Pubblicato il 20/03/2026

N. 05302/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00194/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 194 del 2024, proposto da Sama di NO EL S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Paolo Borioni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Luigi Ceci 21;

contro

Consorzio di Bonifica TO RD, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Francesco Scalia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

della nota prot.00183 P/E del 20.12.2023 del Consorzio di Bonifica TO RD resa in riscontro alla pec della Sama del 14.11.2023 avente ad oggetto ai lavori di manutenzione delle opere pubbliche di bonifica per l'anno 2020 Area Territoriale Ostia 1 CIG 8315552298 e con la quale era comunicato che le determinazioni del Consorzio di Bonifica TO RD erano espresse nella nota del legale Avv. Scalia del 1° dicembre 2023;

della nota dell'Avv. Francesco Scalia del 1° dicembre 2023, anche in ragione del richiamo contenutistico ad relationem espresso nella nota prot.00183 P/E del 20.12.2023 del Consorzio di Bonifica TO RD;

di ogni ulteriore atto presupposto e conseguente anche non noto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Consorzio di Bonifica TO RD e del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 febbraio 2026 la dott.ssa Ida Tascone e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. In punto di fatto si premette che con contratto di appalto del 20 aprile 2021 il Consorzio di Bonifica TO RD (d'ora innanzi, per brevità, CBLN) affidava alla SAMA di NO EL S.r.l. (d'ora innanzi, per brevità, SAMA) i lavori di manutenzione ordinaria delle opere pubbliche di bonifica – corsi d'acqua – per l'annualità 2020, consistenti prevalentemente in opere di sfalcio delle erbe e spurgo dei sedimenti dei canali e dei fossi ricadenti nel comprensorio consortile (CIG 8315552298).

2. Nel corso dell'esecuzione del contratto interveniva il decreto-legge 17 maggio 2022, n. 50, convertito con modificazioni dalla legge 15 luglio 2022, n. 91 (cd. Decreto Aiuti), il cui art. 26 introduceva un meccanismo straordinario di adeguamento dei prezzi dei materiali da costruzione, dei carburanti e dei prodotti energetici, a beneficio degli appaltatori di lavori pubblici aggiudicati sulla base di offerte con termine finale di presentazione entro il 31 dicembre 2021.

3. Il CBLN trasmetteva alla SAMA i SS.AA.LL. straordinari 3bis e 4 – rispettivamente in data 21 gennaio 2023 e 23 agosto 2023 – per un importo complessivo di € 746.762,41, oltre IVA (€ 386.900,00 + € 359.862,41), che quest’ultima restituiva debitamente controfirmati.

4. Successivamente, non essendo intervenuto il relativo pagamento, la SAMA trasmetteva in data 21 novembre 2023 una nota di diffida e contestuale richiesta di accesso documentale in ordine all'interlocuzione intercorsa tra il CBLN e il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (d'ora innanzi, per brevità, MIT) in relazione all'istanza di accesso al Fondo di cui all'art. 26, comma 4, lett. b), d. l. n. 50/2022.

5. Il difensore del CBLN, Avv. Scalia, trasmetteva alla società ricorrente la nota del 1° dicembre 2023, mediante la quale giustificava il mancato pagamento sia sulla scorta della circostanza che la stessa aveva accettato i prezzi contrattuali mediante la partecipazione alla procedura di gara, la stipula del contratto, la sottoscrizione dell'atto di sottomissione e della contabilità senza riserve, sia a seguito dell'indisponibilità di risorse proprie dell'Ente; tali deduzioni venivano integralmente recepite per relationem dal Consorzio con la nota prot. n. 183/PE del 20 dicembre 2023.

6. Dalla documentazione resa disponibile in sede di accesso emergeva altresì che il MIT, con nota prot. n. 5535 del 5 giugno 2023 e, all'esito del riesame, con ulteriore nota prot. n. 7355 del 5 settembre 2023, aveva ritenuto che l’intervento in oggetto non fosse ammissibile all'accesso al Fondo, adducendo:

(a) il ricorso da parte del CBLN al tariffario consortile del 2000, risalente e inferiore al prezziario regionale in vigore alla data di stipula del contratto (avvenuta nel 2021), in violazione dell'art. 23, comma 16, d.lgs. n. 50/2016;

(b) la natura delle lavorazioni, prive di maggiorazioni per materiali e provviste, ad esclusione dei carburanti.

7. Con l’odierno ricorso la ricorrente chiede l’annullamento delle note consortili del 1° dicembre e del 20 dicembre 2023 deducendo, con un unico motivo, violazione di legge e falsa applicazione dell'art. 26 del d. l. n. 50/2022, eccesso di potere per manifesta illogicità, contraddittorietà, carenza di motivazione e di istruttoria, instando, altresì, il risarcimento del danno pari agli importi revisionali riconosciuti nei SS.AA.LL., oltre interessi moratori e rivalutazione monetaria.

8. Si è costituito in giudizio il CBLN, chiedendo in via principale la sospensione del giudizio ai sensi degli artt. 79 c.p.a. e 337, comma 2, c.p.c. in attesa della definizione del giudizio di appello civile (Corte d'Appello Roma, R.G. n. 5988/2024) avente ad oggetto la sentenza del Tribunale di Roma n. 15518/2024, e nel merito il rigetto del ricorso per inesigibilità della pretesa creditoria.

Si è costituito anche il MIT con apposita memoria con la quale ha eccepito preliminarmente il difetto di giurisdizione del G.A. ed il difetto di legittimazione passiva del Ministero nonché, nel merito, l'infondatezza delle censure prospettate nei motivi di ricorso.

9. In riscontro a tali eccezioni, la parte ricorrente ha depositato una memoria di replica nell’ambito della quale ha sostenuto la sussistenza della giurisdizione del G.A. sulla scorta della sentenza resa dal Consiglio di Stato, sez. VII, 11 giugno 2025, n. 5082, sostenendo, altresì, la legittimazione del MIT quale controinteressato nel giudizio di che trattasi, nonché la fondatezza nel merito, alla luce dei documenti prodotti dal CBLN nel parallelo giudizio civile che confermerebbero il riconoscimento del credito revisionale.

10. All'udienza pubblica dell'11 febbraio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

11. Il Collegio esamina preliminarmente l’eccezione di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sollevata in via pregiudiziale dal MIT, in quanto è fondata e determina, ai sensi dell'art. 11, comma 1, c.p.a., la declaratoria di inammissibilità del ricorso, con contestuale indicazione del giudice munito di giurisdizione.

La natura pregiudiziale della questione esime il Collegio dall'esaminare ogni altra domanda, eccezione e motivo di merito contenuto nell’atto introduttivo del giudizio, incluse la questione di sospensione del giudizio sollevata dal CBLN e quella di legittimazione passiva del MIT, quest'ultima assorbita, come si dirà, dalla declaratoria di inammissibilità.

12. Il perimetro del thema decidendum impone di qualificare con precisione la pretesa sostanziale azionata dalla ricorrente, prescindendo dalla veste formale del gravame.

Come ribadito da consolidata giurisprudenza delle Sezioni Unite, ai fini del riparto di giurisdizione rileva non la natura dell'atto impugnato né la qualificazione che le parti attribuiscono alla propria posizione soggettiva, bensì il petitum sostanziale, da individuarsi in funzione della causa petendi e dell'intrinseca natura del rapporto dedotto in giudizio (Cass., Sez. Un., 28 maggio 2013, n. 13178; 25 giugno 2010, n. 15323; 11 ottobre 2011, n. 20902; Cons. Stato, Sez. III, 23 novembre 2017, n. 5468).

13. Alla luce di tale criterio, la pretesa della SAMA è riconducibile alla richiesta di annullamento del diniego opposto dal CBLN al riconoscimento degli importi revisionali ai sensi dell'art. 26 del d. l. n. 50/2022, con condanna al pagamento delle somme già quantificate nei SS.AA.LL. 3bis e 4, nonché in subordine, il risarcimento del danno da condotta illecita del CBLN per violazione dei canoni di correttezza e buona fede. Si tratta, a ben vedere, di una pretesa che, quanto al petitum sostanziale, non rientra nella giurisdizione esclusiva o generale di legittimità del giudice amministrativo.

14. L'art. 26, comma 1, del d. l. n. 50/2022 impone alle stazioni appaltanti di adottare, anche in deroga alle clausole contrattuali, gli stati di avanzamento dei lavori applicando i prezzari aggiornati, riconoscendo i maggiori importi «nella misura del 90 per cento» a valere su specifiche risorse, secondo un ordine di priorità predeterminato dalla norma stessa. La disposizione non prevede alcuna fase valutativa discrezionale, una volta verificati i presupposti fattuali (contratto aggiudicato entro il 31 dicembre 2021; lavorazioni eseguite nel periodo 1° gennaio 2022 – 31 dicembre 2022; aggiornamento dei prezzari), l'obbligo di riconoscimento sorge ex lege , con determinazione del quantum affidata a parametri oggettivi (prezzari regionali aggiornati o, in via transitoria, incremento del 20% ex comma 3).

15. La qualificazione della fattispecie in ordine al riparto di giurisdizione è controversa in giurisprudenza.

Da un lato, viene in rilievo la tesi dell'adeguamento prezzi come istituto ontologicamente revisionale – sostenuta dalla ricorrente con il richiamo alla sentenza già citata del Cons. Stato, sez. VII, 11 giugno 2025, n. 5082 – la quale condurrebbe ad affermare la giurisdizione esclusiva del G.A. ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. e), nn. 1 e 2, c.p.a.

Dall'altro, occorre citare la tesi per cui il compenso da riconoscere ai sensi dell’art. 26 del d. l. n. 50/2022 costituisce un indennizzo straordinario a valere su fondi pubblici – sostenuta dal MIT mediante il richiamo alla sentenza adottata dal T.A.R. Veneto, sez. III, 27 ottobre 2023, n. 1636 – che, dunque, condurrebbe a qualificare la controversia in termini di diritto soggettivo alla prestazione prevista dalla legge, devoluta al giudice ordinario.

16. Il Collegio ritiene che debba darsi continuità al secondo orientamento, per le seguenti ragioni.

16.1. L'art. 26 del d. l. n. 50/2022 non introduce una revisione prezzi in senso tecnico.

La revisione prezzi classica (già indicata nell’art. 115 del d.lgs. n. 163/2006; poi nell’art. 106, comma 1, lett. a), d.lgs. n. 50/2016; ora previsto dall’art. 60 d.lgs. n. 36/2023) mira a mantenere l'equilibrio sinallagmatico del contratto adeguando il corrispettivo alle variazioni dei costi nel corso dell'intera esecuzione, operando all'interno della struttura negoziale.

L'adeguamento di cui all'art. 26 del d.l. n. 50/2022 ha invece carattere eccezionale e temporalmente circoscritto (lavorazioni dell’annualità 2022), è indipendente dalla clausola contrattuale di revisione (anzi vi deroga espressamente: « anche in deroga alle specifiche clausole contrattuali »), e trova copertura non nelle risorse dell'appalto bensì – in caso di incapienza – nel Fondo istituito dall'art. 1-septies, comma 8, d.l. 25 maggio 2021, n. 73. Esso costituisce, quindi, un ristoro straordinario a carico della finanza pubblica, strutturato come intervento eteronomo del legislatore nel rapporto contrattuale, e non come integrazione sinallagmatica del corrispettivo.

16.2. La giurisprudenza prevalente ha già avuto modo di precisare che, quando il contenuto della prestazione a cui aspira il ricorrente è determinato direttamente dalla legge, senza che residui alcun margine di apprezzamento discrezionale in capo all'Amministrazione, la posizione soggettiva si configura come diritto soggettivo e non come interesse legittimo, con la conseguente radicazione della giurisdizione presso il giudice ordinario (Cass., Sez. Un., 29 maggio 2017, n. 13454, secondo cui «le vertenze afferenti al contratto e alla sua esecuzione» ineriscono a «diritti e obblighi scaturenti dal contratto stesso» e appartengono al G.O.). In presenza di un obbligo legale a contenuto determinato, la posizione dell'appaltatore non è conformata da un potere pubblicistico, bensì trova la propria fonte direttamente nella legge.

16.3. Tale conclusione trova conferma nella configurazione procedimentale dell'istituto. Il meccanismo delineato dall'art. 26, comma 4, lett. b), d. l. n. 50/2022 è articolato su due piani distinti: il primo, inter partes, tra stazione appaltante e operatore economico, in cui la stazione appaltante è tenuta a riconoscere e liquidare i maggiori importi attingendo alle proprie risorse; il secondo, tra stazione appaltante e MIT, consistente nell'accesso al Fondo nel solo caso di comprovata incapienza.

Come correttamente rilevato dal MIT nella propria memoria, e confermato dalla sentenza citata del T.A.R. Veneto, n. 1636/2023 (che ha dichiarato il difetto di giurisdizione del G.A. in fattispecie analoga concernente il Consorzio di Bonifica Piave), il diritto soggettivo dell'operatore economico si colloca esclusivamente nel primo caso e si radica nei confronti della stazione appaltante, senza che venga in rilievo alcun esercizio di potere autoritativo.

16.4. Quanto alla pronuncia invocata dalla ricorrente per sostenere la giurisdizione del G.A. (Cons. Stato, sez. VII, n. 5082/2025) il Collegio ritiene che essa non sia dirimente nel caso di specie.

La sentenza del Consiglio di Stato si riferisce al riparto di giurisdizione in materia di revisione prezzi in senso tecnico, escludendo la frammentazione del contenzioso secondo principi di concentrazione ed effettività della tutela, a seconda del grado di analiticità della clausola contrattuale.

La fattispecie qui esaminata è, come si è illustrato, ontologicamente diversa: non si verte su una clausola revisionale contrattuale, né su un potere discrezionale dell'amministrazione, bensì su un obbligo legale di pagamento a contenuto determinato. L'orientamento espresso dal Consiglio di Stato – volto a evitare la frammentazione e la disarticolazione della giurisdizione in materia di revisione prezzi in attuazione dei principi di cui all'art. 1 c.p.a. e all'art. 47 CDFUE – non è quindi trasponibile ad un istituto che, per espressa previsione normativa, deroga al contratto e si fonda su risorse pubbliche esterne al quadro economico del singolo appalto.

17. La SAMA ha proposto – in via principale ovvero in via cumulativa con l'azione di annullamento – una domanda di risarcimento del danno per comportamento illecito del CBLN, consistito nell'aver ingenerato un legittimo affidamento attraverso l'emissione e la trasmissione dei SS.AA.LL. controfirmati e successivamente avendo negato il pagamento degli importi così riconosciuti, in asserita violazione dei canoni di correttezza e buona fede (artt. 1175 e 1375 c.c.).

18. Sul punto, le Sezioni Unite della Corte di cassazione hanno chiaramente stabilito che, quando la causa petendi della domanda risarcitoria non risiede nell'esercizio illegittimo di un potere pubblicistico, ma nel comportamento illecito dell’amministrazione, valutato a prescindere da qualsiasi esercizio di potere e/o connessione con il potere, la situazione soggettiva lesa è un diritto soggettivo e la controversia appartiene al giudice ordinario (Cass., Sez. Un., 19 gennaio 2023, n. 1567; per il profilo dell'affidamento, Cass., Sez. Un., 28 aprile 2020, n. 8236, che qualifica la responsabilità da affidamento ingenerato dalla p.a. come responsabilità da contatto sociale ex art. 1173 c.c., azionabile dinanzi al G.O.).

19. Nel caso di specie, la ricorrente lamenta che il Consorzio resistente abbia prima riconosciuto le somme revisionali (mediante l’emissione del S.A.L. 3bis e del S.A.L. 4) e poi negato il pagamento; si tratta, dunque, di una condotta che prescinde da qualsiasi esercizio di potere autoritativo e si risolve in una violazione di obblighi di correttezza e buona fede derivanti dalla situazione di contatto qualificato instauratasi tra le parti. La lesione così descritta incide su una posizione di diritto soggettivo autonomo – il legittimo affidamento nella liquidazione di somme già quantificate e certificate – devoluta alla cognizione del giudice ordinario (Cass., Sez. Un., n. 8236/2020, cit.; cfr. TAR Lazio, sez. III, ordinanza cautelare n. 7473/2023, ove il Tribunale ha già affermato, in fattispecie analoga, il difetto di legittimazione attiva dell'operatore economico rispetto al procedimento di accesso al Fondo MIT).

20. Quanto alla richiesta di sospensione del presente giudizio ai sensi degli artt. 79 c.p.a. e 337, comma 2, c.p.c., in attesa della definizione del giudizio d'appello civile pendente dinanzi alla Corte d'Appello di Roma (R.G. 5988/2024) avverso la sentenza del Tribunale di Roma n. 15518/2024, la questione rimane assorbita dalla declaratoria di inammissibilità per difetto di giurisdizione.

Si osserva, in proposito, che anche qualora non si pervenisse a tale declaratoria, la sospensione non sarebbe comunque ammissibile in quanto il giudizio civile richiamato non concerne la stessa domanda proposta in questa sede, e le due controversie – per come delineate dal CBLN nella propria memoria – non presentano un rapporto di pregiudizialità-dipendenza necessaria ai sensi dell'art. 337, comma 2, c.p.c., norma applicabile al processo amministrativo nei limiti della compatibilità e senza che possano venire in rilievo mere ragioni di opportunità (cfr. Cons. Stato, Adunanza plenaria, sentenza 22 marzo 2024, n. 4).

21. La declaratoria di difetto di giurisdizione del G.A. assorbe anche la pronuncia sull'eccezione di difetto di legittimazione passiva del MIT; nondimeno, per completezza sistematica, il Collegio rileva che la posizione del MIT risulta radicalmente esterna all'odierno giudizio: l'art. 26, comma 4, lett. b), d. l. n. 50/2022 configura un rapporto esclusivamente bilaterale tra MIT e stazione appaltante ai fini dell'accesso al Fondo, senza che l'operatore economico sia in alcun modo titolare di posizioni soggettive nei confronti del Ministero.

Il MIT non risulta titolare, infatti, di alcun potere provvedimentale nei confronti dell'appaltatore e risulta del tutto estraneo al rapporto tra operatore economico e stazione appaltante.

Ne consegue che, per questa ragione, il MIT avrebbe comunque dovuto essere estromesso dal giudizio.

22. Ai sensi dell'art. 11, comma 1, c.p.a., con la declaratoria di inammissibilità per difetto di giurisdizione il giudice è tenuto a indicare, se esistente, il giudice che ne è munito.

Alla stregua delle considerazioni che precedono, la cognizione della presente controversia appartiene al giudice ordinario dinanzi al quale le domande potranno essere riproposte nel rispetto del termine previsto dall'art. 11, comma 2, c.p.a. La traslatio iudicii comporta che, ai sensi dell'art. 11, comma 3, c.p.a., nel giudizio introdotto dinanzi al giudice ordinario siano fatti salvi gli effetti processuali e sostanziali della domanda proposta innanzi al giudice sprovvisto di giurisdizione, ove il ricorso sia riproposto nei termini di cui al comma 2.

23. Le spese di lite possono essere eccezionalmente compensate alla luce dell’eccezionalità e della novità delle questioni trattate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, dichiara il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, indicando quale giudice munito di giurisdizione il giudice ordinario, dinanzi al quale il giudizio potrà essere riassunto nel rispetto del termine di cui all'art. 11, comma 2, c.p.a.

Compensa tra le parti le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

CC SA, Presidente

Francesco Elefante, Consigliere

Ida Tascone, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Ida Tascone	CC SA

IL SEGRETARIO