Pubblicato il 04/03/2026

N. 04078/2026 REG.PROV.COLL.

N. 08858/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8858 del 2022, proposto da Ospedale -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Raffaele Izzo, ES Vinci Orlando e Filippo Maria Longhi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio legale Izzo e Associati in Roma, via Boezio, 2;

contro

Regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Roberta Barone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso l’Avvocatura regionale in Roma, via Marcantonio Colonna, 27;
Direzione Regionale Salute e Integrazione Sociosanitaria, non costituita in giudizio;

nei confronti

ASL Roma 1, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Gloria Di Gregorio, Andrea Mollo e Lucia Bellocchi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso la sede dell’Azienda sanitaria locale in Roma, Borgo Santo Spirito, 3;
Casa di Cura Città di Aprilia S.r.l., non costituita in giudizio;

per l’annullamento

- delle determinazioni di cui alla nota della Direzione Regionale Salute e Integrazione Sociosanitaria prot. n. -OMISSIS-del 23/05/2022, recante il diniego di riconoscimento delle prestazioni in emergenza e urgenza erogate per conto del SSN a pazienti provenienti da pronto soccorso negli anni 2020 e 2021 e risultate extrabudget ;

- di ogni altro atto comunque presupposto, connesso e/o collegato a quello impugnato.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Lazio e della ASL Roma 1;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4- bis , cod.proc.amm.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 27 febbraio 2026 il dott. UC IF e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società ricorrente (-OMISSIS-) ha impugnato le la nota della Direzione Regionale Salute e Integrazione Sociosanitaria prot. n. -OMISSIS-del 23 maggio 2022, recante il diniego di riconoscimento delle prestazioni in emergenza e urgenza erogate per conto del SSN a pazienti provenienti da pronto soccorso negli anni 2020 e 2021 e risultate extrabudget .

1.1. Con il ricorso in esame è stato evidenziato, in punto di fatto, quanto segue:

- la società ricorrente gestisce una struttura ospedaliera nella quale sono attivi, tra l’altro, un presidio di pronto soccorso e 173 posti letto accreditati dalla regione Lazio e contrattualizzati dalla ASL Roma 1;

- la struttura ospedaliera gestita dalla società ricorrente, durante il periodo dell’emergenza pandemica derivante dalla diffusione del virus SARS-CoV-2, pur essendo di “grandi” dimensioni, ha mantenuto in via esclusiva la sua funzione assistenziale ordinaria, senza essere convertita a presidio dei pazienti affetti da Covid-19, operando quale ospedale “ Covid Free ”. In tal modo, grazie alle prestazioni erogate dalla stessa, che hanno di fatto compensato quelle non erogate dalle strutture riconvertite totalmente o parzialmente all’assistenza dei pazienti affetti da Vovid-19, l’amministrazione regionale è riuscita a garantire il “ mantenimento dei livelli essenziali di prevenzione e cura anche nelle fasi più critiche dell’epidemia attraverso progetti e azioni di mantenimento della continuità assistenziale ”, come previsto dalla nota regionale n. 1099038 del 16 dicembre 2020, con la quale è stata disciplinata la fase IX dell’emergenza pandemica;

- durante il periodo di emergenza pandemica ha stipulato apposite convenzioni, riconosciute dalla regione Lazio, con ospedali pubblici riconvertiti in centri Covid, per consentire l’esecuzione di interventi chirurgici che altrimenti avrebbero dovuto essere posticipati;

- a causa del maggior numero di prestazioni erogate durante il periodo dell’emergenza pandemica, la società ricorrente ha esaurito il proprio budget per ciò che concerne: i) l’attività ordinaria di acuzie nei confronti dei pazienti residenti nel territorio della regione Lazio; ii) le prestazioni sanitarie erogate nei confronti dei pazienti residenti in altre Regioni (c.d. AC). In particolare, il budget assegnato nel 2020 con la determinazione regionale n. G14302 del 27 novembre 2020 per l’attività ordinaria di acuzie (pari ad euro 26.154.807) e per l’assistenza dei AC (pari ad euro 1.033.929), poi replicato in pari misura per l’anno 2021, non è stato sufficiente a remunerare l’attività ordinaria svolta dall’ospedale gestito dalla società ricorrente in tale periodo, avendo operato come unica grande struttura Covid Free nel centro di Roma, avendo dovuto assorbire parte dell’assistenza per acuti affidata dalla programmazione regionale ad altri erogatori privati accreditati e da questi non resa in ragione della contingenza pandemica che si era venuta a creare in quel periodo;

- ancora più in dettaglio, la società ricorrente ha esposto che nell’ambito delle attività extrabudget rese negli anni 2020 e 2021 ricadono anche le prestazioni sanitarie in favore dei pazienti inviati dal proprio pronto soccorso, la cui erogazione non era opportuno differire o trasferire, tenuto conto della indisponibilità delle altre strutture riconvertite in centri Covid. In particolare, la struttura ospedaliera gestita dalla società ricorrente ha erogato, nel 2020, 117 ricoveri in emergenza e urgenza extrabudget per pazienti inviati dal proprio pronto soccorso, per un totale di euro 472.604,92; mentre nel 2021 ha erogato 218 ricoveri in emergenza e urgenza per pazienti inviati dal proprio pronto soccorso, per un totale di euro 800.347,88. Tali ricoveri, oltre ad essere dettati dalla indisponibilità di posti letto presso le altre strutture riconvertite a centri Covid, si erano resi necessari per evitare il sovraffollamento del pronto soccorso che avrebbe aumentato il rischio di contagio Covid.

1.2. La società ricorrente, avendo ritenuto di fare affidamento sul pagamento delle suddette prestazioni extrabudget , stante l’impossibilità di programmare la propria attività nei limiti del budget assegnato durante il periodo pandemico, con la nota del 14 luglio 2021 ha chiesto alla regione Lazio il riconoscimento di un maggior budget per il 2021, oltre all’ extrabudget per le prestazioni rese nel 2020 alla luce della indisponibilità delle altre strutture convertite in centri Covid.

1.3. La società ricorrente, atteso che tale richiesta non è stata riscontrata dalla regione Lazio, ha sollecitato nuovamente il predetto riconoscimento con la nota del 30 marzo 2022.

1.4. La Direzione Regionale Salute e Integrazione Sociosanitaria della regione Lazio, con nota prot. n. -OMISSIS-del 23 maggio 2022, ha rigettato le richieste formulate dalla società ricorrente sulla scorta dei seguenti rilievi:

- la D.G.R. n. 689/2020 ha approvato lo schema di accordo/contratto integrativo ex art. 8 quinquies D. lgs. n. 502/1992 e s.m.i. e D.L. n. 18/2020, che prevede che “ il budget [...] è da intendersi valicabile esclusivamente nella misura in cui sia necessario gestire i pazienti ID e NO ID [...] dalle strutture inserite nella rete dell’emergenza, ovvero NO ID, solo se correlati all’attivazione di nuovi posti letto per far fronte al trasferimento di attività dalle Aziende Pubbliche ”;

- la determinazione n. G12910 del 3 novembre 2020, nel regolamentare i “ Rapporti di collaborazione tra Aziende ed Enti del SSR e strutture private accreditate e non per l’ospitalità dei percorsi chirurgici NO ID 19 facenti capo alle strutture delle stesse Aziende sanitarie per il periodo di emergenza ID – 19 ”, “ utili alla gestione delle liste d’attesa delle strutture chirurgiche pubbliche ”, prevede (all’articolo 4 del protocollo organizzativo) che “ le prestazioni rese per le esigenze dell’azienda pubblica potranno anche superare il budget assegnato alla struttura ” privata;

- la normativa vigente consente “ ‘il superamento del budget assegnato esclusivamente a fronte delle fattispecie sopra riportate per far fronte all’emergenza ID, secondo gli accordi/contratti e protocolli organizzativi stipulati ai sensi della medesima normativa tra strutture pubbliche e strutture private accreditate e non accreditate, ed alle condizioni specificatamente indicate’, mentre ‘la produzione erogata al di fuori degli accordi/contratti e protocolli organizzativi previsti dalla normativa per far fronte all’emergenza ID rientra, dunque, nella disciplina ordinaria’ ”;

- pertanto, il budget assegnato avrebbe dovuto intendersi quale “ limite massimo invalicabile pattuito a titolo di remunerazione per le prestazioni sanitarie con onere a carico del SSR ”.

2. La società ricorrente, con un unico motivo di ricorso, ha impugnato la nota regionale indicata in epigrafe, contestandone la legittimità per “ Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 41 e 97 Cost., dell’art. 3 della L. n. 241/1990, dell’art. 8-quater e 8-quinquies del d.lgs. n. 502/1992, dell’art. 19 della L.R. n. 4/2003, degli artt. 23 ss. del r.r. n. 20/2019. Violazione e falsa applicazione della programmazione regionale. Eccesso di potere per ingiustizia manifesta, illogicità, difetto di istruttoria, disparità di trattamento ”.

2.1. In particolare, la società ricorrente ha contestato la legittimità di tale provvedimento per difetto di istruttoria e di motivazione, con conseguente sostanziale omesso esercizio del potere discrezionale attribuito alla regione Lazio in subiecta materia . In particolare, la regione Lazio non ha in alcun modo preso in considerazione che il minor livello di prestazioni sanitarie rese dalle strutture riconvertite in centri Covid ha comportato, per il 2020, un risparmio di spesa pari ad euro 140.257.955,18.

Tale risparmio di spesa avrebbe dovuto consentire la remunerazione delle prestazioni extrabudget erogate dalla struttura gestita dalla società ricorrente durante il periodo pandemico, in quanto le stesse sono state rese in ragione della impossibilità di trasferire i pazienti presso i centri Covid, nonché per evitare il sovraffollamento e l’assembramento nei Pronto Soccorso e il blocco delle ambulanze.

Secondo la prospettazione della società ricorrente, i limiti di spesa indicate nella gravata nota regionale non sarebbero suscettibili di precludere ex se , in assenza di istruttoria e di motivazione, il riconoscimento, anche parziale mediante regressione tariffaria, della maggiore attività erogata dall’unica struttura ospedaliera Covid Free che è stata attiva nel centro di Roma, ossia quella gestita dalla ricorrente. Il risparmio di spesa di cui ha goduto la regione Lazio, infatti, potrebbe consentire la remunerazione delle prestazioni erogate extrabudget nel periodo pandemico, non ostando a ciò ragioni di salvaguardia degli equilibri di finanza pubblica stabiliti dall’articolo 81 della Costituzione.

2.2. La regione Lazio e la ASL Roma 1 si sono costituite in resistenza nel presente giudizio.

2.3. La regione Lazio, con memoria depositata in data 4 luglio 2025, ha eccepito l’infondatezza del ricorso, concludendo per la sua reiezione.

2.4. La società ricorrente, con memoria depositata in data 18 luglio 2025, ha specificato le proprie doglianze e ha insistito per l’accoglimento del ricorso.

Successivamente, con memoria di replica depositata in data 29 luglio 2025, ha controdedotto all’eccezione sollevata dalla regione Lazio e ha instato per l’accoglimento del gravame.

2.5. La regione Lazio, con memoria depositata in data 15 gennaio 2026, ha specificato ulteriormente la propria eccezione, instando per la reiezione del gravame.

2.6. La società ricorrente, con memoria depositata in data 4 febbraio 2026, ha specificato ulteriormente le proprie doglianze e le argomentazioni difensive articolate in risposta alla eccezione sollevata dalla regione Lazio, concludendo per l’integrale accoglimento del ricorso.

2.7. All’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del 27 febbraio 2026 la causa è stata discussa e poi è stata trattenuta in decisione.

3. Il Collegio ritiene che il ricorso in esame non sia meritevole di favorevole considerazione e, quindi, debba essere respinto per le seguenti ragioni di diritto.

4. Vale, innanzitutto, evidenziare che “ il soggetto accreditato, a differenza delle strutture pubbliche, non ha l’obbligo di rendere le prestazioni agli assistiti oltre il tetto preventivato (cfr. Cons. Stato, sez. V, 30 aprile 2003, n. 2253) ” (cfr. Cons. Stato, sez. III, sent. n. 2 del 7 gennaio 2014).

In linea generale, l’insussistenza di un siffatto obbligo discende dal fatto che l’osservanza del tetto di spesa in materia sanitaria rappresenta un vincolo ineludibile che costituisce la misura delle prestazioni sanitarie che il Servizio sanitario nazionale può erogare e che può permettersi di acquistare da ciascun erogatore privato (cfr. Cons. Stato, sez. III, sent. n. 566 del 10 febbraio 2016).

Infatti, sulla scorta della normativa applicabile ratione materiae (in particolare, dell’articolo 32, comma 8, della legge 27 dicembre 1997, n. 449, dell’articolo 12, comma 3, del d.lgs. 23 dicembre 1992, n. 502 e dell’articolo 39 del d.lgs. 15 dicembre 1997, n. 446), in condizioni di scarsità di risorse e di necessario risanamento del bilancio, anche il sistema sanitario non può prescindere dall’esigenza di perseguire obiettivi di razionalizzazione finalizzati al raggiungimento di una situazione di equilibrio finanziario attraverso la programmazione e pianificazione autoritativa e vincolante dei limiti di spesa dei vari soggetti operanti nel sistema (cfr. Corte di Cassazione, sez. III civile, sent. n. 27608 del 29 ottobre 2019).

4.1. Giova, poi, rilevare che le strutture accreditate contribuiscono con le proprie funzioni di pertinenza pubblica all’attuazione delle finalità di assistenza sanitaria (cfr. articolo 43 della legge n. 833/1978 e l’articolo 8 del d.lgs. n. 502/1992) ed è proprio l’inerenza all’interesse della collettività che giustifica l’esborso di danaro, sotto forma di assunzione a carico del bilancio regionale delle prestazioni assicurate, attraverso il sistema della remunerazione tariffaria.

Per tali ragioni, è stata riconosciuta la sussistenza di un rapporto di servizio in capo alle strutture private accreditate, le quali, quindi, sono legate all’ente pubblico da un vincolo concessorio che ne determina, in modo continuativo e sistematico, l’inserimento nell’organizzazione dell’amministrazione (cfr. Corte di Cassazione, sent. n. 473/2015). Attraverso l’accreditamento, pertanto, si produce un effetto traslativo di funzioni e vincoli pubblicistici, con la conseguenza che gli enti privati accreditati sono tenuti ad osservare la programmazione della spesa sanitaria e a concorrere al raggiungimento dell’obiettivo del suo contenimento, che si realizza anche attraverso la previsione della non remunerabilità dei servizi extrabudget non verificati (cfr. Corte dei conti, sezione I centrale d’appello, sent. n. 233 del 15 ottobre 2024).

4.2. Le strutture private accreditate, quindi:

- sono tenute a rispettare le convenzioni (in specie, la quantità e qualità delle prestazioni stabilite e il connesso limite di spesa) stipulate con gli enti pubblici del Servizio sanitario, in quanto ciò risulta strumentale alla tenuta complessiva del sistema e alla concreta attuazione del diritto alla salute, a prescindere dalla circostanza che la spettanza dei compensi per attività erogate oltre la soglia fissata possa dare luogo a controversie giurisdizionali;

- violano gli obblighi di servizio laddove superino il tetto di spesa senza essere all’uopo preventivamente autorizzate, con possibili conseguenze anche in termini di danno erariale (cfr. Corte di Cassazione, SS.UU. civili, sent. n. 16336/2019).

5. Orbene, nel caso di specie, il contratto stipulato dalla società ricorrente con la ASL Roma 1 pur essendo stato successivamente integrato con un accordo integrativo stipulato ai sensi del combinato disposto dell’articolo 8- quinquies del d.lgs. n. 502/1992 e dell’articolo 3, del d.-l. 17 marzo 2020, n. 18, convertito con modificazioni dalla legge 24 aprile 2020, n. 27, proprio per far fronte alla emergenza pandemica, la possibilità di erogare prestazioni extrabudget è stata specificamente circoscritta alle sole ipotesi di cui all’articolo 1, comma 5, di tale contratto integrativo.

Con tale ultima previsione pattizia, in particolare, è stato previsto che “ Il budget, ai sensi della richiamata normativa emergenziale (DL 18/2020) è da intendersi valicabile esclusivamente nella misura in cui sia necessario gestire i pazienti ID e NO ID (casi sospetti ID 19, trattati come tali, seppure negativi), dalle strutture inserite nella rete dell’emergenza, ovvero NO ID, solo se correlati all’attivazione di nuovi posti letto per far fronte al trasferimento di attività delle Aziende pubbliche, per il periodo limitato allo stato di emergenza o per quello diversamente determinato dalla parte pubblica, pure inferiore, per il rientro alla gestione ordinaria ”.

La contrazione di tali vincoli pattizi, anche in ragione dell’operatività della clausola di salvaguardia contenuta nell’articolo 17 del contratto principale e integralmente richiamata da quello integrativo stipulato successivamente, preclude alla società ricorrente qualsiasi diritto a percepire un compenso più elevato laddove, come occorso nel caso di specie, di propria iniziativa e ignorando i limiti imposti dall’amministrazione abbia reso prestazioni supplementari rispetto a quelle programmate e autorizzate.

5.1. Ciò, invero, è quanto accaduto nella fattispecie in esame, poiché le prestazioni spontaneamente rese dalla società ricorrente durante il periodo 2020-2021 – ossia, quelle relative all’assistenza dei pazienti inviati dal proprio pronto soccorso e asseritamente non destinabili ad altre strutture sanitarie riconvertite in centri Covid – non solo non rientrano tra quelle autorizzate con l’accordo originario e quello integrativo sopra richiamato – in forza del quale la struttura ospedaliera gestita dalla società ricorrente era autorizzate ad erogare le seguenti prestazioni sanitarie: “ attività chirurgica di chirurgia epatobiliare, ortopedia e traumatologia, neurochirurgia, oculistica, ORL e maxillo facciale, chirurgia generale e chirurgia vascolare ” (articolo 5, comma 3), al fine di delocalizzare parte dell’attività di ricovero ordinario del Policlinico di Tor Vergata e del Policlinico Umberto I, in modo da liberare posti per la gestione centralizzata dell’emergenza Covid 19 (cfr. punto 17 delle premesse del contratto integrativo) – ma neppure rientrano tra quelle extrabudget contemplate dall’articolo 1, comma 5, del contratto integrativo.

6. Sulla scorta della cogenza di tali vincoli pattizi, nonché in forza dei sopra richiamati principi pretori – ai quali va aggiunto anche quello secondo il quale la comunicazione del tetto di spesa alla singola struttura costituisce rifiuto implicito di prestazioni ulteriori (cfr. Corte dei conti, sezione I centrale d’appello, sent. n. 233/2024, cit. ) – può ritenersi legittima la valutazione operata dalla amministrazione regionale resistente sulla istanza di riconoscimento delle prestazioni extrabudget avanzata dalla società ricorrente.

Infatti, diversamente da quanto sostenuto con le censure ricorsuali in esame, la regione Lazio ha correttamente esercitato il proprio potere discrezionale, motivando adeguatamente il rigetto della istanza di parte, stante la sussistenza dei vincoli normativi e pattizi sopra richiamati ed esplicitamente menzionati nel gravato provvedimento negativo per cui è causa.

7. La peculiarità del caso di specie, data dal fatto che per il 2020 la regione Lazio abbia registrato un risparmio di spesa pari ad euro 140.257.955,18 in ragione dell’asserito minor livello di prestazioni sanitarie rese dalle strutture riconvertite in centri Covid, non vale ad inficiare la legittimità dell’operato valutativo della Regione resistente.

7.1. La regione Lazio, infatti, nell’esercizio del suo potere di programmazione ha già assunto specifiche determinazioni in ordine al risparmio di spesa realizzato nel 2020, che la società ricorrente non ha impugnato nel presente giudizio.

7.2. In particolare, con la deliberazione di Giunta regionale n. 304 del 28 maggio 2021, recante “ Disposizioni in materia di remunerazione alle strutture private accreditate destinatarie di un budget 2020, ai sensi dell’articolo 4, commi 5 bis e 5 ter, del decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 luglio 2020, n. 77, e s.m.i. Annullamento parziale della DGR 689/2020 ”, è stato previsto di “ dare attuazione a quanto disposto all’art. 4, commi 5 bis e 5 ter, del D.L. n. 34/2020, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 luglio 2020, n. 77, e s.m.i., riconoscendo un contributo una tantum alle strutture private accreditate che abbiano registrato nel 2020 una produzione complessiva al di sotto del 90 per cento del budget assegnato e sottoscritto, ferma rimanendo la rendicontazione dei costi fissi sostenuti ”.

7.3. La regione Lazio, quindi, ha legittimamente disatteso la pretesa della società ricorrente valorizzando la sussistenza di vincoli normativi (in termini di invalicabile tetto di spesa sanitaria) e pattizi, nonché la circostanza per cui le prestazioni extrabudget erogate dalla società ricorrente negli anni 2020 e 2021 non risultavano riconducibili a quelle per le quali il budget poteva essere superato per far fronte alle esigenze dell’azienda pubblica.

7.4. In conclusione, l’istanza di riconoscimento presentata dalla società ricorrente non poteva che essere disattesa, risolvendosi in un tentativo di conseguire ex post una ulteriore distribuzione di risorse finanziarie giustificata dalla complessiva attività svolta e dall’effettuazione di prestazioni extrabudget non autorizzate e in asserita – e contestata (cfr. pagg. 5 e 6 della memoria difensiva della Regione resistente del 4 luglio 2025) – supplenza di altre strutture.

8. In definitiva, sulla scorta delle suesposte considerazioni il ricorso in esame deve essere respinto in ragione della sua infondatezza.

9. Il Collegio, stante le peculiarità della vicenda contenziosa in esame e la parziale novità di alcune questioni giuridiche affrontate, ritiene sussistere giuste ed eccezionali ragioni per compensare integralmente le spese di lite tra le parti, restando il contributo unificato a carico della società ricorrente.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese di lite compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 febbraio 2026 con l’intervento dei magistrati:

ES OM, Presidente

Enrico Mattei, Consigliere

UC IF, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
UC IF	ES OM

IL SEGRETARIO