Pubblicato il 30/03/2026

N. 02102/2026 REG.PROV.COLL.

N. 04660/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4660 del 2025, proposto da
-OMISSIS- in proprio e quale titolare della omonima ditta individuale, rappresentato e difeso dagli avvocati Severino Berardi, Claudio Castaldo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

-OMISSIS-, Polizia Locale, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

a) dell'ordinanza n. 29 del 20.7.2025, notificata a mezzo pec in data 15.9.2025, con la quale è stata disposta la «decadenza dell'autorizzazione n-OMISSIS- rilasciata in data 3.5.2019, afferente all'attività di somministrazione al pubblico di alimenti e bevande - tipologia "B" ..., in -OMISSIS-

b) di ogni altro atto e/o provvedimento connesso, presupposto o consequenziale, ancorché non conosciuto e, comunque, lesivo degli interessi legittimi del ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 marzo 2026 il dott. LU Di VI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ordinanza n. 29 del 20.7.2025 il -OMISSIS- ha dichiarato la decadenza dell’autorizzazione rilasciata in data 3.5.2019 alla parte ricorrente per l’esercizio dell’attività di somministrazione al pubblico di alimenti e bevande (tipologia lett. ‘b’ – bar, alcolici, art. 5 della L. n. 287/1991).

Il provvedimento impugnato si fonda sulla presunta perdita dei requisiti soggettivi richiesti per il rilascio e il mantenimento delle autorizzazioni di P.S. ai sensi degli artt. 11 e 92 del T.U.L.P.S., per effetto della sottoposizione del titolare della predetta autorizzazione commerciale alla misura cautelare degli arresti domiciliari, emessa dal Giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale di Napoli in data 1.7.2025.

Per l’effetto, è stata dichiarata la decadenza, richiamando l’art. 67, comma 2, del D.Lgs. n. 159/2011, secondo cui “Il provvedimento definitivo di applicazione della misura di prevenzione determina la decadenza di diritto dalle licenze, autorizzazioni, concessioni, iscrizioni, attestazioni, abilitazioni ed erogazioni di cui al comma 1, nonché il divieto di concludere contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, di cottimo fiduciario e relativi subappalti e subcontratti, compresi i cottimi di qualsiasi tipo, i noli a caldo e le forniture con posa in opera. Le licenze, le autorizzazioni e le concessioni sono ritirate e le iscrizioni sono cancellate ed è disposta la decadenza delle attestazioni a cura degli organi competenti”.

Avverso tale atto insorge l’istante che lamenta violazione di legge ed eccesso di potere sotto distinti profilo, articolando in sintesi le seguenti censure:

- illegittimità per omessa comunicazione di avvio del procedimento ex art. 7 della L. n. 241/1990, in assenza di rappresentate ragioni di urgenza che consentissero di prescindere dall’adempimento procedimentale, difetto di motivazione e violazione dell’art. 3 della L. n. 241/1990 per mancata esplicitazione dell’interesse pubblico sopravvenuto che possa giustificare la disposta decadenza del titolo autorizzativo;

- violazione dell’art. 67 del D.Lgs. n. 159/2011 in quanto la misura cautelare disposta nei confronti del ricorrente e sulla quale si fonda l’atto impugnato non è contemplata dall’articolo citato come causa della disposta decadenza, occorrendo all’uopo la formale adozione di una misura di prevenzione che, allo stato, non risulta emessa;

- violazione degli artt. 11 e 92 del T.U.L.P.S.; la sottoposizione a misura cautelare non integrerebbe alcuna delle ipotesi che, ai sensi dell’art. 11 citato, precludono il rilascio dell’autorizzazione di P.S. mentre, con riguardo ad eventuali valutazioni discrezionali, non risulta adeguatamente motivato il giudizio ostativo, per omessa ponderazione della natura dei fatti oggetto di contestazione penale, della loro eventuale connessione con l’attività commerciale svolta e della effettiva incidenza in termini di pericolo per l’ordine pubblico o la sicurezza;

- neppure potrebbe ritenersi legittima una eventuale revoca in autotutela dell’autorizzazione commerciale, per insussistenza dei presupposti di cui all’art. 21-quinquies della L. n. 241/1990, tenuto conto anche della natura provvisoria della misura cautelare applicata all’istante e della mancata adozione, allo stato, di una sentenza di condanna definitiva;

- incompetenza, in quanto l’ordinanza impugnata doveva essere adottata in tesi dal Sindaco e non dal dirigente responsabile del V Settore (Programmazione urbanistica – edilizia privata – patrimonio e attività produttive) del -OMISSIS-, in applicazione dell’art. 54, comma 4 bis, del Tuel che attribuisce al primo il potere di adottare gli atti “diretti a tutelare l'integrità fisica della popolazione, quelli concernenti la sicurezza urbana sono diretti a prevenire e contrastare l'insorgere di fenomeni criminosi o di illegalità, quali lo spaccio di stupefacenti, lo sfruttamento della prostituzione, la tratta di persone, l'accattonaggio con impiego di minori e disabili, ovvero riguardano fenomeni di abusivismo, quale l'illecita occupazione di spazi pubblici, o di violenza, anche legati all'abuso di alcool o all'uso di sostanze stupefacenti”.

Conclude con le richieste di accoglimento del ricorso e di conseguente annullamento dell’atto impugnato.

Con ordinanza cautelare n. 2486 del 22.10.2025 il T.A.R. ha accolto la domanda cautelare.

All’udienza del 10.3.2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Preliminarmente, in omaggio a consolidato indirizzo giurisprudenziale (Consiglio di Stato, sez. IV, n. 7534 del 2023), va scrutinata la censura con cui si deduce la presunta incompetenza dell’organo che ha adottato il provvedimento impugnato.

Il motivo non ha pregio alla stregua del consolidato orientamento (Consiglio di Stato, sez. V, n. 1566/2019; T.A.R. Campania, Salerno, n. 1549/2019 e giurisprudenza richiamata) secondo cui spetta al dirigente, e non al sindaco, la competenza a disporre la decadenza e la revoca dell'autorizzazione all'esercizio di attività commerciale, ai sensi del comma 2 dell’art. 107 del D.Lgs. n. 267/2000 secondo cui “Spettano ai dirigenti tutti i compiti, compresa l'adozione degli atti e provvedimenti amministrativi che impegnano l'amministrazione verso l'esterno, non ricompresi espressamente dalla legge o dallo statuto tra le funzioni di indirizzo e controllo politico-amministrativo degli organi di governo dell'ente o non rientranti tra le funzioni del segretario o del direttore generale, di cui rispettivamente agli articoli 97 e 108”.

È viceversa fondato il motivo di diritto con cui si lamenta la mancata comunicazione di avvio del procedimento ex art. 7 della L. n. 241/1990.

Come noto, tale adempimento non integra un obbligo di natura formale, essendo preordinato non solo ad un ruolo difensivo ma anche alla formazione di una più completa, meditata e razionale volontà dell'amministrazione.

Invero, esso è funzionale alla partecipazione degli interessati al procedimento amministrativo, avendo il legislatore modificato la prassi della definizione unilaterale del pubblico interesse con il sistema della democraticità delle decisioni e dell'accessibilità dei documenti - nel rispetto dei principi di uguaglianza e solidarietà tratteggiati dagli artt. 2 e 3 della Costituzione - in cui l'adeguatezza dell'istruttoria si valuta anzitutto nella misura in cui i destinatari sono messi in condizioni di articolare le proprie controdeduzioni.

La comunicazione di avvio rappresenta anche lo strumento per l'effettivo conseguimento dei principi di buon andamento ed imparzialità dell'azione amministrativa fissati dall'art. 97 della Costituzione, consentendo all'amministrazione di valutare complessivamente, attraverso la proposizione di osservazioni e controdeduzioni, tutti gli interessi in gioco e di giungere quindi alla determinazione di un giusto provvedimento, satisfattivo dell'interesse pubblico e tendenzialmente anche di quello dei privati, sia pure nella forma minima del minore sacrificio possibile.

In tal maniera viene quindi garantita, mediante l'ingresso nel procedimento di tutti gli interessi coinvolti nell'emanando provvedimento, in via immediata l'imparzialità nell'esercizio della funzione amministrativa ed in via mediata - atteso l'obbligo dell'amministrazione di valutare le osservazioni presentate dai soggetti intervenuti nel procedimento - un più adeguato esercizio del sindacato giurisdizionale sul provvedimento adottato.

La necessità della comunicazione di avvio del procedimento ai destinatari dell'atto finale è prescrizione generale, che non riguarda soltanto i procedimenti complessi che si articolano in più fasi (preparatoria, costitutiva ed integrativa dell'efficacia) ma anche i procedimenti semplici che si esauriscono direttamente con l'adozione dell'atto finale, i quali comunque comportano una fase istruttoria da parte della stessa autorità emanante.

La portata generale del principio è confermata dal fatto che il legislatore stesso si è premurato di apportare delle specifiche deroghe (speciali esigenze di celerità, atti normativi, atti generali, atti di pianificazione e di programmazione, procedimenti tributari), con la conseguenza che negli altri casi deve in linea di massima garantirsi tale comunicazione, salvo che non venga accertata in giudizio la sua superfluità in quanto il provvedimento adottato non avrebbe potuto essere diverso anche se fosse stata osservata la relativa formalità (Consiglio di Stato, Sez. V, n. 178/2003).

Non può pertanto revocarsi in dubbio che anche il procedimento di specie richiedesse il coinvolgimento in fase istruttoria dell'interessato - non risultando, d'altra parte, che siano state rappresentate quelle condizioni che esimono dall'osservanza dell'obbligo - al quale andava pertanto inviata la relativa comunicazione di avvio, che avrebbe potuto consentire per quanto sopra di interloquire con l'amministrazione ed incidere eventualmente sulla determinazione finale.

Peraltro, non sono state rappresentate, nel caso di specie, ragioni di urgenza, da esplicitare adeguatamente nella motivazione del provvedimento, idonee a giustificare la mancata comunicazione dell'inizio del procedimento.

In particolare, nel caso di specie, il contraddittorio avrebbe potuto concretamente avere ad oggetto la verifica in ordine alla ricorrenza dei presupposti per disporre la revoca dell'autorizzazione commerciale per carenza dei requisiti soggettivi di cui all'art. 11 del T.U.L.P.S., come si vedrà in seguito.

E’ fondata la censura con cui si lamenta la violazione la violazione degli art. 67 del D.Lgs. n. 159/2011 e degli artt. 11 e 92 del T.U.L.P.S..

Ai sensi dell’art. 67, comma 2, il provvedimento definitivo di applicazione della misura di prevenzione “determina la decadenza di diritto dalle licenze, autorizzazioni, concessioni, iscrizioni, attestazioni, abilitazioni ed erogazioni di cui al comma 1, nonché il divieto di concludere contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, di cottimo fiduciario e relativi subappalti e subcontratti, compresi i cottimi di qualsiasi tipo, i noli a caldo e le forniture con posa in opera. Le licenze, le autorizzazioni e le concessioni sono ritirate e le iscrizioni sono cancellate ed è disposta la decadenza delle attestazioni a cura degli organi competenti”.

Orbene, nel caso specifico la revoca dell'autorizzazione commerciale non può trovare legittimo fondamento nel solo richiamo all'art. 67, comma 2 del D.Lgs. 159/2011 poiché la norma citata configura un automatismo espulsivo rigidamente ancorato all'applicazione di una misura di prevenzione definitiva di cui al libro I, titolo I, capo II, del codice antimafia, con specifico riguardo a quelle previste dall’art. 6 (sorveglianza speciale di P.S., divieto di soggiorno nel Comune di residenza o di dimora abituale).

Di contro, l'applicazione analogica di tale previsione ai soggetti gravati da misure cautelari disposte dall’Autorità giudiziaria nella fase delle indagini preliminari è preclusa sia dalla lettera della legge sia dalla diversità di ratio dei due istituti, onde evitare una compressione della libertà d'impresa non sorretta da un accertamento definitivo della pericolosità sociale o della colpevolezza del soggetto.

Va poi confermato l’ulteriore segmento motivazionale articolato con l’ordinanza collegiale di questa Sezione n. 2486/2025 con cui è rilevata l’illegittimità del provvedimento, nella parte in cui richiama gli artt. 11 e 92 del T.U.L.P.S.

Sul punto, va quindi ribadito che l'applicazione di una misura cautelare personale non integra, di per sé, una delle cause ostative obbligatorie previste dall'art. 11 del T.U.L.P.S. (quali condanne definitive o misure di sicurezza personali), ma può al più costituire il presupposto per una valutazione discrezionale da parte dell'Amministrazione circa l'affidabilità e la buona condotta del soggetto ai sensi dell’art. 11, comma 2, secondo cui “Le autorizzazioni di polizia possono essere negate a chi ha riportato condanna per delitti contro la personalità dello stato o contro l'ordine pubblico, ovvero per delitti contro le persone commessi con violenza, o per furto, rapina, estorsione, sequestro di persona a scopo di rapina o di estorsione, o per violenza o resistenza all'autorità, e a chi non può provare la sua buona condotta”.

Tuttavia, tale valutazione discrezionale richiede un'istruttoria approfondita e una motivazione puntuale sulla concreta incidenza dei fatti contestati in sede penale sull'attività autorizzata e sul pericolo per l'ordine e la sicurezza pubblica, elementi del tutto assenti nel provvedimento impugnato.

Secondo l'indirizzo espresso dal Consiglio di Stato (Sez. III, n. 3154/2018), la mancanza di buona condotta non può sostanziarsi solo in una generica "colpa d'autore" (ad esempio, in un giudizio di disvalore su eventuali cattive frequentazioni e sulla vita spregiudicata e, più in generale, sul comportamento del titolare della licenza), ma deve concretizzarsi in un motivato e ragionevole giudizio sulla presenza di specifici atti, fatti o legami che, per natura, intensità, caratteristiche, contesto ambientale, lascino temere che la licenza possa essere strumento di abusi o, ancor peggio, di illeciti impieghi da parte del titolare o di soggetti terzi (ad esempio, anche legati a dinamiche di criminalità organizzata); in altri termini, l'affidabilità e la buona condotta dell'istante possono esser desunti da condotte comunque significative, ma soprattutto collegate e coerenti con il tipo d'attività soggetta a tali titoli di polizia, con la precisazione, però, che il relativo giudizio parte dai dati per giungere ad una ragionevole valutazione complessiva della loro rilevanza, così da desumerne il serio e non remoto pericolo di sua inaffidabilità e cattiva condotta inerente all'attività e, da qui, l'abuso del titolo stesso.

Ebbene, nel caso in esame, difettano tale approfondita e motivazione puntuale sulla concreta incidenza dei fatti contestati in sede penale sull'attività autorizzata e sul pericolo per l'ordine e la sicurezza pubblica – ciò che consente di accogliere anche la censura relativa alla violazione dell’art. 3 della L. n. 241/1990 – poiché il provvedimento impugnato si fonda su un mero automatismo, cioè fa discendere la revoca dell’autorizzazione dalla sottoposizione del soggetto ad una misura cautelare disposta nell’ambito di un procedimento penale del quale, peraltro, non sono specificati né la imputazione né il relativo stato (con specifico riguardo all’esito delle indagini preliminari, all’eventuale rinvio a giudizio e all’esito del dibattimento).

L'amministrazione non ha poi fornito ulteriori elementi istruttori che illustrino efficacemente il quadro ambientale e personale che, nell'attualità, consenta di escludere la buona condotta del ricorrente.

Al riguardo, si rammenta (in omaggio alla pronuncia della Corte Costituzionale 16 dicembre 1993 n. 440) che non ricade sul privato l'onere della prova della "buona condotta" ma spetta all'amministrazione indicare gli specifici fatti impeditivi ed i concreti elementi rivelatori di un'apprezzabile possibilità di abuso della licenza di pubblica sicurezza.

Vero che, tra i vari, assumono un rilievo particolarmente significativo i fatti penalmente rilevanti che riguardano la gestione dell'impresa, tanto più se attinenti direttamente all'attività per la quale viene richiesta l'autorizzazione e se indicativi di una pregressa condotta non conforme alle norme che ne regolano l'esercizio; peraltro, non è d'altra parte necessario un giudizio penale di colpevolezza - e cioè un accertamento definito con sentenza - stante l'ampia discrezionalità dell'amministrazione in materia e la rilevanza degli interessi in gioco, con il solo limite di una valutazione che deve essere fondata su parametri logici e non travisati.

Nel caso in esame l'ente locale si è discostato da tali criteri poiché la revoca del titolo autorizzativo e l'ordine di chiusura dell'attività sono fatti conseguire, come effetto automatico, alla sottoposizione del titolare alla misura cautelare di cui sopra e non è stata svolta alcuna valutazione della complessiva personalità del richiedente e della specifica attitudine della vicenda penale ad infirmare l'affidabilità e la buona condotta del ricorrente, né risulta dimostrato il pericolo di abuso della licenza commerciale, se del caso, tramite un illecito impiego in contrasto con l'ordine e la sicurezza pubblica, non risultando alcun collegamento del comportamento valutato in sede penale con l'attività commerciale esercitata.

Sul punto, va evidenziato che, nell'apprezzamento della sussistenza del requisito della buona condotta in riferimento alla autorizzazione di polizia per lo svolgimento di attività commerciale, l'amministrazione deve valutare, nell'esercizio dell'ampia discrezionalità di cui gode, anche la circostanza che l'eventuale revoca del titolo già rilasciato è idonea ad incidere su un'attività economica dell'interessato e, quindi, sulla sua possibilità di produrre reddito e di reperire risorse per il sostentamento proprio e della propria famiglia, oltre che dei dipendenti che vi prestano attività lavorativa; da qui il rafforzamento dell'onere istruttorio e motivazionale che deve essere sorretto da argomentazioni rigorose, nella fattispecie non ravvisabili, sul venire meno dei requisiti soggettivi.

In conclusione, il ricorso va accolto con conseguente annullamento del provvedimento impugnato e con condanna dell’amministrazione al pagamento delle spese processuali liquidate in dispositivo, in applicazione del criterio della soccombenza, con attribuzione ai procuratori antistatari che hanno avanzato specifica istanza in calce al libello introduttivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania – Napoli (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.

Condanna l’amministrazione al pagamento delle spese processuali in favore della parte ricorrente che liquida in € 2.000,00 (duemila/00), oltre accessori di legge, con distrazione ai procuratori antistatari.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le persone indicate nel presente provvedimento.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 10 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

RI UZ, Presidente

Davide Soricelli, Consigliere

LU Di VI, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LU Di VI	RI UZ

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.