Pubblicato il 13/04/2026

N. 06562/2026 REG.PROV.COLL.

N. 10951/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10951 del 2024, proposto da Elisa Cuccagna, rappresentata e difesa dagli avvocati Antonio Rosario Bongarzone, Paolo Zinzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Istruzione e del Merito, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per l'annullamento

- del provvedimento del Ministero dell’Istruzione e del Merito, Dipartimento per il sistema educativo di istruzione e formazione – Direzione generale per gli ordinamenti scolastici e la valutazione del sistema nazionale di istruzione, prot. 2515 del 15.10.2024;

- nonché del non conosciuto parere del Ministero dell’Università e della Ricerca prot. DGOSV n. 35917 del 20 agosto 2024 richiesto dalla ricorrente al fine di prenderne visione e non ancora inoltrato dalla competente autorità e di qualsiasi altro provvedimento non notificato a parte ricorrente né allegato al provvedimento quindi non conosciuto;

- a mezzo del quale l’Amministrazione resistente ha comunicato la conclusione del procedimento amministrativo relativo al riconoscimento della formazione professionale conseguita da parte ricorrente in Romania rigettando l’istanza presentata da parte istante in riferimento al percorso specializzazione sul SOSTEGNO;

nonché di ogni altro atto presupposto conseguente o comunque connesso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero dell'Istruzione e del Merito;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 marzo 2026 la dott.ssa UD AC e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Parte ricorrente ha esposto in fatto di avere conseguito in Romania un titolo di formazione sul sostegno scolastico (“Formazione di insegnanti itineranti e di sostegno per l’inclusione sociale ed educativa di persone con bisogni educativi speciali”, rilasciato dall’Università “Dimitrie Cantemir” di Tirgu Mures in data 5 luglio 2021).

In data 28 febbraio 2022 la ricorrente ha presentato, quindi, al Ministero dell’Istruzione domanda di riconoscimento del titolo di formazione conseguito in Romania, ai sensi della direttiva 2005/36/CE, come modificata dalla direttiva 2013/55/UE.

Il Ministero dell’Istruzione e del Merito, con decreto n. 2515 del 15 ottobre 2024, ha deciso sull’istanza rigettando la domanda di riconoscimento.

L’Amministrazione ha ritenuto, in prima battuta, che la richiesta di riconoscimento “non può essere accolta ai sensi della direttiva europea 205/36/CE e della relativa norma di recepimento in Italia, poiché l’istante non ha conseguito alcuna abilitazione all’insegnamento di sostegno in Romania, poiché non è in possesso, né del titolo di studio previsto dall’ordinanza n. 5574/2011, art. 8, punto (1), lett. a), né del titolo di studio previsto dall’ordinanza n. 5574/2011, art. 8, punto (1), lett. b), e non avendo nemmeno svolto il tirocinio pratico della durata e con le modalità previste dall’ordinanza n. 5574/2011, art. 8, punto (1), lett. c), e dovendo essere tali condizioni soddisfatte cumulativamente “per ricoprire un posto di insegnante itinerante e di sostegno” ai sensi delle citate norme romene, in particolare, della citata ordinanza n. 5574/2011” (pag. 6 decreto).

Ciò posto, il Dicastero “al fine di dare esecuzione a quanto previsto dalla sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Quarta Bis, n. 11785/2023 in coerenza con il principio di diritto enunciato dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato nelle sentenze nn. 19, 20, 21 e 22 del 29 dicembre 2022 – relative, come detto in precedenza, a certificazioni ed attestati di formazione conseguiti in Romania, ha ritenuto “di dover comunque verificare se, e in quale misura, si debba ritenere che le conoscenze attestate dal diploma rilasciato da altro Stato o la qualifica attestata da questo, nonché l’esperienza ottenuta nello Stato membro in cui il candidato chiede di essere iscritto, soddisfino, anche parzialmente, le condizioni per accedere all’insegnamento [di sostegno] in Italia” (pag. 13 decreto).

All’esito di tale raffronto, il Ministero ha concluso “che la formazione conseguita dall’istante è radicalmente diversa da quella prevista in Italia e, perciò, totalmente inidonea all’insegnamento di sostegno in Italia” (pag. 21 decreto).

Infine, il Dicastero ha valutato che la differenza emersa tra le due formazioni - sia sotto il profilo quantitativo che qualitativo – sia tale da non poter essere colmata in alcun modo, nemmeno attraverso l’assolvimento di misure compensative; pertanto, ha rigettato l’istanza (pag. 22 decreto).

2. La ricorrente si è rivolta quindi al Tribunale chiedendo l’annullamento, previa sospensione degli effetti, del provvedimento in epigrafe, articolando plurime censure, tra le quali: il difetto di motivazione, il mancato preavviso ex art. 10 bis L. 241/1990; l’assenza di una valutazione effettiva della formazione professionale acquisita.

3. Il Ministero dell’Istruzione e del Merito si è costituito in giudizio per resistere al ricorso con atto di mero stile.

4. All’esito della camera di consiglio del 16 dicembre 2024, con ordinanza n. 5965/2025, il Collegio ha accolto l’istanza cautelare, sospendendo gli effetti del provvedimento di diniego impugnato.

6. All’udienza pubblica del 18 marzo 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

7. Il ricorso è meritevole di accoglimento nei termini e per le motivazioni di seguito illustrate.

7.1. In primo luogo, il Collegio rileva che la mancanza dell’attestazione dell’autorità rumena, comprovante la possibilità per l’interessata di esercitare la professione di insegnante di sostegno in Romania, non è di per sé ostativa al richiesto riconoscimento.

Sul punto l’Adunanza Plenaria (sentenza n. 18 del 2022) ha chiarito che “il riconoscimento tipizzato dalla direttiva 2005/36/CE, normativamente predeterminato nel senso di una presa atto del titolo professionale, dell’attestazione di competenza, o dell’esperienza professionale acquisita dall’interessato, si colloca comunque in un sistema che, in vista dell’obiettivo di attuazione delle libertà economiche fondamentali dei Trattati europei, si propone di «facilitare il riconoscimento reciproco dei diplomi, dei certificati ed altri titoli” (punto 9 della motivazione) e “la mancanza dei documenti necessari ai sensi del più volte [citato] art. 13 della direttiva 2005/36/CE non può pertanto essere automaticamente considerata ostativa al riconoscimento della qualifica professionale acquisita in uno Stato membro dell’Unione europea, dovendosi verificare in concreto il livello di competenza professionale acquisito dall’interessato, valutandolo per accertare se corrisponda o sia comparabile con la qualificazione richiesta nello Stato di destinazione per l’accesso alla “professione regolamentata” (punto 10 della motivazione).

Pertanto, la valutazione del percorso formativo seguito all’estero non costituisce una facoltà per l’Amministrazione che certamente, anche in “mancanza dei documenti necessari”, deve comunque procedere a verificare in concreto l’idoneità della formazione estera all’insegnamento di sostegno in Italia.

7.2. Ciò posto, il Ministero è giunto alla conclusione di rigettare l’istanza in assenza di un corretto contraddittorio procedimentale.

Sul punto, il Collegio osserva che l’Amministrazione, in ragione delle carenze riscontrate nella documentazione prodotta, avrebbe dovuto attivarsi per acquisire le attestazioni ritenute mancanti; la stessa normativa di settore onera infatti gli uffici procedenti del compito di richiedere la documentazione ulteriore se considerata necessaria ai fini di una compiuta valutazione (art. 16 D.lgs 206/2007 “entro trenta giorni dal ricevimento della domanda di cui al comma 1 l’autorità accerta la completezza della documentazione esibita, e ne dà notizia all’interessato. Ove necessario, l’Autorità competente richiede le eventuali necessarie integrazioni”; nonché art. 17 comma 2 D.lgs 206/2007 secondo cui le medesime Autorità competenti invitano il richiedente a fornire informazioni per quanto necessario a determinare “l’eventuale esistenza di differenze sostanziali rispetto alla formazione richiesta sul territorio dello Stato italiano. Qualora sia impossibile per il richiedente fornire tali informazioni, le autorità competenti di cui all’articolo 5 si rivolgono al punto di contatto, all’autorità competente o a qualsiasi altro organismo pertinente dello Stato membro di origine”).

Quindi, in base alla normativa di settore risulta ammesso che il richiedente presenti una istanza incompleta; proprio per tale motivo è previsto espressamente che l’Amministrazione debba procedere a richiedere le necessarie integrazioni.

Dagli atti di causa non risulta che il Ministero - prima di determinarsi in ordine all’insussistenza nel percorso formativo di quel contenuto minimo che consenta di soddisfare anche parzialmente le condizioni per il riconoscimento in Italia della specializzazione per l’insegnamento del sostegno - abbia chiesto alla ricorrente di produrre le integrazioni documentali ritenute opportune ovvero di fornire le informazioni sulla formazione svolta; informazioni che, invece, gli uffici sono tenuti a richiedere prima di pronunciarsi sull’esistenza di differenze sostanziali rispetto alla formazione richiesta sul territorio dello Stato italiano, come espressamente previsto dal citato art. 17 D.lgs. 206/2007.

Inoltre, nel caso di specie, la prolungata inerzia dell’Amministrazione, rimasta silente sulla domanda di riconoscimento per circa 30 mesi, ha reso per l’interessata non agevole comprendere la necessità, o meno, di produrre determinati documenti e avrebbe, pertanto, richiesto il massimo coinvolgimento dell’istante nel procedimento istruttorio.

L’attività istruttoria, su di una materia complessa e dibattuta, è stata dunque svolta senza richiedere all’istante di fornire le informazioni sul percorso formativo ritenute mancanti e senza recepire eventuale documentazione integrativa.

Il provvedimento sfavorevole, infine, non è stato neanche preceduto da una comunicazione di preavviso ex art. 10 bis L. 241/1990, comunicazione che avrebbe permesso all’istante di conoscere i motivi ostativi all’accoglimento della domanda e di rassegnare informazioni ulteriori inerenti alla qualità e la natura della formazione svolta.

Nel caso in esame viene in rilievo un procedimento a istanza di parte e, pertanto, la comunicazione del preavviso di rigetto deve necessariamente precedere l’adozione, da parte dell’amministrazione, del provvedimento di diniego, pena la lesione delle garanzie partecipative che la legge riconosce al privato in sede procedimentale.

D’altronde, le specifiche disposizioni sul soccorso istruttorio di cui al D.lgs. n. 206/2007 (articoli 16 e 17), lungi dall’escludere l’applicazione dell’art. 10 bis L. 241/1990 al procedimento in esame, si aggiungono alle garanzie procedimentali assicurate dalla legge generale sul procedimento amministrativo, al fine di facilitare il riconoscimento reciproco dei diplomi, dei certificati ed altri titoli in vista dell’obiettivo di attuazione delle libertà economiche fondamentali dei Trattati europei.

In proposito, giova evidenziare che la giurisprudenza amministrativa ha affermato che “l’introduzione nell’ordinamento, con legge 11 febbraio 2005 n. 15 del 2005, del preavviso di rigetto ha segnato l’ingresso di una modalità di partecipazione al procedimento, con la quale si è voluta “anticipare” l’esplicitazione delle ragioni del provvedimento sfavorevole alla fase endoprocedimentale, allo scopo di consentire una difesa ancora migliore all’interessato, mirata a rendere possibile il confronto con l’amministrazione sulle ragioni da essa ritenute ostative all’accoglimento della sua istanza, ancor prima della decisione finale. L’istituto del cd. “preavviso di rigetto” ha così lo scopo di far conoscere alle amministrazioni, in contraddittorio rispetto alle motivazioni da esse assunte in base agli esiti dell’istruttoria espletata, quelle ragioni, fattuali e giuridiche, dell’interessato, che potrebbero contribuire a far assumere agli organi competenti una diversa determinazione finale” (cfr. Cons. Stato, sez. III, 8 ottobre 2021, n. 6743).

Tali principi trovano applicazione anche nel caso in esame.

Che la violazione dell’art. 10 bis della legge n. 241/1990, nel caso in cui venga in rilievo l’esercizio di un potere discrezionale, come quello per cui è causa, determini sempre l’illegittimità del provvedimento adottato in spregio delle garanzie partecipative del privato istante, ha trovato conferma nella più recente giurisprudenza amministrativa (ex multis, Tar Lazio, Roma, Sez. III, 17 gennaio 2024, n. 803); in particolare, il Consiglio di Stato ha affermato che, in seguito alla novella “è stata realizzata una distinzione tra il regime della comunicazione di avvio del procedimento e quello del preavviso di rigetto per i procedimenti ad istanza di parte, la cui omissione non è superabile nel caso di provvedimento discrezionali, tramite l’intervento dell’effetto “processuale” della seconda parte del secondo comma dell’art. 21 octies, con la conseguenza che per i provvedimenti discrezionali, come quello oggetto del presente giudizio, rimane rilevante anche la sola omissione formale della mancata comunicazione del preavviso di rigetto” (Consiglio di Stato, Sez. II, 14 marzo 2022, n. 1790).

L’attuale formulazione della norma - in caso di omissione del preavviso di rigetto -sottrae, dunque, il modello procedimentale correlato all’esercizio di un potere discrezionale al meccanismo di possibile “sanatoria processuale” previsto per la mancata comunicazione di avvio del procedimento.

7.3. Per quanto concerne poi il confronto tra i percorsi, la valutazione inerente alle conoscenze complessivamente possedute dall’istante - che non soddisferebbero, nemmeno parzialmente, le condizioni per accedere all’insegnamento in Italia (pag. 22 decreto) -, oltre che viziata dalle suddette violazioni procedimentali che hanno caratterizzato l’iter procedimentale, appare assunta sulla base di argomentazioni carenti alla luce della documentazione allegata all’istanza e dei principi euro-unitari che regolano la materia in esame. Allo stato, infatti, non appare adeguatamente motivato il giudizio di radicale diversità tra il percorso formativo italiano e rumeno, se non sulla base all’apparenza di preconcetti e di argomenti deboli, da cui si fa discendere l’impossibilità di individuare misure ulteriori tali da compensare le differenze tra le due formazioni (quella complessivamente conseguita dall’istante e quella prevista dall’ordinamento italiano).

Va rammentato che l’insegnante di sostegno ex L. n. 517 del 1977, la cui attività è destinata a favorire forme di integrazione a favore degli alunni portatori di handicap e realizzare interventi individualizzati in relazione alle esigenze dei singoli alunni, è un docente di classe in possesso di competenze e conoscenze didattiche e psico-pedagogiche richieste ai fini del conseguimento di quella professionalità ulteriore che deve caratterizzare la sua funzione, in Romania come in Italia.

Ebbene, dalla documentazione in atti e sulla base di un sintetico confronto, appare con evidenza che l’attestato di formazione (doc. 3, depositato unitamente al ricorso) fa riferimento ad un tirocinio curriculare; inoltre, le tematiche affrontate nel percorso di studi rumeno, lungi dall’apparire “radicalmente diverse”, rilevano una diffusa sovrapposizione con gli insegnamenti previsti per il percorso formativo italiano dall’Allegato B del D.M. 30.09.2011 (esemplificativamente si legge dal certificato degli esami: psicologia dell’educazione; didattica nell’educazione inclusiva; neuropsichiatria infantile; psicologia dello sviluppo).

Del resto, il Collegio osserva che, in un caso affrontato da questa Sezione avente ad oggetto il diniego di un’istanza di riconoscimento concernente il medesimo percorso formativo (sentenza n. 3459 del 17 febbraio 2025), il Commissario ad acta designato, pur rigettando l’istanza, ha tuttavia rilevato la corrispondenza di alcuni insegnamenti (Psicologia dello sviluppo nr. 5 cfu - Psicologia dell’educazione nr. 5 cfu) con quelli previsti in Italia dal decreto del Ministro dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca del 30 settembre 2011 (“Criteri e modalità per lo svolgimento dei corsi di formazione per il conseguimento della specializzazione per le attività di sostegno, ai sensi degli articoli 5 e 13 del decreto 10 settembre 2010, n. 249)”, mentre per altri insegnamenti ha comunque riconosciuto che determinano un accrescimento delle comuni competenze del docente in termini di capacità di utilizzare strumenti di didattica inclusiva e attenzione ai bisogni educativi speciali; è stato quindi escluso che la formazione svolta in Romania sia radicalmente diversa rispetto a quella richiesta per accedere all’insegnamento, in Italia, in qualità di insegnante specializzato sul sostegno.

A ciò va aggiunto che il diritto europeo prevede l’assegnazione di misure compensative non solo nel caso di stretta attinenza dei programmi di formazione ma anche nel caso di divergenze sostanziali (art. 14 par. 1 Direttiva 2005/36/Ce: “se la formazione ricevuta riguarda materie sostanzialmente diverse da quelle coperte dal titolo di formazione richiesto nello Stato membro ospitante”).

La giurisprudenza europea, sul punto, riconosce inoltre l’assegnazione di misure compensative anche nel caso in cui il richiedente non sia in possesso di documenti che attestino la sua qualifica professionale ai sensi dell’art. 13 della direttiva 2005/36/CE (v. la sentenza della Corte di Giustizia Europa, sez. VI, 8 luglio 2021 in C-166/2020, punto 42, che, in una situazione in cui l’interessato non possiede il titolo che attesta la sua qualifica professionale ai sensi della direttiva 2005/36 ma ha acquisito competenze professionali relative a tale professione tanto nello Stato membro d’origine quanto nello Stato membro ospitante, ha statuito che le autorità competenti di quest’ultimo sono tenute a valutare tali competenze e a confrontarle con quelle richieste nello Stato membro ospitante ai fini dell’accesso alla professione richiesta; in particolare, “se tali competenze corrispondono a quelle richieste dalle disposizioni nazionali dello Stato membro ospitante, quest’ultimo è tenuto a riconoscerle. Se da tale esame comparativo emerge una corrispondenza solo parziale tra queste competenze, lo Stato membro ospitante ha il diritto di esigere che l’interessato dimostri di aver acquisito le conoscenze e le qualifiche mancanti. Spetta alle autorità nazionali competenti valutare, se del caso, se le conoscenze acquisite nello Stato membro ospitante, nell’ambito, in particolare, di un’esperienza pratica, siano valide ai fini dell’accertamento del possesso delle conoscenze mancanti. Se detto esame comparativo evidenzia differenze sostanziali tra la formazione seguita dal richiedente e la formazione richiesta nello Stato membro ospitante, le autorità competenti possono fissare misure di compensazione per colmare tali differenze”).

Per quanto precede, la valutazione ministeriale appare scarsamente argomentata, posto che gli uffici non chiariscono perché l’adozione di proporzionate e adeguate misure compensative - che in astratto potrebbero comprendere ore aggiuntive di didattica/tirocinio/laboratorio – non sia in grado di colmare le differenze della formazione estera.

7.4. Infine, con riferimento ai corsi di specializzazione introdotti dell’articolo 7 del decreto legge 31 maggio 2024, n. 71, convertito con modificazioni dalla L. 29 luglio 2024, n. 106, occorre rilevare che tali percorsi sono rivolti a coloro che hanno superato un percorso formativo sul sostegno all’estero e abbiano presentato apposita istanza di riconoscimento per la quale, alla data del 1° giugno 2024, siano decorsi i termini di conclusione del relativo procedimento, previa rinuncia della suddetta domanda di riconoscimento. Con il superamento di tali percorsi si consegue un titolo di specializzazione per le attività di sostegno didattico agli alunni con disabilità, relativo al grado di istruzione del percorso di formazione scelto.

Il comma 3 del richiamato articolo 7 ha poi rinviato ad un decreto del Ministro dell’istruzione e del merito, da adottare di concerto con il Ministro dell’università e della ricerca, per la definizione dei criteri di ammissibilità dei percorsi formativi sul sostegno didattico agli alunni con disabilità ed i corrispondenti requisiti di qualità.

Per quanto di interesse in questa sede, l’art. 4 del successivo Decreto Interministeriale n. 77 del 24.04.2025 (recante rubrica “Criteri di ammissibilità e requisiti di qualità dei percorsi formativi svolti all’estero”) per l’ammissione a detti percorsi ha richiesto il superamento “presso un’università estera legalmente accreditata nel paese di origine, o altro organismo abilitato all’interno dello stesso, un percorso formativo sul sostegno agli alunni con disabilità, svolto prevalentemente su territorio dell’Unione europea, con durata non inferiore a 1500 ore o, in alternativa, idoneo al conseguimento di almeno 60 CFU”.

L’art. 3 del citato decreto, in ragione del percorso formativo svolto all’estero, ha previsto quindi il conseguimento di 48 crediti formativi (di cui 12 relativi all’attività di tirocinio, per coloro che non hanno maturato esperienza in Italia come docenti su posto sostegno) o 36 crediti formativi (per coloro che hanno svolto almeno un anno scolastico in Italia quali docenti su posto sostegno, intendendosi assolto, con il servizio effettivo, il tirocinio), a fronte dei 60 crediti formativi richiesti dall’art. 7, comma 1 dell’art. 7 del D.M. 30 settembre 2011 per il rilascio del titolo di specializzazione sul sostegno attraverso i percorsi ordinari.

Ebbene, il Collegio rileva che, come prospettato da parte ricorrente (pagg. 13-14 ricorso), il Dicastero ha effettivamente ammesso ai nuovi percorsi di specializzazione docenti in possesso del medesimo titolo estero sul sostegno per cui è causa (rilasciato dall’Università “Dimitrie Cantemir” di Tirgu Mures), ritenendo evidentemente che la formazione estera in esame soddisfi i requisiti di qualità richiesti dal successivo Decreto Interministeriale (circostanza emersa in altri ricorsi similari proposti presso questa Sezione per i quali il Ministero dell’Istruzione e del Merito ha eccepito il sopravvenuto difetto di interesse alla decisione in ragione dell’ammissione dei ricorrenti ai citati percorsi, cfr. sentenza n. 23645 del 23 dicembre 2025), anche se previa rinuncia all’istanza di riconoscimento del titolo.

Ciò posto, il provvedimento di diniego impugnato, anche sotto tale ultimo profilo, non appare esente da mende, posto che non appaiono chiare le ragioni per le quali, in presenza del medesimo titolo estero ritenuto valido ai fini dell’ammissione ai percorsi di cui all’art. 7 del decreto legge n. 71/2024, l’adozione di proporzionate e adeguate misure compensative – eventualmente aggravate rispetto alla prassi - non sia in grado di colmare le differenze di una formazione che nell’ambito dei citati percorsi consente, unitamente al conseguimento di un numero variabile di crediti formativi, il rilascio di un titolo di specializzazione per le attività di sostegno didattico.

8. In ragione delle suesposte considerazioni, il ricorso va accolto e, per l’effetto, l’impugnato provvedimento di diniego va annullato. Ne discende l’obbligo dell’Amministrazione di provvedere al riesame dell’istanza e all’eventuale assegnazione di misure compensative.

9. Sussistono giuste ragioni, data la pluralità di orientamenti giurisprudenziali in materia e la natura degli argomenti trattati, per compensare le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento di diniego, con l’obbligo per l’Amministrazione di provvedere al riesame dell’istanza e all’eventuale assegnazione di misure compensative.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

NA AN, Presidente

Luca De Gennaro, Consigliere

UD AC, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
UD AC	NA AN

IL SEGRETARIO