amministrazione comunale al proprio obbligo di leale collaborazione e protezione della controparte contrattuale, assicurandosi di facilitare la spedita definizione del procedimento prodromico all'avvio dei lavori e ad astenersi da qualsivoglia turbativa nei confronti della società ricorrente;

- del diritto ad ottenere l'adeguamento della durata della concessione e la corretta quantificazione dei canoni dovuti in relazione al rapporto concessorio;

per la condanna

del Comune di Firenze a disporre l'adeguamento della durata della concessione, una nuova e corretta quantificazione dei canoni dovuti, nonché alla prosecuzione del rapporto concessorio.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Firenze;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 febbraio 2026 il dott. UI RI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. All’esito di procedura evidenziale, con D.D. del 30 ottobre 2014, n. 10342 il Comune di Firenze

rilasciava alla EG RL la concessione del complesso immobiliare facente parte del demanio comunale denominato Ippodromo “Le LI”, sito in Firenze al viale del EG 1.

In particolare, l’aggiudicazione aveva ad oggetto la concessione di valorizzazione e utilizzazione a fini economici del predetto bene demaniale, ai sensi dell’art. 3 bis del d.l. n. 351/2001.

1.1 Con la convenzione accessiva al provvedimento concessorio, sottoscritta in data 27 marzo 2015, le parti pattuivano che:

- la concessione aveva durata venticinquennale;

- il canone era fissato in euro 82.500,00 annui, pari ad euro 6.875,00 mensili, da corrispondere nella misura del 10% per i primi 24 mesi dalla stipula della concessione e per l’intero importo a partire da detta scadenza;

- al termine del nono anno il Comune si riservava una verifica del canone concessorio per la sua eventuale rideterminazione;

- l’immobile era concesso nello stato di fatto e di diritto esistente al momento della conclusione del contratto di concessione e la concessionaria dichiarava di accettare l’immobile nello stato di fatto e di diritto esistente sulla base della visione della documentazione tecnica del 16 aprile 2014;

- la concessionaria si impegnava a valorizzare il complesso immobiliare attraverso il rispetto della sua vocazione polivalente e polifunzionale per lo svolgimento di attività compatibili con la destinazione dello stesso (ippodromo), attraverso lo svolgimento di attività sportive, equestri e ambientali (con la strumentale realizzazione di parcheggi e di attività ricettive);

- il concessionario si impegnava altresì a redigere un progetto esecutivo, da trasmettere alla competente Soprintendenza al fine di acquisire le relative autorizzazioni ai sensi del d. lgs. n. 42/2004;

- i lavori eseguiti avrebbero dovuto restare assegnati al Comune di Firenze senza diritto a compenso al termine del rapporto concessorio;

- il concessionario assumeva l’obbligo di eseguire tutte le riparazioni ordinarie e straordinarie di qualunque natura, nonché qualsiasi opera necessaria alla gestione, custodia, sorveglianza, conservazione, agibilità e all’uso del complesso immobiliare, ai fini della tutela e della valorizzazione del medesimo, anche in relazione ai pericoli di incendio, furto e/o atti di tipo vandalico;

- il concessionario si impegnava ad esonerare il concedente da ogni responsabilità per danni a persone e cose derivante dalla esecuzione dei lavori e da guasti, furti e da qualsiasi altra causa e da fatti di terzi;

- a garanzia del predetto obbligo, il concessionario stipulava polizza assicurativa per la responsabilità civile con massimale di euro 3.000.000,00 e polizza fideiussoria a garanzia dell’adempimento per un importo di euro 75.000,00.

1.2 Sennonché, con D.D. del 17 maggio 2016, prot. n. 3605, il Comune di Firenze dichiarava la decadenza dal titolo concessorio, contestando alla ricorrente i seguenti inadempimenti:

- inadempimento all’obbligo di pagamento del canone per un importo pari ad euro 2.159,70;

- inadempimento all’obbligo di trasmissione del piano delle attività economiche;

- inadempimento all’obbligo di redazione della progettazione del piano di valorizzazione da inviare alla competente Soprintendenza per l’acquisizione del necessario parere;

- l’esecuzione di interventi edilizi sine titulo ;

- l’omesso smontaggio degli allestimenti temporanei al termine dell’evento “ Flora Firenze 2015 ”.

Pertanto, la EG RL proponeva ricorso al Tar Toscana, con cui domandava l’annullamento della delibera di decadenza dalla concessione e il risarcimento dei danni subiti per effetto della illegittimità del predetto provvedimento.

All’esito del giudizio, con sentenza del 3 maggio 2017, n. 634, la Sezione accoglieva la domanda caducatoria e respingeva la domanda di risarcimento danni.

In particolare, il Tar accoglieva il secondo motivo di ricorso, che veicolava una censura di illegittimità del provvedimento di decadenza per violazione dell’art. 1460 del cod. civ.; in sostanza, il Tribunale, a seguito della comparazione degli inadempimenti reciproci, riteneva che fosse prevalente l’inadempimento del Comune di Firenze all’obbligo di consegna del complesso immobiliare in favore della concessionaria, atteso che, all’atto della sottoscrizione della convenzione accessiva all’atto concessorio, risultava la presenza di due occupanti abusivi e la presenza di autoveicoli e motoveicoli da sgomberare.

Il Tar riteneva che la clausola della convenzione recante l’accettazione del bene nello stato di fatto e di diritto di cui alla concessione costituisse una clausola di mero stile e che, pertanto, il Comune avrebbe dovuto garantire alla società concessionaria il possesso del bene immobile tramite l’esercizio dei propri poteri pubblicistici; inoltre, il Tar riteneva esiguo l’importo dovuto a titolo di canone concessorio e che le opere edilizie ritenute eseguite sine titulo rientrassero nell’alveo dell’attività edilizia libera, di cui all’art. 6 del d.P.R. n. 380/2001.

Il Tar tuttavia respingeva la domanda di risarcimento danni, valorizzando l’utilizzazione del bene da parte della concessionaria per l’organizzazione dell’evento “ Flora Firenze 2015 ” e ritenendo che i costi lamentati come danni - conseguenza rientrassero nell’ambito degli ordinari obblighi di manutenzione che la concessionaria stessa aveva assunto con la sottoscrizione della convenzione accessiva alla concessione.

Avverso la predetta sentenza, il Comune di Firenze proponeva appello principale e la EG RL proponeva appello incidentale avverso la statuizione di rigetto della domanda risarcitoria.

1.3 Pertanto, il Comune di Firenze si attivava per dare esecuzione alla sentenza della Sezione n. 634/2017, in ragione della sua immediata esecutività.

In particolare, il Comune di Firenze:

- con nota, prot. n. 166884 del 25 maggio 2017, richiedeva alla EG RL le modifiche e le integrazioni al progetto di valorizzazione già richieste al fine dell’inoltro del medesimo alla competente Soprintendenza;

- con successive determinazioni, adottate nel biennio 2016/2017, ingiungeva la rimozione degli automezzi presenti sull’area ai proprietari, provvedendo all’esecuzione del relativo sgombero e si determinava per la risoluzione del problema relativo alla rimozione dei rifiuti esistenti in loco ;

- con ordinanza sindacale del 6 luglio 2018, n. 216, ingiungeva agli occupanti abusivi lo sgombero immediato dalle aree del complesso immobiliare;

- in data 24 luglio 2018, eseguito il predetto sgombero e a seguito di sopralluogo congiunto con la ricorrente, il Comune di Firenze immetteva la stessa nel possesso dell’intero complesso immobiliare oggetto di concessione.

Con sentenza del 22 novembre 2023, n. 10020, il Consiglio di Stato respingeva l’appello principale proposto dal Comune di Firenze avverso la sentenza del Tribunale n. 634/2017, confermando il relativo impianto motivazionale e, in accoglimento dell’appello incidentale proposto dalla EG RL, condannava il Comune di Firenze al pagamento della complessiva somma di euro 200.000,00 a titolo di risarcimento danni.

1.4 Successivamente, il Comune di Firenze, con nota del 8 febbraio 2024, prot. n. 47142, richiedeva alla EG RL le modifiche e le integrazioni al progetto di valorizzazione presentato in data 3 ottobre 2016, nonché l’aggiornamento del piano economico finanziario e del relativo cronoprogramma.

A seguito della acquisizione delle integrazioni progettuali da parte di EG RL, con nota del 9 aprile 2024, prot. n. 119294, il Comune di Firenze rilasciava alla ricorrente il nulla osta per l’inoltro del progetto di valorizzazione alla competente Soprintendenza.

Con nota del 17 aprile 2024, prot. n. 130161, il Comune di Firenze invitava la ricorrente ad adempiere gli obblighi assunti con la convenzione accessiva al provvedimento concessorio, con particolare riferimento agli obblighi di manutenzione derivanti dalla custodia dell’immobile.

Con successiva nota del 2 maggio 2025, prot. n. 147502, il Comune di Firenze richiedeva il pagamento del canone concessorio, rideterminato in euro 124.806,44, tenendo conto dei periodi di effettiva utilizzazione economica del compendio immobiliare da parte di EG RL e solo per gli anni 2019, 2021, 2022 e per il periodo dal 10 maggio 2023 al 30 aprile 2024.

Con nota del 28 maggio 2024, prot. n. 182712, il Comune di Firenze diffidava la EG RL a provvedere urgentemente alla manutenzione della cabina elettrica di Media Tensione a seguito di segnalazione della Società e-distribuzione s.p.a., dove si faceva riferimento allo stato di degrado della stessa e all’occupazione da parte di estranei dell’area circostante.

In data 22 novembre 2024 si sviluppava un incendio all’interno dell’area in concessione, con grave danneggiamento di un fabbricato del compendio, per cui il Comune di Firenze inviava alla EG un’ulteriore diffida all’adempimento degli obblighi assunti e, in particolare, dell’obbligo di custodia.

A seguito di sopralluogo, con nota del 27 novembre 2024, prot. n. 401892, il Comune di Firenze contestava alla concessionaria l’inadempimento agli obblighi di manutenzione, custodia e messa in sicurezza dell’area; con la medesima nota il Comune resistente contestava alla ricorrente di non avere ancora provveduto ad inoltrare alla Soprintendenza il piano di valorizzazione già autorizzato dal Comune stesso in data 9 aprile 2024.

Con nota del 30 dicembre 2024, la EG contestava i predetti addebiti, assumendo di aver messo in sicurezza l’area, di avere interdetto l’accesso agli estranei e delle interlocuzioni in atto con la Soprintendenza in ordine all’approvazione del piano di valorizzazione del compendio immobiliare in concessione.

A seguito di ulteriori interlocuzioni tra il Comune di Firenze e la EG RL, in data 22 gennaio 2025, il Comando di Polizia Municipale effettuava un sopralluogo a cui seguiva una relazione corredata da fotografie da cui emergeva la mancata esecuzione di interventi di messa in sicurezza del compendio immobiliare.

A seguito di una riunione del Comitato Provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica del 13 febbraio 2025, in data 25 febbraio 2025, la Polizia Municipale, con il supporto delle Forze di Polizia, interveniva per sgomberare il compendio immobiliare da occupanti abusivi, che avevano avuto libero accesso all’area.

In data 26 febbraio, in ragione dei predetti accertamenti e del profondo degrado dell’area riscontrato dai prefati sopralluoghi, il Comune di Firenze comunicava alla EG RL l’avvio del procedimento tendente alla adozione del provvedimento di decadenza dalla concessione per inadempimento degli obblighi assunti con la sottoscrizione della convenzione accessiva.

In data 19 marzo 2025, a seguito di nuovo sopralluogo della Polizia Municipale, si constatava che, a causa dell’accessibilità all’area, il compendio immobiliare risultava nuovamente occupato da persone senza fissa dimora e si riscontrava la presenza in loco di bombole gpl.

A seguito dell’intervento dei Vigili del Fuoco e di una nuova riunione del Comitato Provinciale per la Sicurezza e l’Ordine Pubblico, il Sindaco del Comune di Firenze adottava l’ordinanza di necessità e d’urgenza del 28 marzo 2025, con cui ingiungeva alla EG RL di eseguire tutti gli interventi necessari per impedire agli estranei l’accesso all’area e lo smaltimento delle bombole gpl sversate in loco .

Con memoria partecipativa del 30 marzo 2025, la EG RL chiedeva l’archiviazione del procedimento di decadenza e la rinegoziazione del termine di durata della concessione, nonché la rideterminazione del canone concessorio, in ragione della consolidazione del provvedimento ampliativo determinatasi solo a seguito della sentenza del Consiglio di Stato n. 10020 del 22 novembre 2023.

A seguito di ulteriori sopralluoghi della Polizia Municipale, si accertava lo smaltimento delle bombole gpl, ma si riscontrava che, in ragione dell’omessa custodia del bene, le recinzioni dell’area risultavano divelte in alcuni punti, in modo da determinare il pericolo di accessi non autorizzati.

A seguito delle ulteriori interlocuzioni di rito, il Comune di Firenze adottava la D.D. n. 3641 del 19 maggio 2025, con cui dichiarava la decadenza della EG RL dalla concessione demaniale avente ad oggetto il complesso immobiliare “ Le LI ”, intimando l’immediato rilascio dello stesso e il conseguente rigetto delle richieste di rideterminazione della durata della concessione demaniale e di rideterminazione del canone concessorio.

2. Avverso il predetto provvedimento, la ricorrente ha prospettato i seguenti motivi di impugnazione:

- “ VIOLAZIONE DELLA CONCESSIONE SOTTOSCRITTA INTER PARTES. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 3-BIS D.L. 351/2001. INSUSSISTENZA DEL GRAVE INADEMPIMENTO - VIOLAZIONE ART. 1455 C.C.. ECCESSO DI POTERE PER ILLOGICITÀ, ARBITRIO E INGIUSTIZIA MANIFESTI VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI RAGIONEVOLEZZA E PROPORZIONALITÀ. ”.

Con il primo motivo, parte ricorrente censura il provvedimento impugnato nella parte in cui esso assume che il ritardo nel conseguimento del parere della Soprintendenza sul progetto relativo ai lavori di valorizzazione redatto dalla medesima costituirebbe un inadempimento ad essa imputabile.

Deduce in particolare la ricorrente che il predetto ritardo, oltre a non essere previsto un termine in concessione per conseguire i predetti titoli, sarebbe addebitabile all’amministrazione, che, pur rilasciando un nulla osta sul progetto il 9 maggio 2024, non ha poi provveduto ad approvare le integrazioni e le modifiche al cronoprogramma e al PEF.

Inoltre, la società ricorrente ha dovuto richiedere l’intervento delle forze dell’ordine per provvedere al nuovo sgombero dell’area dalla presenza di senza tetto che, medio tempore , l’avevano nuovamente occupata, sicché il prefato inadempimento sarebbe pretestuoso e comunque privo di conseguenze pratiche

- “ VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 2051 C.C. VIOLAZIONE DELLA CONCESSIONE SOTTOSCRITTA INTER PARTES. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI RAGIONEVOLEZZA E PROPORZIONALITÀ. VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI BUONA FEDE, LEALE COLLABORAZIONE E DEGLI OBBLIGHI DI PROTEZIONE. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 3-BIS D.L. 351/2001. INSUSSISTENZA DEL GRAVE INADEMPIMENTO - VIOLAZIONE ART. 1455 C.C. ECCESSO DI POTERE PER ILLOGICITÀ, ARBITRIO E INGIUSTIZIA MANIFESTI ”.

Con il secondo motivo, la ricorrente censura il provvedimento di decadenza nella parte in cui esso contesta alla stessa la violazione dell’obbligo di custodia, che ha consentito la nuova occupazione dell’area da parte di senza tetto.

Nella prospettazione attorea, l’ampiezza dell’area non le consentirebbe di tenerla sotto controllo e, comunque, si tratterebbe di un problema di ordine pubblico, che essa non potrebbe gestire in autonomia.

- “ VIOLAZIONE DELLA CONCESSIONE SOTTOSCRITTA INTER PARTES. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI RAGIONEVOLEZZA E PROPORZIONALITÀ. VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI BUONA FEDE, LEALE COLLABORAZIONE E DEGLI OBBLIGHI DI PROTEZIONE. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 3-BIS D.L. 351/2001. INSUSSISTENZA DEL GRAVE INADEMPIMENTO- VIOLAZIONE ART. 1455 C.C. ECCESSO DI POTERE PER ILLOGICITÀ, ARBITRIO E INGIUSTIZIA MANIFESTI ”.

Quanto alla violazione degli obblighi di manutenzione, la ricorrente assume che questi ultimi sarebbero sproporzionati sotto il profilo patrimoniale.

Inoltre, ad avviso della ricorrente, la vastità dell’area comporterebbe l’inutilità di interventi manutentivi su singoli parti degli edifici che compongono il complesso immobiliare oggetto di concessione.

Nel prosieguo del mezzo di impugnazione la ricorrente contesta analiticamente gli inadempimenti specifici assunti dal Comune di Firenze.

- “ VIOLAZIONE DELL’ART. 1460 C.C. - ECCEZIONE DI INADEMPIMENTO ECCEZIONE DI COMPENSAZIONE VIOLAZIONE DELLA CONCESSIONE SOTTOSCRITTA INTER PARTES. INOTTEMPERANZA ALLA SENTENZA DEL CONSIGLIO DI STATO N. 10020/23 VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI RAGIONEVOLEZZA E PROPORZIONALITÀ. VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI BUONA FEDE, LEALE COLLABORAZIONE E DEGLI OBBLIGHI DI PROTEZIONE. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 3-BIS D.L. 351/2001. INSUSSISTENZA DEL GRAVE INADEMPIMENTO - VIOLAZIONE ART. 1455 C.C. ECCESSO DI POTERE PER ILLOGICITÀ, ARBITRIO E INGIUSTIZIA MANIFESTI ”.

Con il quarto motivo la ricorrente censura il provvedimento impugnato nella parte in cui le contesta il mancato pagamento del canone concessorio.

Ad avviso della ricorrente sino al 22 novembre 2023 non sussisterebbe alcun obbligo di pagamento del canone; in sostanza, sino alla definizione del giudizio innanzi al Consiglio di Stato il pagamento del canone non era dovuto.

A partire da tale data, poi, avrebbe ripreso a decorrere l’obbligo di corresponsione del canone al 10%.

In sostanza, nella prospettazione della ricorrente, è solo dalla sentenza del Consiglio di Stato che avrebbe acquistato efficacia il titolo concessorio.

La ricorrente qualifica come indebiti tutti i pagamenti della società effettuati a titolo di canone concessorio dal 27 marzo 2015 sino al 22 novembre 2023.

Inoltre, la ricorrente formula eccezione di inadempimento, perché, a suo dire, il Comune non avrebbe adempiuto ai suoi obblighi contrattuali, non rilasciando l’immobile libero da persone e cose.

- “ DOMANDA DI ACCERTAMENTO DI INADEMPIMENTO ** VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI BUONA FEDE E LEALE COLLABORAZIONE, NONCHÈ DEGLI OBBLIGHI DI PROTEZIONE VIOLAZIONE PRINCIPIO DI PROPORZIONALITÀ - VIOLAZIONE ART. 1455 C.C.. ”.

La ricorrente formula poi una domanda di accertamento di inadempimento a carico del Comune di Firenze.

- “ SUL DIRITTO AD OTTENERE L’AGGIORNAMENTO DEL TERMINE DELLA CONCESSIONE ** VIOLAZIONE DELLA CONCESSIONE SOTTOSCRITTA INTER PARTES. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI RAGIONEVOLEZZA E PROPORZIONALITÀ. VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI BUONA FEDE, LEALE COLLABORAZIONE E DEGLI OBBLIGHI DI PROTEZIONE. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 3-BIS D.L. 351/2001. ECCESSO DI POTERE PER ILLOGICITÀ, ARBITRIO E INGIUSTIZIA MANIFESTI ”.

Con l’ultimo mezzo, la ricorrente chiede la declaratoria del proprio preteso diritto ad ottenere la fissazione di un nuovo termine di efficacia della concessione, che nella sua prospettazione dovrebbe decorrere dal 22 novembre 2023, data di pubblicazione della sentenza del Consiglio di Stato.

- “ VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE ART. 10 BIS L. 241/1990 VIOLAZIONE DELL’ART. 3 L. 241/1990 - DIFETTO DI MOTIVAZIONE ”.

Con l’ultimo motivo, parte ricorrente ritiene che il provvedimento impugnato sia viziato per non aver motivato sulle osservazioni partecipative.

3. Si è costituito in giudizio il Comune di Firenze.

Il Comune traccia anzitutto l’ excursus della complessiva vicenda sul piano storico-fattuale.

La difesa comunale mette in evidenza tutta l’attività espletata anche successivamente alla sentenza del Tar del 2017.

È un complesso di eventi che riguarda sia le vicende edilizie e paesaggistiche (stato edilizio e rilascio delle autorizzazioni paesaggistiche), che le vicende ambientali (incendi e abbandono di rifiuti) e di ordine pubblico (sgombero di occupanti abusivi) che hanno investito il bene demaniale oggetto della concessione dichiarata decaduta con il provvedimento impugnato.

Inoltre, assume ancora il Comune resistente che la società EG, pur inadempiente agli impegni di valorizzazione di cui alla concessione demaniale, ha tratto sin dal 2014 vantaggi economici dal possesso del complesso immobiliare in esame, come comprovato dalle autorizzazioni che si sono succedute nel tempo per svariate attività economiche esercitate in loco .

La società ricorrente, poi, non ha versato i canoni concessori previsti dall’atto di concessione.

Assume ancora il Comune di Firenze che anche la sentenza del Consiglio di Stato, pur respingendo l’appello proposto avverso la sentenza della Sezione del 2017, ha rilevato come l’amministrazione comunale si sia, seppur tardivamente, attivata, per consentire alla società EG di prendere possesso del complesso immobiliare.

Anche dopo la sentenza del Consiglio di Stato la ricorrente ha tenuto un comportamento inerte a fronte dei numerosi solleciti dell’amministrazione comunale.

Inoltre, è persistita la morosità della ricorrente.

Anche l’ordinanza contingibile e urgente adottato dalla Sindaca del Comune di Firenze è rimasta ineseguita, nonostante essa fosse stata adottata a seguito di apposita riunione del comitato provinciale per la sicurezza e l’ordine pubblico.

Il Comune di Firenze, inoltre, dà conto di un procedimento di pignoramento presso terzi avviato dalla società Bi.Bru. RL contro la EG RL, che è esitato nel pignoramento di somme per circa 600.000,00 euro, anche a seguito dell’intervento nella procedura esecutiva di ulteriori creditori.

In conclusione, il Comune di Firenze ritiene che EG sia inadempiente:

- all’obbligo di acquisire il parere della Soprintendenza sul progetto di valorizzazione;

- agli obblighi di manutenzione e custodia;

- all’obbligo di pagamento dei canoni concessori.

4. La EG ha depositato memoria difensiva con cui ha preliminarmente chiesto la cancellazione di espressioni sconvenienti ed offensive recate a pagina 90 della memoria difensiva del Comune di Firenze depositata in data 29 agosto 2025 e, inoltre, ha eccepito lo sforamento dei limiti dimensionali della medesima memoria.

5. Il Comune di Firenze ha depositato istanza di autorizzazione postuma al superamento dei limiti dimensionali, ai sensi dell’art. 7 del d.p.c.s del 22 dicembre 2016 e dell’art. 13 ter, comma 5, dell’All. 2 al c.p.a..

6. La Sezione con ordinanza del 5 settembre 2025, n. 518, ha respinto l’istanza cautelare proposta da parte ricorrente sulla ritenuta insussistenza del requisito del fumus boni iuris .

7. Con ordinanza del 6 novembre 2025, n. 3994, la VII Sezione del Consiglio di Stato ha accolto l’appello cautelare proposto dalla società ricorrente nei seguenti termini: “ Considerato che:

- in ragione della situazione di fatto, quale risultante dalle contrapposte deduzioni delle parti, i profili di pericolo risultano recessivi rispetto a quelli di merito;

- quest’ultima è la sede in cui vanno esaminate le puntuali articolate censure di parte ricorrente sui presupposti della decadenza, riferite a situazioni di impedimento obiettivo rispetto alla piena attuazione degli obblighi posti a carico del concessionario, da valutare in chiave comparata rispetto a quelli complessivamente discendenti dalla concessione tra le parti;

- al medesimo riguardo va considerato l’effetto obiettivamente paralizzante rispetto ad ogni attività di riqualificazione protrattosi per tutta la durata del precedente contenzioso;

- l’istanza cautelare può dunque essere accolta ai soli fini della sollecita trattazione del merito in primo grado, ai sensi dell’art. 55, comma 10, cod. proc. amm., senza sospensione del provvedimento impugnato; … ”.

8. Previo scambio di ulteriori memorie difensive, all’udienza del 4 febbraio 2026 la causa è stata posta in decisione.

9. Il ricorso, i cui motivi possono essere esaminati congiuntamente per evidenti ragioni di connessione logica, è infondato alla luce delle seguenti considerazioni.

10. Come rilevato, la EG RL si è aggiudicata nel 2014 la concessione demaniale per la valorizzazione e l’utilizzazione a fini economici del complesso immobiliare posto in Firenze, al Viale EG n. 1 e denominato Ippodromo – “ Le LI ”, ai sensi dell’art. 3 bis del d.l. del 25 settembre 2001, n. 351.

10.1 Sennonché, il Comune di Firenze già nel 2016 ha disposto la decadenza per inadempimento a carico della ricorrente, con un provvedimento che è stato annullato dalla Sezione con sentenza del 3 maggio 2017, n. 634.

In particolare, il Tribunale ha accolto il ricorso a suo tempo proposto avverso il predetto provvedimento di decadenza sulla ritenuta fondatezza del secondo motivo, con cui la società ricorrente aveva dedotto la violazione dell’art. 1460 del cod. civ., in ragione dell’inadempimento del Comune di Firenze all’obbligo di consegnare il bene immobile oggetto di concessione libero da persone e cose, atteso che era stata rilevata la presenza di due occupanti abusivi dell’area e di autoveicoli e motocicli abbandonati.

Nella parte motiva, il Tar ha ritenuto fondata la predetta doglianza e ha anche rilevato come gli inadempimenti contestati alla ricorrente non sussistevano (abusi edilizi) e comunque erano di scarsa importanza (mancato pagamento dei canoni per un importo di circa euro 2.000,00).

Il Tar ha rigettato invece la domanda risarcitoria proposta dalla società ricorrente.

Deve subito precisarsi che la predetta sentenza ha annullato con effetto ex tunc il provvedimento di decadenza impugnato e che essa è immediatamente esecutiva, ai sensi dell’art. 112, comma 1, lett. b), del c.p.a..

Infatti, la sentenza, seppure appellata da entrambi le parti, non è stata poi sospesa dal Consiglio di Stato.

10.2 Nel predetto contesto, deve rilevarsi che il Comune di Firenze ha da subito avviato le azioni volte a consegnare il complesso immobiliare libero da persone e cose alla ricorrente.

In particolare, il Comune resistente ha provveduto nel 2017 alla rimozione degli automezzi abbandonati.

Con ordinanza sindacale del 6 luglio 2018, n. 216, il Comune di Firenze ha disposto lo sgombero degli occupanti abusivi e ha ingiunto alla EG di mettere in sicurezza l’area; con verbale del 24 luglio 2018, a seguito di sopralluogo congiunto, il complesso immobiliare è stato consegnato alla concessionaria.

Pertanto, il Collegio ritiene che sin dal luglio 2018 il complesso immobiliare sia stato consegnato alla ricorrente libero da persone e cose e che, da tale momento, gli obblighi previsti in convenzione a suo carico siano divenuti esigibili.

Infatti, non è predicabile la tesi della ricorrente circa la necessità di attendere la sentenza del Consiglio di Stato, poi intervenuta nel novembre 2023, affinché riprendesse efficacia la concessione dichiarata decaduta nel 2016.

Deve infatti rilevarsi in senso contrario che la ricorrente, in caso di ulteriore inadempimento del Comune a consegnare il complesso immobiliare libero da persone o cose, avrebbe potuto attivare il giudizio di esecuzione della sentenza del Tar non sospesa dal Consiglio di Stato, sulla base dell’effetto conformativo dalla stessa derivante.

Inoltre, anche a voler ritenere che la ricorrente avesse l’esigenza di fare passare in giudicato la sentenza del Tar a sé favorevole, essa avrebbe potuto depositare in Consiglio di Stato un’istanza di prelievo, in modo da sollecitare la fissazione dell’udienza di discussione del merito del ricorso in appello, atteso che detta possibilità non costituisce appannaggio della sola parte ricorrente, riferendosi l’art. 71, comma 2, c.p.a. alla “ parte ”, mentre il comma 1 della medesima disposizione assume espressamente che l’istanza di fissazione udienza può essere chiesta “ da una delle parti ”.

Si tratta di comportamenti esigibili, in quanto non determinanti un apprezzabile sacrificio in capo alla ricorrente.

Peraltro, la stessa sentenza del Consiglio di Stato del 22 novembre 2023, n. 10020, nel confermare la sentenza del Tar, ha avuto cura di precisare che: “ I medesimi documenti offrono infatti la prova di un adempimento tardivo dell’amministrazione, intervenuto dopo che la stessa ha illegittimamente disposto la decadenza della concessionaria, rispetto al quale non emergono ragioni perché lo stesso non potesse essere realizzato in precedenza, e che dunque a posteriori fornisce la prova dell’inadempimento comunale in costanza di rapporto. ”.

In sostanza, il Consiglio di Stato ha comunque appurato l’adempimento del Comune di Firenze all’obbligo di consegnare il complesso immobiliare libero da persone o cose, ovviamente valorizzando la tardività rispetto alla vicenda da cui è scaturito il primo provvedimento di decadenza, costituente il substrato fattuale sottoposto al suo giudizio.

11. Così precisato il contesto di riferimento, premette il Collegio che il provvedimento di decadenza gravato costituisca un atto plurimotivato, per il quale la giurisprudenza afferma che: “ Per sorreggere l'atto plurimotivato in sede giurisdizionale è sufficiente la legittimità di una sola delle ragioni espresse, con la conseguenza che il rigetto delle doglianze svolte contro una di tali ragioni rende superfluo l'esame di quelle relative alle altre parti del provvedimento, sicché il giudice, qualora ritenga infondate le censure indirizzate verso uno dei motivi assunti a base dell'atto controverso, idoneo, di per sé, a sostenerne ed a comprovarne la legittimità, ha la potestà di respingere il ricorso sulla sola base di tale rilievo, con assorbimento delle censure dedotte avverso altri capi del provvedimento, indipendentemente dall'ordine con cui i motivi sono articolati nel gravame, in quanto la conservazione dell'atto implica la perdita di interesse del ricorrente all'esame delle altre doglianze. ” ( ex pluris : Consiglio di Stato, II Sezione, sentenza del 2 febbraio 2026, n. 840; Consiglio di Stato, III Sezione, sentenza del 14 novembre 2025, n. 8924).

12. Ciò posto, il Collegio ritiene anzitutto che l’inadempimento all’obbligo di presentare il piano di valorizzazione alla Soprintendenza sia connotato da una gravità tale da giustificare ex se il provvedimento di decadenza dalla concessione demaniale.

12.1 Invero, deve osservarsi che il piano di valorizzazione rappresenta l’ ubi consistam del rapporto concessorio sul piano funzionale; in mancanza del piano di valorizzazione il rapporto concessorio è inidoneo ad esplicare la funzione sua propria, come prevista dalla stessa legge che autorizza l’ente pubblico proprietario di affidare in concessione i beni demaniali.

In altre parole, la valorizzazione del bene pubblico affidato in concessione costituisce l’interesse pubblico che permea la causa della conseguente convenzione accessiva e che è legato da un nesso di sinallagmaticità con l’interesse all’utilizzazione economica del bene in capo alla concessionaria, trattandosi nel caso di specie di concessione cd. “ calda ”, che non prevede contribuzione economica a carico dell’ente concedente.

Inoltre, deve rilevarsi che la redazione del progetto di valorizzazione costituisce un impegno che si risolve tutto sul piano giuridico, non risultando altrimenti connesso alle vicende fattuali e contingenti che possono attingere il bene pubblico in concessione.

12.2 Sennonché, si rileva che dal 2016, data di redazione della prima versione del progetto di valorizzazione, sino all’aprile 2024, la ricorrente non ha svolto alcuna attività significativa per addivenire alla compiuta redazione del predetto atto; solo il 9 aprile 2024 il Comune di Firenze è stato in grado di dare il proprio nulla osta all’inoltro del progetto di valorizzazione alla competente Soprintendenza.

Ancora nel novembre 2025, la Soprintendenza ha dichiarato di essere in attesa delle integrazioni documentali richieste alla EG per evadere la richiesta di parere di propria competenza.

Nel delineato contesto, la necessità di adeguare il PEF e il cronoprogramma non è motivo valido per l’ingiustificato ritardo nella redazione del progetto di valorizzazione, atteso che con ogni evidenza il riequilibrio economico finanziario costituisce un posterius rispetto al progetto stesso; il progetto costituisce l’elemento fondamentale per la determinazione sia del cronoprogramma che del PEF e non viceversa.

Né è predicabile che la convenzione non prevede un termine per la redazione del progetto di valorizzazione; come detto, il prefato atto costituisce adempimento essenziale sul piano funzionale, che avrebbe dovuto essere redatto senza ritardo e, in ogni caso, i sette anni di inerzia della ricorrente non appaiono rispecchiare una tempistica congrua né altrimenti giustificabile.

Per dette ragioni, l’inadempimento all’obbligo di acquisire il parere della Soprintendenza sul progetto di valorizzazione è da reputare grave e di notevole importanza, perché la valorizzazione del complesso immobiliare affidato in concessione costituisce la causa della concessione stessa, che, pertanto, risulta inattuabile per un comportamento addebitabile alla ricorrente, che dal luglio 2018 non ha posto in essere i necessari adempimenti volti ad ottenere i provvedimenti assentivi circa il suo programma di valorizzazione.

13. Del pari connotati da gravità e notevole importanza sono caratterizzati gli inadempimenti della ricorrente agli obblighi convenzionali di manutenzione e custodia.

In detta prospettiva, deve rilevarsi che i predetti obblighi sono strumentali all’obbligazione principale di valorizzazione assunta dalla ricorrente con la stipula della convenzione accessiva; è evidente che prima ancora di valorizzare il bene la concessionaria avrebbe dovuto conservare l’integrità del complesso immobiliare, anche al fine di non vanificarne la successiva utilizzazione, anche a fini economici.

Tuttavia, emerge dagli atti di causa che la ricorrente, pur dopo l’adempimento dell’obbligo di consegna del bene libero da persone e cose da parte del Comune, non ha svolto le necessarie attività di messa in sicurezza del compendio immobiliare, favorendo in tal modo le ulteriori occupazioni abusive di senza tetto, che si sono susseguite nel tempo.

13.1 Sul punto, la ricorrente assume che si tratterebbe di un problema di ordine pubblico e che, in ogni caso, la vastità dell’area renderebbe inesigibile la custodia della stessa.

Detta prospettazione non può essere condivisa.

Anzitutto deve rilevarsi che la ricorrente quando ha concluso la convenzione di valorizzazione aveva ben nota l’estensione del complesso immobiliare, per cui non costituisce una esimente il riferimento alla ampiezza dell’area da sorvegliare.

Inoltre, dal compendio fotografico in atti e dai numerosi verbali di sopralluogo della Polizia Municipale risulta che lo stato di degrado del compendio immobiliare sia dovuto all’inadempimento degli obblighi di manutenzione imputabili alla ricorrente, in quanto detentrice del bene, e come gli accessi di persone senza fissa dimora sia dovuta proprio alle predette carenze manutentive.

Infine, deve rilevarsi che la ricorrente avrebbe potuto anche fare ricorso ad un servizio di vigilanza privata per impedire ulteriori accessi, comunque dovuti alla scarsa e inadeguata manutenzione del complesso immobiliare, che ne ha determinato un grave degrado.

13.2 Resta poi la perplessità per la mancata proposizione da parte della ricorrente di un’azione di risoluzione per inadempimento ovvero domanda di risoluzione per eccessiva onerosità sopravvenuta.

Tuttavia, risulta agli atti che la ricorrente ha utilizzato gli spazi agibili del compendio per organizzare eventi a pagamento, disinteressandosi del tutto della valorizzazione del complesso immobiliare nella sua interezza.

In altre parole, la ricorrente ha dimostrato di avere interesse alla continuazione del rapporto concessorio sulla base di uno sviamento dalla causa concreta della convenzione conclusa, cioè essa ha ritenuto (ed evidentemente ancora ritiene) di potere sfruttare parte del compendio per lucrare dalle iniziative economiche come fatto negli ultimi anni, manifestando disinteresse verso l’esecuzione del rapporto concessorio in conformità con la propria causa concreta, coincidente con l’interesse pubblico che ha giustificato a suo tempo il ricorso a detta tipologia attizia.

14. Del pari connotato da gravità è l’inadempimento dell’obbligo di corrispondere il canone concessorio, che era comunque dovuto, senza soluzione di continuità, perlomeno dal luglio 2018, data a cui potere fare formale riferimento per determinare il momento della consegna del bene, per effetto della nomina di custode disposta con ordinanza sindacale inoppugnata.

Deve sul punto rilevarsi come, per le ragioni viste, non è predicabile che la concessione abbia ripreso efficacia solo a far tempo dalla pronuncia del Consiglio di Stato del 2023 di conferma della sentenza di questo tar del 2017.

In senso reiettivo, deve valorizzarsi il provvedimento del 2 maggio 2024, prot. n. 147502, con cui il Comune di Firenze ha rideterminato i canoni dovuti solo sul periodo relativo agli anni 2019, 2021, 2022 e per il periodo dal 10 maggio 2023 al 30 aprile 2024 e tenendo conto delle iniziative economiche poste in essere dalla concessionaria.

Ritiene pertanto il Collegio che la somma pari ad euro 124.806,44 sia dovuta dalla ricorrente e che il ritardo nella sua corresponsione costituisca giusto motivo per disporre la decadenza dal titolo concessorio.

15. In conclusione, tutte gli inadempimenti contestati alla ricorrente dal Comune di Firenze e posti a fondamento del provvedimento di decadenza dalla concessione demaniale risultano gravi e di notevole importanza e tali da legittimare il provvedimento accertativo e, pertanto, il ricorso è complessivamente infondato.

16. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate nella misura indicata in dispositivo, tenendo conto della complessità della vicenda, della mole degli scritti difensivi e della documentazione prodotta.

17. Deve, invece, accogliersi l’istanza di cancellazione di frasi sconvenienti e offensive articolata da parte ricorrente in relazione alle espressioni contenute nella memoria del Comune di Firenze.

17.1 Osserva il Collegio come, secondo un consolidato orientamento, giustificano l'applicazione dei provvedimenti di cui all’articolo 89 c.p.c. espressioni che siano dettate da un passionale e scomposto intento dispregiativo meramente offensivo nei confronti della controparte e che non siano connesse anche in modo indiretto con la materia controversa e volte, pertanto, a stigmatizzare l’attendibilità delle affermazioni avversarie ( cfr ., ex multis , Cassazione civile, sez. II, 06.8.2019, n. 21019; Consiglio di Stato, Sez. VI, 19 giugno 2025, n. 5357).

17.2 Va, pertanto, disposta la cancellazione dell’espressione recata a pagina 90 della memoria difensiva del Comune di Firenze del 29 agosto 2025, dove è scritto che: “ -OMISSIS- ”, in quanto eccedenti i limiti di continenza delle argomentazioni difensive.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

- rigetta il ricorso;

- ordina la cancellazione delle espressioni offensive e sconvenienti indicate in motivazione;

- condanna la ricorrente al pagamento delle spese di lite in favore del Comune di Firenze, che liquida in complessivi euro 8.000,00, oltre oneri di legge, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 4 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

RO AR UC, Presidente

Raffaello Gisondi, Consigliere

UI RI, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
UI RI	RO AR UC

IL SEGRETARIO