Pubblicato il 13/04/2026

N. 06565/2026 REG.PROV.COLL.

N. 13064/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 13064 del 2024, proposto da RA Dianora, rappresentata e difesa dall'avvocato Fabio Lofrese, con domicilio eletto presso il suo studio in Bari, via Umberto I, 266/B;

contro

Ministero dell'Istruzione e del Merito, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per l'annullamento

previa sospensione anche con misura cautelare monocratica ex art. 56 c.p.a.

1. del diniego di riconoscimento del titolo estero n.p.i A00DGSV REGISTRO UFFICIALE U.0045796 del 15.11.2024 h.10:36, notificato a mezzo e-mail in pari data;

2. per quanto di ragione, del parere non noto del Ministero dell'Università e Ricerca di data 13 maggio 2024, prot. 7286, sfavorevole al riconoscimento del titolo conseguito all''''estero da parte ricorrente;

3. di ogni ulteriore atto presupposto, connesso e consequenziale, anche odiernamente non conosciuto;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero dell'Istruzione e del Merito;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 febbraio 2026 la dott.ssa IN AN e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

1. Con l’odierno ricorso notificato ai soggetti in epigrafe indicati in data 3 dicembre 2024 e depositato in pari data, parte ricorrente ha esposto in fatto di avere inoltrato al Ministero dell’Istruzione istanza di riconoscimento del titolo di formazione sul sostegno conseguito in Spagna presso l’Università Cardinal Herrera – Castellon Valencia e rilasciato in data 28 gennaio 2022.

L’Amministrazione, nel provvedimento impugnato ha ritenuto di rigettare la domanda di riconoscimento per svariati motivi come oltre indicati tra cui in quanto in Spagna, l’istante non è un insegnante di sostegno; il titolo non darebbe accesso all’insegnamento in Spagna in quanto trattasi di “titolo proprio” e quindi non abilitante e non di “titolo ufficiale” e quindi sarebbe privo dei requisiti giuridici anche minimi per poter essere valutato come attestato che dà accesso, in Italia, all’insegnamento in qualità di insegnante specializzato sul sostegno. Il Ministero ha comunque proceduto “con il massimo favor per l’istante” (pag. 5 del decreto), al confronto tra la formazione conseguita dalla stessa in Spagna e le conoscenze e le qualifiche richieste dalla legislazione nazionale, onde accertare se l’istante abbia o meno i requisiti per accedere all’insegnamento, in Italia, in qualità di insegnante specializzato sul sostegno, concludendo tuttavia col rilievo di “un’incolmabile differenza, come sopra rappresentata, sussistente tra la formazione inerente alla specializzazione su sostengo conseguita in Italia e quella relativa al titolo formativo conseguito in Spagna, di cui l'istante chiede il riconoscimento” (pag. 9 del decreto).

Avverso tale provvedimento l’interessata ha proposto le seguenti censure: 1) Violazione e falsa applicazione dell’art. 13 della Direttiva 2013/55/UE, violazione dell’art. 45 TFUE e violazione del principio di libertà di stabilimento ed eccesso di potere per difetto assoluto di istruttoria e di motivazione; 2) Violazione e falsa applicazione degli articoli 2 e 7 della legge 4 agosto 1977, n. 517, reiterata violazione e falsa applicazione dell’art. 13 della Direttiva 2013/55/UE, eccesso di potere per difetto dei presupposti, contraddittorietà e manifesta illogicità; mancata previsione di eventuali misure compensative in caso di non corrispondenza tra le figure professionali nei due stati membri; 3) violazione e falsa applicazione dell’art. 16 comma 2 e dell’art. 17 comma 2 del d.lgs. n. 206/2007; violazione e falsa applicazione dell’art. 11 commi 3 e 5 del d.lgs. n. 206/2007, violazione e falsa applicazione del favor partecipationis, violazione del principio del legittimo affidamento. Conclude con istanza cautelare monocratica e collegiale e per l’accoglimento del ricorso.

2. Con decreto monocratico del 4 dicembre 2024 l’istanza cautelare è stata accolta.

3. L’Amministrazione si è costituita in giudizio.

4. Alla camera di consiglio del 5 marzo 2025 l’istanza cautelare è stata accolta ed allo stato risulta non appellata.

5. Il ricorso è stato trattenuto in decisione alla pubblica udienza del 4 febbraio 2026.

DIRITTO

1.Il ricorso merita accoglimento nei termini di cui appresso.

Col provvedimento impugnato il titolo su sostegno conseguito in Spagna da parte ricorrente è stato rigettato per plurimi motivi negativi tra cui, come sopra accennato, che in Spagna l’istante non è un insegnante di sostegno, non essendo in possesso, né del titolo di Maestro especialidad de Educación Especial né di una Laurea ad indirizzo psicopedagogico appositamente previsti dal Governo spagnolo, ma di un mero “titolo proprio” non abilitante in quanto titolo non ufficiale nel quale non compare il Re di Spagna, ma il Rettore dell’Università che lo ha rilasciato. Comunque pure dopo aver rilevato la natura non abilitante del titolo, il Ministero ha ugualmente proceduto col massimo favor per l’istante al confronto analitico tra la formazione conseguita dalla stessa in Spagna e le conoscenze e le qualifiche richieste dalla legislazione nazionale, onde accertare se l’istante abbia o meno i requisiti per accedere all’insegnamento, in Italia, in qualità di insegnante specializzato sul sostegno. A tale scopo è stato richiesto il parere al Ministero dell’università e della ricerca che lo ha reso in senso sfavorevole al riconoscimento, con argomentazioni che il Ministero dell’istruzione ha ritenuto di condividere pienamente (pag. 5 del decreto). E ciò in quanto a seguito della comparazione dei due percorsi formativi, quello seguito in Spagna e quello previsto per l’accesso alla professione di insegnante di sostegno dal D.M. 30 settembre 2011 sarebbero emerse incolmabili differenze tra le due formazioni. In particolare si fa riferimento al “sostegno educativo” e non al “sostegno didattico”, (pag. 6 del decreto) come previsto dal citato Dm. 30 settembre 2011; a fronte della previsione, nell’Allegato B al citato decreto dell’espletamento di laboratori didattici diversificati per ciascun grado di scuola (con Tutor specializzato sul grado di scuola corrispondente), dalla documentazione presentata dall’istante nulla si può desumere in riferimento all’effettivo espletamento di laboratori didattici diversificati per ordine e grado di scuola (motivo n. 3 a pag..7 del decreto); dalla documentazione prodotta non si capisce se la ricorrente ha effettuato tirocinio non essendo specificate né le modalità né i tempi né se sia stato effettuato presso una scuola secondaria con la presenza di tutor; infine non emerge nulla sulle modalità di conduzione di insegnamenti, laboratori e tirocinio che abbiano escluso la formazione on line e blended.

La conclusione è che date le incolmabili differenze emerse a seguito della effettuata comparazione dei percorsi e poiché dalle verifiche eseguite era emerso che le conoscenze complessivamente possedute dall’istante, risultanti dal complesso di diplomi e di attestazioni dalla ridetta posseduti, non compensate dal complesso di esperienza professionale maturata non soddisfano le condizioni per accedere all’insegnamento, in Italia, in qualità di insegnante specializzato sul sostegno, il riconoscimento del titolo andava rigettato.(pag. 9 del decreto).

2. Le motivazioni contenute nel provvedimento di diniego non possono essere condivise in primo luogo proprio per quanto viene affermato da una recente pronuncia della CGUE resa il 20 novembre 2025, proprio con riferimento al riconoscimento di titoli sul sostegno conseguiti in Spagna, in una situazione che non ricade nell’ambito di applicazione della direttiva 2005/36, come quello in esame, ma che rientra in quella dell’articolo 45 TFUE o dell’articolo 49 TFUE (che garantiscono rispettivamente la libertà di circolazione dei lavoratori e la libertà di stabilimento) ed i cui principi vanno senz’altro condivisi anche per il caso in esame.

2.1 La Corte di Giustizia Europea ha precisato che le autorità di uno Stato membro – alle quali un cittadino dell’Unione abbia presentato domanda di autorizzazione all’esercizio di una professione il cui accesso, secondo la normativa nazionale, è subordinato al possesso di un diploma o di una qualifica professionale, o anche a periodi di esperienza pratica – sono tenute a prendere in considerazione l’insieme dei diplomi, certificati e altri titoli, nonché l’esperienza pertinente dell’interessato, procedendo a un confronto tra, da un lato, le competenze attestate da tali titoli e da tale esperienza e, dall’altro, le conoscenze e le qualifiche richieste dalla normativa nazionale (sentenza della Corte di Giustizia Europea, sez. VIII, 20 novembre 2025, resa nelle cause riunite C-340/24 e C-442/24, punto 29).

Con tale ultima pronuncia la Corte di Giustizia Europea ha anche precisato che gli articoli 45 e 49 TFUE non possono imporre allo Stato membro ospitante di prendere in considerazione un titolo che non sia rilasciato dallo Stato membro di origine e che non sia ivi riconosciuto, tuttavia, lo Stato membro ospitante resta libero, se del caso, di tener conto di un siffatto titolo nell’ambito della procedura di valutazione comparativa menzionata al punto 29 della sentenza (punti 33, 34 e 35 della sentenza).

Che è quanto ha effettuato il Ministero che, nel caso di specie, dopo aver rilevato la natura non abilitante del titolo, ha comunque proceduto al su citato esame comparativo tra la formazione conseguita all’estero e quella prevista in Italia per accedere all’insegnamento di insegnante nel sostegno, “secondo quanto stabilito dalle sentenze dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, nn.18, 19, 20, 21 e 22 del 28 e del 29 dicembre 2022”, giungendo tuttavia a rigettare l’istanza di riconoscimento in ragione delle differenze riscontrate – sotto il profilo quantitativo e qualitativo – tra il percorso formativo previsto dalla normativa italiana per il conseguimento della specializzazione sul sostegno e il precorso formativo, complessivamente seguito (in Italia e in Spagna), che ha portato l’istante a conseguire l’attestato di formazione di cui chiede il riconoscimento in Italia, secondo quanto sopra richiamato.

2.2 Le obiezioni rivolte dall’Amministrazione al riconoscimento del titolo, tuttavia, non resistono all’esame di legittimità proprio di questo giudizio per le seguenti ragioni.

E sotto questo profilo va condivisa una delle doglianze proposte da parte ricorrente in ordine alla violazione della L. n. 517 del 1977: va infatti rammentato che in Italia l’insegnante di sostegno ex L. n. 517 del 1977, la cui attività è destinata a favorire forme di integrazione a favore degli alunni portatori di handicap e realizzare interventi individualizzati in relazione alle esigenze dei singoli alunni, è un docente di classe che ha acquisito le competenze e conoscenze didattiche e psico-pedagogiche necessarie ai fini del conseguimento di quella professionalità ulteriore che caratterizza la sua funzione.

Nel caso in esame, la valutazione ministeriale inerente alle conoscenze complessivamente possedute dall’istante, che non soddisferebbero le condizioni per accedere all’insegnamento in Italia, risulta affidata a rilievi di carattere generale e formale, come ad esempio, il richiamo ai requisiti per l’attivazione dei corsi di specializzazione per il sostegno didattico previsti dall’art. 3 del D.M. 30.09.2011, il riferimento del corso seguito in Spagna al “sostegno educativo” e non al “sostegno didattico” di cui ai corsi di specializzazione previsti dalla normativa italiana e il rilievo in ordine alle modalità di conduzione di insegnamenti, laboratori e tirocinio nel corso spagnolo che - a differenza di quanto previsto dall’Allegato C del D.M. 30.09.2011 - sarebbero stati svolti in modalità blended.

A tal proposito ancorchè parte ricorrente non l’abbia depositata in atti, ha tuttavia osservato che dalla documentazione allegata alla domanda di riconoscimento si ricava che il titolo estero universitario le ha conferito 60 CFU e che le materie svolte tra cui Pedagogia speciale della

gestione integrata del gruppo classe, Didattica speciale e apprendimento per la disabilità

sensoriale, Pedagogia e didattica speciale della disabilità intellettuale e dei disturbi, Didattica

speciale: metodo metacognitivo e cooperativo, Modelli integrati di intervento psico-educativo per la disabilità intellettiva, Psicologia dello sviluppo, dell’educazione e dell’istruzione: modelli di apprendimento, Legislazione speciale e ordinaria riferita all’integrazione scolastica, Neuropsichiatria infantile, Didattica dell’educazione e dell’area antropologica, per citarne alcune, finiscono per coincidere con quelle previste dal D.M. 30 novembre 2011 per l’accesso all’insegnamento nel sostegno.

2.3 Inoltre, a fronte delle differenze rilevate tra i due percorsi, il Ministero non ha neanche preso in considerazione la possibilità di individuare misure ulteriori idonee a compensare le diversità di formazione riscontrate, ritenendo tra l’altro che, laddove venisse riconosciuta la specializzazione sul sostegno sulla base di attestati e percorsi di formazione del tipo di quello posseduto dall’istante, si realizzerebbe una grave disparità di trattamento con i cittadini italiani che per accedere all’insegnamento sul sostegno in Italia seguono il percorso formativo universitario come disciplinato dal citato D.M. 30.09.2011.

Nel provvedimento di diniego (pagg. 8-9 del decreto) si afferma, infatti, che tale disparità deriverebbe da:

1) non validità dell’attestato formativo presentato dall’istante, quale titolo di abilitazione per l’accesso alla professione regolamentata di insegnante di sostegno in Spagna e, quindi, quale titolo di specializzazione per l’insegnamento di sostegno in Italia;

2) incolmabile differenza sussistente tra la formazione inerente alla specializzazione su sostengo conseguita in Italia e quella relativa al titolo formativo conseguito in Spagna, di cui l’istante chiede il riconoscimento.

Tuttavia, l’assenza di un titolo abilitativo non può costituire una barriera preconcetta al riconoscimento del titolo, che può avvenire anche con misure compensative, eventualmente aggravate con la previsione di ore aggiuntive di didattica/tirocinio/laboratorio, così da scongiurare la realizzazione delle disparità di trattamento paventate.

La giurisprudenza europea, infatti, riconosce l’assegnazione di misure compensative non solo nel caso di stretta attinenza dei programmi di formazione ma anche nel caso di divergenze sostanziali e in assenza del titolo abilitativo (v. la sentenza della Corte di Giustizia Europa, sez. VI, 8 luglio 2021 in C-166/2020, punto 42, che, in una situazione in cui l’interessato non possiede il titolo che attesta la sua qualifica professionale ai sensi della direttiva 2005/36 ma ha acquisito competenze professionali relative a tale professione tanto nello Stato membro d’origine quanto nello Stato membro ospitante, ha statuito che le autorità competenti di quest’ultimo sono tenute a valutare tali competenze e a confrontarle con quelle richieste nello Stato membro ospitante ai fini dell’accesso alla professione richiesta; in particolare, “se tali competenze corrispondono a quelle richieste dalle disposizioni nazionali dello Stato membro ospitante, quest’ultimo è tenuto a riconoscerle. Se da tale esame comparativo emerge una corrispondenza solo parziale tra queste competenze, lo Stato membro ospitante ha il diritto di esigere che l’interessato dimostri di aver acquisito le conoscenze e le qualifiche mancanti. Spetta alle autorità nazionali competenti valutare, se del caso, se le conoscenze acquisite nello Stato membro ospitante, nell’ambito, in particolare, di un’esperienza pratica, siano valide ai fini dell’accertamento del possesso delle conoscenze mancanti. Se detto esame comparativo evidenzia differenze sostanziali tra la formazione seguita dal richiedente e la formazione richiesta nello Stato membro ospitante, le autorità competenti possono fissare misure di compensazione per colmare tali differenze”).

3. In ragione delle suesposte considerazioni, la domanda di annullamento del diniego di riconoscimento va accolta e, per l’effetto, l’impugnato provvedimento va annullato.

Ne discende l’obbligo dell’Amministrazione di provvedere al riesame dell’istanza, anche ai fini dell’eventuale assegnazione di misure compensative.

4. In considerazione dell’articolazione della vicenda sostanziale e processuale sussistono giusti motivi per la compensazione del spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla il provvedimento di diniego impugnato ai fini del riesame dell’istanza di riconoscimento del titolo e dell’eventuale assegnazione di misure compensative.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

IN AN, Presidente, Estensore

Luca De Gennaro, Consigliere

Marco Arcuri, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

IN AN

IL SEGRETARIO