Pubblicato il 04/03/2026

N. 00402/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00281/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 281 del 2020, proposto da
Real Rimini Siti F.C. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Massimiliano Gabellini, Riario Fabbri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di CI, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Nicoletta Flamigni, domiciliato presso la Segreteria TAR in Bologna, via D'Azeglio, 54;

per la condanna

del Comune di CI al pagamento di somme a titolo di risarcimento del danno, ripetizione di indebito ovvero indebito arricchimento in conseguenza della risoluzione della concessione avente per oggetto la gestione di impianti sportivi facenti parte del “Centro Sportivo AL CO.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di CI;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 gennaio 2026 il dott. AO LI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.-La Valleverde CI F.C. S.r.l. (oggi Real Rimini Siti F.C. S.r.l.), in virtù della convenzione n. rep.5015 del 21.06.2001 sottoscritta con il Comune di CI, deteneva in uso e gestione per la durata di 9 anni una serie di impianti sportivi facenti parte del “Centro Sportivo AL CO ricadenti nel patrimonio indisponibile del Comune ed in particolare:

- Stadio centrale comprendente “ .. campo da gioco regolamentare, tribuna coperta, gradinate, impianto di illuminazione, spogliatoi e servizi ubicati nel sottotribuna (con esclusione della palestra e annessi servizi), locali da adibire al servizio di bar ristoro”;

- Antistadio comprendente “ .. campo da gioco regolamentare, impianto di illuminazione per allenamento e campetti di allenamento”.

A fronte del canone annuo pattuito il Comune al fine di concorrere alle spese di gestione degli impianti, si obbligava a corrispondere “ .. il 100% dei consumi (luce, acqua e gas), riferiti alla spesa storica dell’impianto” ed inoltre un contributo annuo pari ad €. 25.822,84 (nell’atto L. 50.000.000) corrispondente al 50% della spesa storica per la manutenzione dei campi.

Il 15 febbraio 2006 la società presentava un progetto per il rifacimento in manto sintetico del campo di gioco principale dell’impianto sportivo gestito.

Il Comune di CI, con delibera G.C. in data 21.02.2006, approvava il progetto e riconosceva, in favore di CI FC, un contributo pari al 65% delle spese effettive sopportate per la realizzazione del nuovo impianto, con un limite massimo di €. 400.000,00, dando altresì atto della pendenza dell’iter volto alla proroga dell’attuale scadenza della concessione sino al 2016.

In seguito le parti valutavano l’opportunità di dotare il centro sportivo CO di un ulteriore impianto individuato in un campo da calcetto in erba sintetica e ne concordavano la realizzazione a spese della CI FC.

Con deliberazione n.23 del 08.02.2007, la Giunta Comunale prendeva atto e confermava il contenuto dell’istanza della CI FC depositata il 30.10.2006, definendo la spese per la realizzazione del campo di calcetto in €. 130.000,00 e soprattutto dava atto della necessità di procrastinare la scadenza della gestione degli impianti sportivi da parte di CI FC, ridefinendo appositamente ed in tal senso il contratto di concessione (doc. n. 4).

In particolare, nella deliberazione, si evidenziava espressamente che “ …le migliorie e le addizioni apportate dalla concessionaria all’impianto in gestione ……. determinando un incremento di valore tale da accrescere in modo durevole la produttività e la reddività dello stesso impongono il riequilibrio del rapporto contrattuale alterato dall’arricchimento di una parte e danno dell’altra e tale riequilibrio possa essere utilmente conseguito mediante il differimento della scadenza contrattuale, originariamente fissata alla data del 20.02.2010 fino al 31.12.2016”.

In data 17.03.2009 il Comune di CI comunicava all’odierna attrice l’accoglimento, con parere della Giunta comunale in data 12.03.2009, della richiesta di cui sopra con possibilità di cedere il contributo relativo al 2009 fino alla concorrenza di €. 20.000,00 (doc.5) ribadendo di aver raggiunto accordo per la proroga della convenzione sino al 2016.

In data 13.08.2009 la concessionaria si vedeva notificare l’atto dirigenziale n. 1065 del 10.08.2009, con cui, in attuazione di una precedente delibera della Giunta comunale del 30.07.2009, avvalendosi della facoltà prevista all’art.23 della convenzione stipulata nel 2001, veniva risolto di diritto, ex art. 1456 cod. civ., il contratto rep. n.5015 del 21.06.2001 addebitando alla CI FC la mancata manutenzione dell’impianto (doc. n. 6).

In data 4 novembre 2019 come da verbale (doc.n.9) l’Amministrazione rientrava nella disponibilità degli impianti.

La società Valleverde CI F.C. SR (oggi Real Rimini Siti F.C. SR), con atto di citazione notificato in data 2.7.2010 e ricevuto dall’amministrazione comunale il 5.7.2010, conveniva in giudizio avanti al Tribunale di Rimini il Comune di CI e ne chiedeva la condanna al pagamento di determinate somme, a titolo rispettivamente e in via gradata di risarcimento del danno, ripetizione di indebito ovvero indebito arricchimento, in ragione della disposta risoluzione della concessione per la gestione di impianti sportivi facenti parte del “Centro Sportivo AL CO.

La causa veniva quindi definita con sentenza n. 351/2013 in data 11.3.2013 con la quale il Tribunale di Rimini, in accoglimento dell’eccezione pregiudiziale sollevata dal Comune di CI, rilevava il difetto di giurisdizione del giudice ordinario ed affermava la compentenza del giudice amministrativo. La sentenza veniva confermata dalla Corte d’Appello di Bologna con sentenza n. 2681/2016.

Indi la società provvedeva ai sensi dell’art.11 co 2 c.p.a. alla riassunzione del giudizio davanti a questo Tribunale Amministrativo.

Con decreto presidenziale n. 36/2019 il ricorso veniva dichiarato perento e con ordinanza n. 517/2019 veniva respinta l’opposizione e confermata la perenzione.

Con il ricorso in esame l’odierna ricorrente agisce nuovamente per la condanna del Comune al pagamento di determinate somme, a titolo rispettivamente e in via gradata di risarcimento del danno quantificato complessivamente in 5.095.329,20 euro, ripetizione di indebito ex art.1458 c.c. ovvero indebito arricchimento ex art.2041 c.c., in ragione della disposta risoluzione della concessione per la gestione di impianti sportivi facenti parte del “Centro Sportivo AL CO.

Segnatamente parte ricorrente ha determinato i danni subiti nelle spese sostenute per il rifacimento del manto dello stadio comunale e per la realizzazione ex novo del campo da calcetto oltre che nei mancati introiti relativamente alla gestione degli impianti e alle sponsorizzazioni.

A sostegno dell’azione risarcitoria la ricorrente ha esposto le seguenti argomentazioni in diritto così riassumibili:

La proroga della convenzione sino al 2016 benché non formalizzata in atto negoziale si sarebbe ugualmente perfezionata alla luce della del. G.C. n.23/2007 la quale aveva espressamente individuato nella proroga lo strumento al fine del riequilibrio delle prestazioni. La condotta dell’Amministrazione comunale sarebbe caratterizzata dalla violazione del dovere di correttezza e buona fede nella fase di esecuzione del rapporto concessorio. La clausola risolutiva espressa di cui all’art. 23 della convenzione sarebbe inefficace perché non approvata specificatamente per iscritto ai sensi dell’art.1341 c.c. in tema di clausole vessatorie ed in ogni caso l’inadempimento sarebbe non di grave importanza ai sensi dell’art.1455 c.c

In subordine la ricorrente ha chiesto ai sensi dell’art. 1458 c.c. la restituzione della somma di 735.574,18 euro per le spese di rifacimento in erba sintetica del manto del campo da calcio e per la realizzazione del campo da calcetto ovvero in ulteriore subordine a titolo di indennizzo ai sensi dell’art.2041 c.c.

Si è costituito il Comune di Rimini eccependo l’infondatezza del gravame non avendo parte ricorrente mai impugnato la risoluzione della convenzione motivata da gravi inadempimenti degli obblighi manutentivi come da verbale del 20 luglio 2009 redatto in contraddittorio. La convenzione del 2001 non sarebbe mai stata rinnovata avendo la del. G.C. 23/2007 contenuto di atto di mero indirizzo rientrando la proroga nell’esercizio delle attribuzioni dirigenziali.

Con memoria di replica la difesa di parte ricorrente ha insistito per la fondatezza della pretesa azionata citando giurisprudenza della Cassazione in tema di effetti della risoluzione nei contratti ad esecuzione continuata quale quello di specie.

Alla pubblica udienza del 29 gennaio 2026 è stato rilevato d’ufficio un possibile profilo di inammissibilità del ricorso per mancata impugnazione del provvedimento di risoluzione della concessione, come da verbale di udienza; il difensore della ricorrente ha controdedotto che l’azione proposta prescinde completamente dalla comminata risoluzione quale atto paritetico; indi la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1.-La controversia in esame ha ad oggetto la richiesta di condanna del Comune di CI al risarcimento dei danni subiti in ragione della mancata proroga e risoluzione della concessione per la gestione di impianti sportivi facenti parte del “Centro Sportivo AL COo, in subordine, a titolo di ripetizione di indebito o di indennizzo per arricchimento senza giusta causa ex art.2041 c.c. pari alle spese sostenute per la realizzazione degli impianti sportivi.

Il presente ricorso è stato preceduto da giudizio incardinato presso il g.o. conclusosi con la sentenza della Corte d’ Appello di Bologna dichiarativa del difetto di giurisdizione (qualificando la convenzione accessoria alla concessione quale accordo ex art.11 L.241/90) e dal ricorso rg 464/2017 proposto in riassunzione innanzi a questo Tribunale Amministrativo dichiarato definitivamente perento con ordinanza n. 517/2019.

2.- Preliminarmente va rilevato che la declaratoria della perenzione del precedente ricorso rg 464/2017 di analogo contenuto quanto a “petitum” e “causa petendi” non determina l’inammissibilità del presente giudizio, costituendo la pronuncia di perenzione una decisione incidente solamente sul versante processuale e non su quello sostanziale ( ex multis T.A.R. Lombardia Milano sez. III, 5 dicembre 2017, n. 2314) non estinguendo dunque il diritto di azione da proporsi nei termini di decadenza e prescrizione per la tutela rispettivamente degli interessi legittimi e dei diritti soggettivi.

3.- Il ricorso è infondato e va respinto potendosi prescindere dalla questione pur sollevata d’ufficio della possibile inammissibilità del ricorso per mancata impugnazione del provvedimento dichiarativo della risoluzione della convenzione.

4.- Va rilevato che con deliberazione G.C. 30 luglio 2009 è stata disposta la risoluzione della convenzione del 2001 per gravi carenze manutentive accertate in contraddittorio, tanto da indurre l’Amministrazione ad interventi urgenti in vece del concessionario inadempiente, avvalendosi della clausola risolutiva espressa ivi prevista.

Va altresì evidenziato che con il ricorso in esame la ricorrente non ha mosso alcuna doglianza avverso tale provvedimento non contestando dunque i relativi presupposti sul piano sostanziale limitandosi a contestare l’efficacia della risoluzione per mancata specifica accettazione ex art.1341 c.c. della clausola risolutiva espressa. Risultano del tutto generiche infatti le mere affermazioni contenute in ricorso circa la non gravità dell’inadempimento peraltro del tutto superflue in considerazione della prevista clausola risolutiva espressa (art 23 convenzione) la quale come noto rende del tutto superfluo ogni esame sulla gravità dell’inadempimento pur dovendo comunque accertarsi l’imputabilità dell’adempimento e la rispondenza al canone di buona fede (Cassazione civile sez. III, 28 agosto 2024, n. 23287).

Ai sensi dell’art.30 co. 2 c.p.a. “ Può essere chiesta la condanna al risarcimento del danno ingiusto derivante dall'illegittimo esercizio dell'attività amministrativa o dal mancato esercizio di quella obbligatoria. Nei casi di giurisdizione esclusiva può altresì essere chiesto il risarcimento del danno da lesione di diritti soggettivi”.

Ai sensi del successivo terzo comma “Nel determinare il risarcimento il giudice valuta tutte le circostanze di fatto e il comportamento complessivo delle parti e, comunque, esclude il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l'ordinaria diligenza, anche attraverso l'esperimento degli strumenti di tutela previsti.”

Anche in tema di risarcimento per lesione di diritti soggettivi, ai sensi dell’art.1227 c.c. non deve essere risarcito il danno che il creditore non avrebbe subito se avesse tenuto il comportamento collaborativo cui deve attenersi (Consiglio di Stato sez. III, 14 settembre 2018, n. 5383) ovvero con la diligente utilizzazione degli altri strumenti di tutela previsti dall'ordinamento.

Invoca la ricorrente la responsabilità contrattuale del Comune per violazione dell’obbligo di buona fede nell’esecuzione del rapporto concessorio.

In materia di responsabilità contrattuale come noto il danneggiato ha comunque l’onere di allegare le prove attestanti l'inadempimento o l'inesatto adempimento dell'obbligazione gravante sul convenuto nonché il nesso causale tra inadempimento e danno ( ex multis Cassazione civ., sez. III, 30 maggio 2001, n. 7387).

Nel caso di specie ad avviso del Collegio è evidente la rilevanza sotto il profilo eziologico della risoluzione per inadempimento quale fatto impeditivo della promessa proroga della convenzione (che nella prospettazione della ricorrente avrebbe consentito il riequilibrio del rapporto contrattuale) e decisivo per la produzione dei danni lamentati dalla ricorrente, si che la rituale contestazione giudiziale avrebbe potuto evitare o mitigare i danni allegati, contestando gli addebiti comunali relativamente alla violazione degli obblighi di manutenzione assunti in via pattizia.

5.- Va poi completamente disatteso l’assunto di parte ricorrente circa l’asserita proroga di fatto della convenzione sino al 2016 in virtù della deliberazione G.C. n. 23/2007 e la lesione di un proprio legittimo affidamento alla proroga della convenzione.

E’ infatti principio del tutto pacifico che tutti i contratti stipulati dalla pubblica amministrazione (anche quando essa agisca “iure privatorum”) richiedono la forma scritta “ad substantiam”, non rilevando a tal fine la deliberazione dell'organo collegiale dell'ente pubblico che abbia autorizzato il conferimento dell'incarico, dell'appalto o della fornitura, ove tale deliberazione (costituente mero atto interno e preparatorio del negozio, avente come destinatario l'organo legittimato ad esprimerne la volontà all'esterno) non risulti essersi tradotta in un atto, sottoscritto da entrambi i contraenti, da cui possa desumersi la concreta sistemazione del rapporto con le indispensabili determinazioni in ordine alle prestazioni da eseguirsi e al compenso da corrispondersi ( ex multis Cassazione civile sez. II, 22 agosto 2025, n. 23699; Id. sez. I, 30 settembre 2025, n. 26388).

6.- E’priva di pregio anche l’asserita inefficacia della risoluzione.

Posto che la clausola risolutiva espressa inserita nel testo della convenzione è stata specificamente approvata dalla ricorrente in calce alla stessa (vedi doc. 1 ultima pagina) soddisfando pertanto sotto il profilo formale l’obbligo di cui all’art.1341 c.c. in tema di clausole vessatorie apposte nei contratti per adesione caratterizzati dalla predisposizione unilaterale di condizioni generali di contratto, nel caso di specie non vengono in rilievo contratti per adesione bensì accordo avente ad oggetto la concessione della gestione di impianti sportivi comunali sussumibile nell’art.11 L.241/90 (vedi T.A.R. Napoli Campania sez. III, 6 ottobre 2016, n. 4622 in tema di contratto di appalto).

7.- Sono infondate anche le domande subordinate di ripetizione di indebito ed arricchimento senza giusta causa.

7.1.- Quanto alla prima, secondo la giurisprudenza civile l'appalto, anche nei casi in cui la sua esecuzione si protragga nel tempo, e fatte salve le ipotesi in cui le prestazioni in esso dedotte attengano a servizi o manutenzioni periodiche, non può considerarsi un contratto ad esecuzione continuata o periodica e, pertanto, non si sottrae alla regola generale, dettata dall'art. 1458 c.c., della piena retroattività di tutti gli effetti della risoluzione, anche in ordine alle prestazioni già eseguite ( ex plurimis Cassazione civile sez. II, 9 febbraio 2022, n. 4225).

Anche per i contratti di concessione di servizi e/o di beni pubblici stante l’”eadem ratio” non vede il Collegio ragioni per derogare alla generale regola della retroattività degli effetti della risoluzione.

7.2.- Quanto alla seconda, a prescindere da ogni altra considerazione, rileva la partecipazione da parte del Comune alle spese sulle migliorie apportate agli impianti e per quanto concerne la trasformazione in campo sintetico del campo in erba il pagamento della somma di 400.000 euro ovvero somma ben superiore a quella prevista in convenzione.

8.- Alla luce delle suesposte considerazioni il ricorso va respinto.

Sussistono giusti motivi per disporre la compensazione delle spese di lite attesa la particolarità della controversia.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia – Romagna Bologna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 29 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

UG Di NE, Presidente

AO LI, Consigliere, Estensore

Jessica Bonetto, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AO LI	UG Di NE

IL SEGRETARIO