Pubblicato il 20/02/2026

N. 00366/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00896/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 896 del 2025, proposto da
NE AS, rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Paolo Bello, Piergiuseppe Otranto, Sebastiano Berardino SAtarelli, Edoardo Venturini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Francesco Paolo Bello in Torino, Galleria SA Federico, n. 54;

contro

Comune di Busca, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Alessandro Carlo Licci Marini, con domicilio eletto presso lo studio Alessandro Licci Marini in Torino, corso Re Umberto, n. 45;

nei confronti

CI Abrate, Ordine Provinciale dei Farmacisti di Cuneo, Asl Cn1, non costituiti in giudizio;
CI RO di RO Paolo, rappresentata e difesa dagli avvocati Giovanni Battista Bramard, Alessandro Sciolla, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

del verbale di deliberazione della Giunta del Comune di Busca n. 16 del 18 febbraio 2025 (di seguito anche solo “Deliberazione”), avente ad oggetto “aggiornamento documento di programmazione farmacie – provvedimenti”;

della determinazione dell’area tecnica n. 489 del 30 novembre 2023, avente ad oggetto “revisione della pianta organica delle farmacie ai sensi della legge n. 475/1968 e s.m.i. – affidamento servizio – cig z133d819b4 - provvedimenti”;

della determinazione dell’area segreteria e demografici n. 57 del 8 giugno 2023, recante “censimento generale della popolazione 2023 - individuazione rilevatori - impegno di spesa”;

della deliberazione della Giunta del Comune di Busca n. 83 del 31 maggio 2023, avente ad oggetto “atto di indirizzo finalizzato alla redazione di un progetto per la revisione urgente della pianta organica delle farmacie ai sensi della legge n. 475/1968”;

di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale, ancorché non conosciuto, ivi inclusi la nota dell’area tecnica del Comune di Busca prot. 0003351 dell’11 febbraio 2025 e i pareri della ASL CN1 prot. 0022568 del 18 febbraio 2025 e dell’Ordine dei farmacisti della provincia di Cuneo prot. 202500181 del 14 febbraio 2025.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Busca e della CI RO di RO Paolo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 16 gennaio 2026 il dott. NZ MA CO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso ritualmente notificato e regolarmente depositato presso la Segreteria del T.A.R. Piemonte NE AS, nella qualità di titolare della CI SA NZ, con sede legale in Busca (CN), corso Giovanni XXIII, n. 3, impugnava gli atti, meglio indicati in epigrafe, mediante i quali il Comune operava una revisione della pianta organica delle farmacie.

Nell’atto introduttivo la ricorrente deduceva che l’atto di revisione della pianta organica aveva determinato il mutamento della “zona” assegnata alla farmacia della ricorrente da “rossa” a “blu”, con la conseguenza di impedire il trasferimento di quest’ultima, tenuto conto che il trasferimento della sede è possibile solo all’interno del territorio ricompreso in una medesima zona, mentre la nuova sede ove la ricorrente intendeva trasferire la farmacia risultava ubicata nella zona rossa.

In relazione alla pretesa della ricorrente avente ad oggetto il trasferimento della sede pende altro giudizio innanzi al T.A.R. Piemonte, avente ad oggetto la determinazione sfavorevole dell’amministrazione sull’istanza avanzata dal privato.

Gli atti, meglio indicati in epigrafe, venivano impugnati per i seguenti motivi, così formulati nel ricorso:

1. Violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e 2 della Legge n. 475/1968. Violazione e falsa applicazione dell’art. 5 della Legge n. 362/1991. Violazione e falsa applicazione dell’art. 11 del D.L. n. 1/2012. Violazione dell’art. 32 Cost. Violazione dei principi di buon andamento, imparzialità e correttezza dell’azione amministrativa di cui all’art. 97 Cost.

2. Violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e 3 della Legge n. 241/1990. Eccesso di potere per sviamento e manifesta illogicità e irragionevolezza, difetto di motivazione, ingiustizia manifesta, contraddittorietà, difetto di istruttoria, disparità di trattamento. Violazione della libertà di iniziativa economica privata di cui all’art. 41 Cost. Violazione dei principi di buon andamento, imparzialità e correttezza dell’azione amministrativa di cui all’art. 97 Cost.

Il Comune di Busca ed il controinteressato Paolo RO, quest’ultimo nella qualità di titolare della CI RO, si costituivano in giudizio con comparsa di stile per resistere al ricorso.

Le parti depositavano documenti e memorie a norma dell’art. 73 c.p.a.

All’odierna udienza le parti discutevano il ricorso ed il Collegio tratteneva la causa in decisione.

DIRITTO

Con un primo motivo di ricorso viene lamentata l’illegittimità della revisione della pianta organica operata dal Comune in quanto contraria al principio di equa distribuzione degli esercizi sul territorio, sancito dall’art. 2 della L. n. 475 del 1968.

In particolare, la ricorrente rileva che, da un lato, la suddivisione in zone delineata dal provvedimento impugnato determina una “concentrazione” nel territorio del centro comunale delle sedi farmaceutiche RO e BA (collocate ad una distanza di soli 30 metri) e, dall’altro, precludendo il trasferimento della sede della farmacia SA NZ, impedisce di conseguire un miglioramento del servizio farmaceutico (che tale trasferimento avrebbe assicurato) in termini di maggiore accessibilità dei cittadini, sia dal punto di vista della localizzazione che della qualità del servizio offerto.

Il motivo di ricorso va esaminato, per identità di ratio , unitamente al secondo motivo di impugnazione, mediante il quale gli atti vengono censurati per eccesso di potere, sotto il profilo dello sviamento, sulla base delle argomentazioni già svolte in relazione al primo motivo. Inoltre, secondo la ricostruzione della ricorrente, l’adozione dell’atto di revisione della pianta organica avrebbe avuto come unico scopo quello di precludere il trasferimento della sede della farmacia di cui la ricorrente è titolare.

In particolare, rileva la ricorrente che la CI SA NZ, la quale era stata originariamente ricompresa nella zona blu del comune di Busca, aveva successivamente mutato ubicazione, essendo stata autorizzata a collocare la propria sede dall’altra parte della strada che costituiva il confine tra le zone blu e rossa. Dunque, al momento della revisione della pianta organica la farmacia si trovava nel territorio formalmente attribuito alla zona rossa, con la conseguenza che il trasferimento doveva ritenersi ammissibile in quanto operato all’interno della medesima zona. Con la modifica approvata dal Comune, diversamente, la zona blu è stata estesa in modo da ricomprendere anche la sede attuale della CI SA NZ, in tal modo ostacolando il trasferimento nei nuovi locali, collocati nella zona rossa.

Secondo la prospettazione della ricorrente, inoltre, gli atti impugnati sarebbero illegittimi anche in ragione della mancata ponderazione, tra gli interessi in gioco, dell’affidamento del privato in merito alla possibilità di trasferire la propria sede nei nuovi locali, esito che doveva ritenersi pienamente conforme alla previgente pianta organica. In questa prospettiva, la ricorrente propone anche una ipotesi di revisione della pianificazione che avrebbe consentito di meglio ponderare l’interesse pubblico e gli interessi dei privati, tra cui quello della ricorrente al trasferimento della sede.

In ultimo, la ricorrente censura anche « l’arbitraria e irragionevole annessione della zona di Valmala all’area di competenza della farmacia Abrate “in quanto confinante unicamente con la stessa” ».

I motivi di ricorso, così formulati, non sono fondati.

In primo luogo, quanto alla prospettata violazione del principio di equa distribuzione degli esercizi farmaceutici sul territorio, sancito dall’art. 2 della L. n. 475 del 1968, le argomentazioni della ricorrente non sono meritevoli di condivisione, poiché volte a censurare l’esercizio di un potere amministrativo connotato da ampia discrezionalità.

Sul punto, infatti, la condivisibile giurisprudenza amministrativa ha affermato che « Nell’organizzazione della dislocazione territoriale del servizio farmaceutico, il Comune gode di ampia discrezionalità in quanto la scelta conclusiva si basa sul bilanciamento di interessi diversi attinenti alla popolazione, attuale e potenzialmente insediabile, alle vie e ai mezzi di comunicazione, alle particolari esigenze della popolazione, per cui la scelta conclusiva è sindacabile solo sotto il profilo della manifesta illogicità ovvero della inesatta acquisizione al procedimento degli elementi di fatto presupposto della decisione, non potendo il Giudice Amministrativo sostituire la propria valutazione di opportunità a quella resa dall’Amministrazione comunale. Alla realizzazione dell’equa distribuzione concorrono, infatti, plurimi fattori, quali in primo luogo l’individuazione delle maggiori necessità di fruizione del servizio che si avvertono nelle diverse zone del territorio, le correlate valutazioni di situazioni ambientali, topografiche e di viabilità, le distanze tra le diverse farmacie, le quali sono frutto di valutazioni ampiamente discrezionali, come tali inerenti l’area del merito amministrativo » (Cons. Stato, Sez. III, 31.3.2023, n. 3329).

Facendo applicazione di tali principi al caso di specie deve ritenersi che il provvedimento impugnato vada esente dalla prospettata illegittimità in quanto adeguatamente motivato dall’amministrazione anche alla luce dell’esigenza di adeguare la formale attribuzione delle zone farmaceutiche di competenza all’attuale stato di fatto, caratterizzato dalla eccentrica collocazione della CI SA NZ (pur autorizzata con provvedimento del 21.10.1975, vedi doc. 11 di parte ricorrente) in una zona diversa da quella di competenza (come stabilita nell’originario provvedimento del 16.4.1973, vedi doc. 10 di parte ricorrente).

Né può dirsi meritevole di accoglimento l’argomentazione di parte ricorrente secondo cui una definizione della pianta organica che avesse permesso il trasferimento della CI SA NZ nella nuova sede avrebbe apportato « indiscussi vantaggi per l’interesse pubblico (…) in termini di maggiore equità distributiva e accessibilità al servizio farmaceutico nonché, in via generale, di tutela della salute ».

Alla luce della connotazione ampiamente discrezionale del potere amministrativo che viene in rilievo, infatti, l’accoglimento della censura della ricorrente si risolverebbe in un inammissibile intervento sostitutivo del giudice in ambiti riconducibili all’area del merito amministrativo pur a fronte di una decisione che va esente da profili di irragionevolezza. Tale conclusione è rafforzata dalla stessa affermazione svolta da parte ricorrente, secondo cui « Il provvedimento è illegittimo nella parte in cui la “zona blu” di cui la dottoressa AS è oggi assegnataria, è stata ritagliata, definita e disegnata in modo da non includere il locale sito in piazza Savoia, n. 14 ». Tale ultima argomentazione, in particolare, disvela che le censure mosse dalla ricorrente, più che alla contestazione dell’inclusione dell’attuale sede nella zona blu, mirano a sostituire la perimetrazione delle zone operata dall’amministrazione con una diversa delimitazione che, includendo nella zona blu anche i “nuovi” locali, renderebbe possibile il trasferimento.

Né può ritenersi che il provvedimento impugnato sia illegittimo per mancata ponderazione dell’affidamento maturato dalla ricorrente nella collocazione della CI SA NZ all’interno della zona rossa, circostanza che aveva indotto la ricorrente ad affrontare cospicui investimenti al fine di reperire e predisporre i nuovi locali ove trasferire l’attività.

Ritiene, infatti, il Tribunale che non sia configurabile un affidamento della ricorrente nell’attribuzione della zona rossa alla CI SA NZ, atteso che l’originaria attribuzione della zona blu (di cui alla pianta organica del 1973) non è mai stata espressamente modificata dall’amministrazione, essendosi quest’ultima limitata a consentire la collocazione della sede dall’altra parte della strada che costituiva il confine tra le zone blu e rossa.

In ultimo, quanto al profilo relativo all’irragionevole annessione della zona di Valmala all’area di competenza della CI Abrate, ritiene il Tribunale che tale censura non corrisponda ad alcun apprezzabile interesse della parte, atteso che l’interesse espressamente posto dalla parte a supporto del ricorso è quello volto all’inclusione della CI SA NZ all’interno della stessa zona ove si trovano i “nuovi” locali (onde consentire il trasferimento), esito in relazione al quale nessuna rilevanza spiega la decisione dell’amministrazione di includere il territorio di Valmala nella zona di competenza di altra farmacia.

Per tutte le ragioni sopra esposte si impone il rigetto del ricorso, in quanto complessivamente infondato.

Le spese di lite, determinate come da dispositivo, seguono la soccombenza e vanno poste a carico di parte ricorrente, sia nei rapporti con la parte resistente che nei rapporti con la parte controinteressata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna parte ricorrente al pagamento, in favore di parte resistente e di parte controinteressata, delle spese di lite, determinate, per ciascuna parte, in euro 3.000,00 per compensi professionali, oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 16 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

RO ER, Presidente

Alessandro Cappadonia, Primo Referendario

NZ MA CO, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NZ MA CO	RO ER

IL SEGRETARIO