Pubblicato il 04/12/2025

N. 01963/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00787/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 787 del 2023, proposto da Sviluppo Campese Ambiente Turismo Società Agricola s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Giuseppe Lepore, con domicilio digitale come da PEC risultante dal Registro di Giustizia;

contro

Comune di Campo nell’Elba, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Duccio AR Traina, con domicilio digitale come da PEC risultante dal Registro di Giustizia;

nei confronti

Parco Nazionale Arcipelago Toscano, in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituito in giudizio;

per l’annullamento:

dell’ordinanza del Comune di Campo nell’Elba, prot. n. 5425 del 20/04/2023, notificata a mezzo pec il 21/4/2023, avente ad oggetto la convalida dell’ordinanza di sospensione dei lavori e di ripristino afferenti la segnalazione certificata di inizio attività depositata ai sensi dell’art. 135 della L.R.T. 65/2014 in data 28.05.2019, protocollo 7520 dal Sig. Vinai Giorgio, in qualità di legale rappresentante della Società S.C.A.T. s.r.l., avente ad oggetto interventi di ristrutturazione di fabbricato esistente sito in loc. Capo Poro - Edificio Truppe, su immobile identificato al Catasto Fabbricati al Foglio 51 Mappale 200, Subalterno 1.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Campo nell’Elba;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 24 settembre 2025 la dott.ssa NI AP e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La società Sviluppo Campese Ambiente Turismo Società Agricola s.r.l. conduce un’azienda agricola ed agrituristica in località Galenzana, nel comune di Campo nell’Elba, in area ricompresa nel Parco Nazionale dell’Arcipelago Toscano e dal febbraio 2017 ha altresì acquistato una porzione di terreno, contigua alla propria azienda, sita in prossimità del promontorio di Capo Poro ove insistono edifici, classificati al catasto come unità collabenti (F/2), ma consistenti in ex fortificazioni militari risalenti alla Seconda Guerra Mondiale, denominati “ ex ricovero truppe di Capo Poro” e “ ex batteria di Capo Poro ”.

2. Tali beni, in origine di proprietà dell’Agenzia del Demanio, nel novembre del 2016 sono stati trasferiti al sig. De VI AN, che l’ha a sua volta ceduti alla società ricorrente l’anno successivo.

SCAT s.r.l., divenuta proprietaria dell’area, ha dunque presentato al Comune di Campo nell’Elba due piani di intervento relativi ai manufatti in questione. In particolare, la SCIA prot. 7520 del 28.05.2019, oggetto dell’impugnato provvedimento di convalida, si riferisce alle attività da svolgersi per il recupero delle strutture costituenti l’ex ricovero truppe, che erano già state oggetto della precedente SCIA presentata il 24.09.2018 (pratica edilizia n. 188/2017).

3. Con ordinanza di sospensione dei lavori e di ripristino prot. 4885 del 07/04/2023, adottata ai sensi dell’art. 145 comma 6 L.R. Toscana 65/2014, il Comune di Campo nell’Elba ha ordinato il divieto di prosecuzione degli interventi segnalati con la citata SCIA del 28/05/2019 prot. 7520, nonché il ripristino delle parti già poste in essere.

4. Tale provvedimento è stato poi convalidato dall’atto impugnato (ordinanza prot. 5425 del 20.04.2023, denominata “ convalida dell’ordinanza di sospensione dei lavori e ripristino (articolo 21-nonies L. 241/90) ”), con il quale l’ente - dopo aver specificamente preso posizione sulle osservazioni endoprocedimentali presentate dall’istante - ha confermato in sede di riesame le precedenti determinazioni assunte con ordinanza prot. 4885 del 07.04.2023.

5. La ricorrente insorge per i seguenti motivi in diritto.

1. Violazione di legge, eccesso di potere, difetto di motivazione; violazione della Legge n. 394/1991, con riferimento all’art. 19, dell’art. 21 e segg.

Con il primo motivo di gravame la ricorrente contesta la tardività e il difetto di motivazione dell’ordinanza impugnata.

2. Violazione di legge, eccesso di potere, difetto di motivazione, in ordine alla completezza del progetto e della integrazione documentale.

Con il secondo motivo la società ricorrente contesta nel merito l’ordinanza impugnata sostenendo la compatibilità dell’intervento segnalato con le norme tecniche di attuazione del piano del Parco (in particolare, con l’art. 18.3 delle NTA), poiché trattasi di lavori che integrano gli estremi della manutenzione straordinaria ai sensi della L.R. Toscana n. 65/2014.

6. Si è costituito in giudizio il Comune di Campo nell’Elba che ha preliminarmente eccepito l’inammissibilità dei motivi di ricorso perché denunciano vizi riconducibili all’atto convalidato, ossia all’ordinanza adottata il 7/04/2023, divenuta ormai inoppugnabile per decorrenza dei termini. Nel merito, l’ente resistente ha comunque insistito per il rigetto del ricorso perché infondato.

7. L’Ente Parco Nazionale Arcipelago Toscano, pur ritualmente evocato in giudizio, non si è costituito.

8. La società SCAT s.r.l. ha depositato una memoria di replica ai sensi dell’art. 73 D. Lgs. n. 104/2010, insistendo per l’accoglimento del ricorso.

9. In vista dell’udienza del 24.09.2025 entrambe le parti hanno depositato istanza di passaggio in decisione senza discussione e il Collegio ha trattenuto la causa in decisione.

DIRITTO

1. Deve preliminarmente essere respinta l’eccezione di inammissibilità del ricorso sollevata dall’ente comunale con riferimento a entrambi i mezzi di gravame, attesa la tempestiva impugnazione dell’ordinanza n. 5425/2023, che ha convalidato - in sede di riesame - quanto già deciso dall’amministrazione con ordinanza del 7/04/2023, integrandone la motivazione e prendendo posizione sulle osservazioni endoprocedimentali formulate dalla società ricorrente.

1.1 Reputa il Collegio che il provvedimento del 20/04/2023 debba infatti essere qualificato come provvedimento di autotutela recante conferma di precedenti atti sfavorevoli per il privato, ossia l’ordinanza di divieto di prosecuzione degli interventi segnalati con la SCIA del 28/05/2019, prot. n. 7520 e l’ordinanza di ripristino delle parti già poste in essere. Tanto emerge testualmente dall’atto impugnato ove l’amministrazione, in sede di riesame, espressamente convalida le proprie precedenti determinazioni, ai sensi dell’art. 21- nonies , comma 2, legge n. 241/1990.

1.2. Sul punto la giurisprudenza amministrativa ha rilevato che “ 12.4 Assumono rilievo, nel caso di specie, le regole generali per l’esercizio del potere di autotutela amministrativa dettate dall’art. 21-nonies della L. n. 241 del 1990, da declinarsi con riguardo alla particolare figura di autotutela in concreto disposta dall’amministrazione, ossia la conferma di precedente atto (già sfavorevole per il privato) affetto da illegittimità.

12.4.1. La fattispecie rientra nella previsione del comma 2 dell’art. 21-nonies della L. n. 241 del 1990, a norma del quale “È fatta salva la possibilità di convalida del provvedimento annullabile, sussistendone le ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole”.

12.4.2. La disposizione consente alla pubblica amministrazione di convalidare i propri atti affetti da vizi di legittimità, attraverso una manifestazione di volontà intesa ad eliminare il vizio da cui l’atto stesso è inficiato; ciò, attraverso un istituto di carattere generale, volto a rendere l’atto stabile a tutti gli effetti per i quali è preordinato, ogniqualvolta il pubblico interesse ne richieda il consolidamento (Cons. Stato, VI, 3385/2021).

12.4.3. L’ampiezza della formula utilizzata dal Legislatore consente di ricomprendere nella convalida figure quali la sanatoria (che si verifica allorquando un provvedimento viziato per mancanza nel procedimento di un atto preparatorio viene sanato dalla successiva emanazione dell’atto mancante) e la ratifica (consistente nell’appropriazione dell’atto, emesso da un organo incompetente, ovvero fornito di una competenza temporanea e occasionale, da parte dell’autorità che sarebbe stata competente).

12.4.4. La convalida continua invece a distinguersi, per struttura e funzione, da altri istituti limitrofi e segnatamente: dall’atto meramente confermativo, enucleato dalla giurisprudenza per impedire l’elusione della perentorietà del termine di ricorso, il quale non modifica forma, motivazione e dispositivo del provvedimento confermato (rimasto generalmente inoppugnato); dalla conferma propria, la quale, sebbene connotata dall’apertura di una nuova istruttoria, non è comunque volta a rimuovere alcun vizio; dalla rettifica, che ha ad oggetto le difformità che non comportano l’invalidità del provvedimento originario ma solo la sua irregolarità; infine, dalla conversione che tiene fermo l’atto originario sussumendolo però sotto una diversa fattispecie legale (Cons. Stato, VI, 3385/2021).

12.4.5. La convalida è il provvedimento con il quale la pubblica amministrazione, nell’esercizio del proprio potere di autotutela decisionale e all’esito di un procedimento di secondo grado, interviene su un provvedimento amministrativo viziato e, come tale, annullabile, emendandolo dai vizi che ne determinano l’illegittimità e, dunque, l’annullabilità (Cons. Stato, IV, 6125/2018) ” (cfr. TAR Lazio - Roma, sez. III ter , 07.04.2025, n. 6874) . L’ordinamento manifesta quindi un atteggiamento di favore per la conservazione dell’atto invalido mediante convalida, come emerge dall’art. 21- nonies , comma 2 della legge n. 241/1990 e, tuttavia, l’istituto può essere impiegato solo per sanare vizi di tipo formale o procedurale, ma non quelli dovuti all’originaria mancanza di un presupposto o di un requisito di legge perché in tali casi la convalida “ non potrebbe mai assicurare il permanere, senza alterazioni, della parte dispositiva del provvedimento su cui intende operare. Se infatti l’illegittimità attiene al contenuto dell’atto, la stessa può essere eliminata solo attraverso la sua riforma ” (cfr. Cons. Stato, V, n. 3385 del 27.04.2021).

1.3. Nel caso in esame il Comune ha convalidato l’ordinanza di divieto di prosecuzione degli interventi di cui alla SCIA del 28/05/2019 e di ripristino delle parti già poste in essere, che non avevano tenuto conto delle osservazioni endoprocedimentali formulate dalla società ricorrente e tale provvedimento di secondo grado deve dunque essere ascritto all’ampio genus dei provvedimenti di autotutela.

1.4. Così inquadrato il provvedimento impugnato, rileva il Collegio che lo stesso sia stato preceduto da una nuova istruttoria e sia caratterizzato da una motivazione integrativa, ma autonoma, della precedente ordinanza, come emerge anche dalle premesse dell’atto (“ PRESO ATTO che la suddetta ordinanza non tiene conto delle osservazioni ex art. 10bis della L. 241/1990 acclarate al protocollo 4406 del 30/03/2023; RITENUTO necessario procedere all’esame di tali osservazioni […] RITENUTO che le suddette osservazioni non siano accoglibili per i motivi che seguono ”, doc. 1 depositato da parte ricorrente). La convalida posta in essere si atteggia dunque a nuovo e autonomo provvedimento rispetto a quello oggetto di autotutela, con conseguente tempestività delle censure rivolte al secondo atto, il quale si ricollega tuttavia a quello invalido, combinandosi con esso, sul piano effettuale, in modo da mantenerne fermi gli effetti sin dalla sua emanazione (efficacia ex tunc ).

2. Passando alla trattazione del merito del ricorso, il Collegio osserva quanto segue.

3. Con il primo motivo di gravame, parte ricorrente contesta la tardività del provvedimento impugnato perché adottato oltre il termine di dodici mesi previsto dall’art. 21 - nonies L. 241/1990, atteso che la SCIA prot. 7520 avente a oggetto il “ Progetto di manutenzione straordinaria ex ricovero truppe di Capo Poro” è stata presentata il 28.05.2019, mentre l’amministrazione comunale ha assunto le proprie determinazioni nel 2023 e non ricorrendo, nella fattispecie, la particolare ipotesi prevista dal comma 2 bis dell’art. 21 nonies L. 241/1990. Peraltro, poiché l’ordinanza impugnata è intervenuta dopo un considerevole lasso di tempo dalla presentazione della SCIA, il provvedimento impugnato, secondo la ricorrente, sarebbe altresì illegittimo per difetto di motivazione in relazione alla mancata indicazione dell’interesse pubblico concreto e attuale all’adozione dell’atto di ritiro, nonché per non aver richiamato le ragioni di diniego già espresse nella precedente ordinanza del 7/04/2023.

3.1. La doglianza è infondata sotto tutti i punti di vista.

3.2. Deve innanzitutto essere richiamato l’orientamento giurisprudenziale, cui il Collegio intendere aderire, secondo cui, quanto all’atto di convalida, “ Il relativo regime giuridico, pertanto, è quello specificamente indicato dal comma 2 dell’art. 21- nonies della L. n. 241 del 1990, che richiede il rispetto di un termine ragionevole, non necessariamente coincidente con quello di diciotto (o di dodici) mesi indicato dal comma 1, oltre che la valutazione delle ragioni di interesse pubblico (cfr. Cons. Stato, V, 7891/2023, nel confermare TAR Lazio, II, 16106/2022) ” (TAR Lazio, sez. III ter, 07.04.2025, n. 6874).

3.3. Nessun dubbio può infatti muoversi in ordine alla tempestività e alla legittimità formale della convalida, che è stata adottata in data 20.04.2023 con riferimento alla precedente ordinanza del 07.03.2023, dando espressamente conto dell’esigenza di integrare le ragioni già esposte in precedenza con riferimento alla SCIA e prendendo posizione sulle osservazioni endoprocedimentali di parte ricorrente.

3.4. Peraltro, nel caso di specie, emerge dagli atti di causa che la SCIA presentata il 28.05.2019 è stata prorogata ex D.L. 76/2020 nell’ambito delle misure adottate per fronteggiare gli effetti derivanti dall’emergenza epidemiologica da Covid-19, come da comunicazione protocollata al n. 6909 del 13.05.2022; inoltre, con riferimento alla pratica in esame la società ha depositato documentazione integrativa del 17.06.2022 solo in data 20.06.2022 (doc. 5 depositato dal Comune e non contestato), nonché deduzioni in data 30.03.2023 e, pertanto, reputa il Collegio a fronte del provvedimento di diniego di prosecuzione dei lavori del 07.04.2023, convalidato il 20.04.2023 (con ordinanza adottata a fronte della richiesta di riesame presentata in data 11.04.2023, doc. 5 depositato da SCAT), non possa essersi ingenerato alcun affidamento meritevole di tutela circa la legittimità dei lavori segnalati, con conseguente tempestività dell’operato dell’amministrazione comunale.

4. Con il secondo motivo, la società ricorrente contesta la decisione dell’amministrazione, ribadendo la compatibilità dell’intervento oggetto della segnalazione certificata di inizio di attività presentata il 28/05/2019 con le norme tecniche di attuazione del piano del Parco, dovendo lo stesso essere qualificato come manutenzione straordinaria ai sensi della L.R. Toscana n. 65/2014. Infatti, espone l’istante che poiché gli immobili per cui è causa - pur essendo iscritti al catasto come beni collabenti (categoria F/2) e, come tali, privi di capacità reddituale - sono ancora individuabili e perimetrabili, risulta ancora possibile verificarne l’esatta consistenza e, pertanto, l’intervento oggetto di segnalazione può essere qualificato come manutenzione straordinaria e non come ristrutturazione edilizia, soggetto al regime della SCIA ai sensi dell’art. 3 lett. b) del D.P.R. 380/2001.

4.2. La doglianza è fondata.

4.3. Preliminarmente, ritiene il Collegio che costituisca circostanza pacifica che nell’area del Parco Nazionale dell’Arcipelago Toscano ove insiste il manufatto denominato ex ricovero truppe siano ammissibili i soli interventi di manutenzione straordinaria, mentre gli interventi di ristrutturazione edilizia e il cambio di funzione degli immobili sono possibili solo ai fini dello sviluppo e della qualificazione delle attività agro-silvo-pastorali e agrituristiche ( ex art. 18, comma 3 delle norme tecniche di attuazione del piano del Parco), ma si tratta di ipotesi, queste ultime, che non ricorrono per l’area e per i fabbricati in questione, attesa la diversa attività svolta dalla società ricorrente.

4.4. Ciò posto, reputa il Collegio che gli interventi oggetto della SCIA del 28/05/2019 possano essere qualificati come interventi di manutenzione straordinaria.

4.5. L’ente comunale sostiene infatti che, a differenza del primo progetto presentato dalla società nel 2018, gli interventi in questione prevedono il cambio di destinazione d’uso dei fabbricati consistenti l’ex ricovero truppe in beni destinati ad assolvere a una funzione residenziale, come emergerebbe dalla Tav 7 (doc. 13 depositato da SCAT) in cui sono previsti la realizzazione di un soggiorno/cucina, una camera, un bagno e un locale lavanderia e la Tav. 8 (doc. 13 depositato da SCAT) in cui è rappresentato il “parcheggio antistante abitazione con percorso esterno”. Inoltre, espone il Comune che la società ricorrente ha previsto un aumento di SUL con riferimento all’edificio identificato dalla lettera C, come contestato sia con l’ordinanza del 07.04.2023, sia con la convalida del 20.04.2023.

4.6. Sul punto non si possono che ribadire le conclusioni già espresse dal Consiglio di Stato, sez. IV, con sentenza n. 2637 del 14.03.2023, chiamato a pronunciarsi sulla legittimità del parziale diniego di nulla osta rilasciato dall’Ente Parco sul progetto presentato da SCAT s.r.l. nel 2018 relativamente agli immobili di Capo Poro, stante la sostanziale continuità dei due progetti.

4.7. Si rileva infatti che anche con riferimento alla SCIA presentata nel 2019 non sono indicati aumenti di volumetria o di sagoma, atteso il sostanziale rispetto della muratura perimetrale e della copertura dei fabbricati collabenti, per come risultano allo stato attuale, anche con specifico riferimento al corpo C, per il quale “ Verranno mantenute le murature e la copertura. Sarà inserita un’adeguata impermeabilizzazione e coibentazione al fine di migliorare le caratteristiche termo igrometriche del volume. E’ inoltre prevista una pavimentazione della copertura piana al fine di poter fruire della superficie disponibile (immagine 4 e 5) ” (doc. 13 depositato da SCAT s.r.l.). Il Comune contesta che il corpo C, rappresentato come spazio seminterrato ed inaccessibile, costituirebbe ulteriore superficie alla luce della proposta progettuale di prevedere l’accesso con scala interna dal livello superiore e lo sbancamento di parte del terreno circostante, ma risulta dagli atti di causa che i diversi livelli esistenti saranno invece collegati da una scala “ che si sviluppa in adiacenza all’edificio esistente, in granito elbano . Le pavimentazioni esterne ed i davanzali saranno realizzati granito elbano, per rispettare la tradizione locale ” (doc. 13 depositato da SCAT s.r.l.), con la conseguenza che ciascun fabbricato manterrà la propria consistenza volumetrica.

4.8. Quanto poi alla destinazione d’uso dell’immobile, si ribadisce che poiché i manufatti insistono in area pacificamente rientrante nel Parco Nazionale dell’Arcipelago Toscano gli stessi non possono che essere destinati ad attività funzionali a quella agricola, ma tale vincolo, come già chiarito dal Consiglio di Stato, non impedisce alla proprietaria di eseguire lavori di recupero e di manutenzione dei beni.

5. In definitiva, il ricorso deve essere accolto, con assorbimento di ogni censura e/o eccezione non esaminata.

6. La regolamentazione delle spese di lite tra le parti costituite segue la soccombenza ed è indicata come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati.

Condanna il Comune resistente al pagamento in favore della società ricorrente al pagamento delle spese di lite, che liquida in euro 3000,00 (tremila/00), oltre accessori di legge e rimborso del contributo unificato, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 24 settembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

ER AR HI, Presidente

Raffaello Gisondi, Consigliere

NI AP, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NI AP	ER AR HI

IL SEGRETARIO