Pubblicato il 27/01/2026

N. 00519/2026 REG.PROV.COLL.

N. 02454/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2454 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
VIVENDA S.p.A., in relazione alla procedura CIG B3F1AF92F9, rappresentata e difesa dagli Avv.ti CH ER ed LO CH TT, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

- COMUNE DI ERCOLANO, rappresentato e difeso dall’Avv. CO LI, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
- CENTRALE UNICA DI COMMITTENZA DELL’AGENZIA DI SVILUPPO DEI COMUNI DELL’AREA NOLANA S.c.p.a., non costituita in giudizio;

nei confronti

SAGIFI S.p.A., non costituita in giudizio;

per l'annullamento

a) della determinazione dirigenziale del Comune di Ercolano n. 817/2025 del 28 marzo 2025, recante l’aggiudicazione in favore della Sagifi S.p.A. del servizio di refezione scolastica rivolto alle scuole comunali dell’infanzia;

b) della disposizione della Centrale Unica di Committenza dell’Agenzia di Sviluppo dei Comuni dell’Area Nolana n. 127 del 19 marzo 2025, recante la proposta di aggiudicazione in favore della Sagifi S.p.A. del servizio di refezione scolastica rivolto alle scuole comunali dell’infanzia;

c) dei verbali di gara ed in particolare di quelli afferenti alla valutazione delle offerte dei concorrenti, nonché del procedimento di verifica della disponibilità del centro di cottura alternativo sito in Napoli alla Piazza Capri n. 1, indicato nell’atto di partecipazione e nell’offerta dell’aggiudicataria propedeutici alla sottoscrizione del contratto;

e per la declaratoria

di inefficacia del contratto di appalto eventualmente stipulato.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’amministrazione resistente;

Vista l’ordinanza collegiale n. 4538 del 16 giugno 2025, con cui è stata dichiarata la cessazione della materia del contendere in relazione all’istanza di accesso endoprocessuale formulata con il ricorso introduttivo;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 120 cod. proc. amm.;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 gennaio 2026 il dott. AR DEOL e uditi per le parti i difensori CH ER e LO CH TT per la società ricorrente e CO LI per il Comune intimato;

Premesso che:

- la Vivenda S.p.A. partecipava alla procedura aperta – indetta dal Comune di Ercolano secondo il criterio di aggiudicazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa ed affidata per il suo svolgimento alla Centrale Unica di Committenza (CUC) dell’Agenzia di Sviluppo dei Comuni dell’Area Nolana – finalizzata all’affidamento del servizio di refezione scolastica rivolto alle scuole comunali dell’infanzia, collocandosi al secondo posto in graduatoria dopo l’aggiudicataria Sagifi S.p.A.;

- la Vivenda impugna, anche mediante la proposizione di motivi aggiunti, la determinazione dirigenziale del Comune di Ercolano n. 817/2025 del 28 marzo 2025, recante l’aggiudicazione in favore della Sagifi, contestando l’effettiva idoneità e conformità alla lex specialis di gara del centro di cottura alternativo sito in Napoli alla Piazza Capri n. 1, indicato nell’offerta tecnica dell’aggiudicataria in termini di futura messa a disposizione;

- alla domanda di annullamento è acclusa l’istanza relativa all’inefficacia del contratto, meglio individuata in epigrafe;

Rilevato in punto di fatto, per quanto di odierno interesse, che:

- l’art. 9 del capitolato speciale, in linea con analoghe clausole contenute nell’art. 9 del disciplinare di gara, prescrive quanto segue in ordine ai due previsti centri di cottura, principale e alternativo (o di emergenza): “L’IA (Impresa Aggiudicataria, ndr.) dovrà avere nella propria disponibilità, in locazione o in proprietà o altro idoneo titolo, per tutta la durata del contratto, un centro cottura per la preparazione dei pasti. A riguardo, il concorrente dovrà produrre in sede di gara una dichiarazione dalla quale risulti di avere la disponibilità o, in alternativa, l’impegno ad acquisire, entro 10 giorni dalla data di comunicazione di aggiudicazione, la disponibilità di un centro cottura. Trascorsi 10 giorni dalla data di comunicazione di aggiudicazione, l’IA non dimostri (mediante apposita documentazione) di avere la disponibilità di un centro cottura, l’aggiudicazione sarà revocata, con il conseguente scorrimento della graduatoria. (…). L’IA, in sede di gara dovrà, altresì, impegnarsi a garantire, per tutta la fase di esecuzione del contratto, la piena disponibilità di un Centro Cottura di emergenza che deve essere collocato ad una distanza massima di 40 minuti dalla sede del Comune o dei plessi scolastici, calcolata sui risultati del sito: http://www.viamichelin.it ovvero google maps, nel caso di impossibilità di utilizzo di quello principale per cause di forza maggiore. Anche per quest’ultimo, prima della sottoscrizione del contratto o dell’avvio del servizio sotto riserva di legge, l’IA, dovrà produrre: 1. titolo idoneo di disponibilità dei locali, attraverso la consegna di uno dei seguenti atti: atto notarile attestante il possesso di un diritto reale sull’immobile, ovvero, contratto di locazione regolarmente registrato, ovvero, contratto di comodato regolarmente registrato; la documentazione comprovante l’idoneità dello stesso per lo svolgimento delle attività richieste (autorizzazioni e permessi, previsti ex lege per l’esercizio dell’attività di ristorazione) e il possesso degli spazi e delle attrezzature necessarie per garantire una capacità produttiva adeguata alla fornitura prevista nell’appalto. (…).”;

- a sua volta, l’art. 14.3 del capitolato speciale dispone quanto segue con riguardo alle caratteristiche che devono assistere ciascun centro di cottura, principale o alternativo che sia, in tema di utenti celiaci: “L’IA dovrà possedere, all’interno del centro di cottura, un locale-cucina specifico per la produzione di pasti differenziati per celiaci, con relative autorizzazioni sanitarie, corredato da tutto il necessario per la preparazione e lo stoccaggio del cibo ad uso esclusivo (pentolame, stoviglie, armadi, frigorifero, forno, fuochi, mestoli, materie prime ecc.). Tale locale dovrà essere separato dagli ulteriori locali-cucina al fine di assicurare l’assenza di contaminazione ambientale ed alimentare. (…). L’IA dovrà attenersi rigorosamente a quanto prescritto.”;

- l’effettiva disponibilità di un centro cottura alternativo, avente le caratteristiche sopra menzionate in ordine alla preparazione dei cibi destinati agli utenti celiaci, costituisce un sicuro requisito di esecuzione finalizzato alla stipula del contratto, conformemente a quanto consentito in generale dall’art. 113 del d.lgs. n. 36/2023;

- invero, sia la formulazione letterale della clausola di capitolato (testualmente incentrata su una dichiarazione avente tenore impegnativo e non ricognitivo dell’esistente, nonché congegnata in modo da essere prospetticamente condizionata all’avverarsi dell’evento aggiudicatorio), sia la necessaria interpretazione proconcorrenziale della stessa (in sintonia con il diffuso orientamento secondo il quale la disponibilità di un centro di cottura localizzato si atteggia a requisito di esecuzione delle prestazioni contrattuali, e non di ammissione alla gara: cfr. ex multis Consiglio di Stato, Sez. III, 5 luglio 2024 n. 5991; Consiglio di Stato, Sez. V, 30 settembre 2020 n. 5734 e 18 dicembre 2017 n. 5929), militano nel senso che alle imprese concorrenti è richiesto di disporre di un centro di cottura alternativo – avente le delineate superiori caratteristiche in modo da soddisfare le esigenze degli utenti celiaci – non al momento della presentazione dell’offerta, ma dopo l’esito favorevole della gara ed in vista della stipulazione del contratto;

- a tal fine la Sagifi presentava al Comune di Ercolano, rispettivamente in data 4 aprile 2025 e in data 2 maggio 2025, la documentazione giuridica e quella tecnica (relazione tecnica asseverata del 29 aprile 2025 allegata alla SCIA) richieste dal capitolato, connesse all’attivazione di un centro di cottura alternativo sito in Napoli alla Piazza Capri n. 1, come preannunciato in sede di offerta tecnica;

Considerato, nel merito, che:

- alla luce dei ripercorsi punti salienti della vicenda contenziosa, si palesa fondata la censura, articolata nel ricorso introduttivo ma meglio sviluppata nei motivi aggiunti, con cui parte ricorrente lamenta, con riguardo al centro di cottura alternativo, il mancato rispetto delle prescrizioni dettate dall’art. 14.3 del capitolato speciale, essendo carenti le “attrezzature dedicate alla preparazione delle diete speciali quali quelle per le persone celiache”, con conseguente inidoneità di tale centro per lo svolgimento delle attività richieste;

- infatti, come emerge dalla piana disamina dell’elaborato grafico dello stato dei luoghi accluso alla succitata relazione tecnica asseverata, il centro cottura alternativo proposto dalla Sagifi, pur presentando due locali cucina attigui, di cui il più grande evidentemente destinato alla preparazione dei cibi ordinari ed il più piccolo adibito alla preparazione dei cibi per celiaci, non dispone nel locale cucina per celiaci di tutte le attrezzature necessarie, prescritte dal capitolato, per la produzione di pasti differenziati in modo da evitare occasioni di contaminazione;

- il Collegio osserva, in particolare, che la legenda delle attrezzature contempla, in relazione al locale cucina per celiaci, solo tre frigoriferi, un banco inox, un’affettatrice ed un tritacarne/grattugia, ma non include i necessari armadi, lavelli e fuochi per la conservazione, il lavaggio e la cottura delle derrate alimentari, con la conseguenza che in tale locale cucina risulterebbe praticamente impossibile la preparazione di cibi differenziati in caso di emergenza, dovendosi gioco forza ricorrere all’utilizzo promiscuo dell’altro locale cucina con grave pericolo per la salute dei bambini affetti da celiachia;

- d’altronde, come pure stigmatizzato dalla ricorrente, il locale cucina per celiaci si presenta anche sprovvisto di idoneo lavamani, in dispregio di quanto prescritto dall’allegato II, capitolo I, punto 4, del regolamento CE n. 852/2004 in materia di igiene dei prodotti alimentari, il quale così recita: “Deve essere disponibile un sufficiente numero di lavabi, adeguatamente collocati e segnalati per lavarsi le mani. I lavabi devono disporre di acqua corrente fredda e calda, materiale per lavarsi le mani e un sistema igienico di asciugatura. Ove necessario, gli impianti per il lavaggio degli alimenti devono essere separati da quelli per il lavaggio delle mani.”;

- ne discende che, non essendo conforme al capitolato speciale e alla normativa europea di sicurezza alimentare il locale cucina per celiaci, l’intero centro di cottura alternativo non può che essere qualificato come non idoneo allo svolgimento delle attività richieste, con conseguente carenza, in capo all’aggiudicataria Sagifi, del requisito di esecuzione del contratto previsto dall’art. 9 dello stesso capitolato;

- va applicato, pertanto, il consolidato e condiviso principio a termini del quale la regolazione dei requisiti delle prestazioni contrattuali va rinvenuta nella lex specialis di gara, per cui, se richiesti quali elementi essenziali dell’offerta o per l’attribuzione di un punteggio premiale, la loro mancanza al momento di partecipazione alla gara comporta, rispettivamente, l’esclusione dell’impresa concorrente o la non attribuzione del punteggio; viceversa, se richiesti quali requisiti di esecuzione al fine della stipulazione del contratto – come avvenuto nella fattispecie – la loro carenza rileva al momento dell’aggiudicazione, o al momento fissato dalla legge di gara per la relativa verifica, e comporta la decadenza dall’aggiudicazione per il venir meno di corrispondenti requisiti di legittimità dell’aggiudicazione stessa e per la conseguente impossibilità di stipulare il contratto per fatto addebitabile all’impresa aggiudicataria (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 5 novembre 2024 n. 8847 e 7 marzo 2022 n. 1617; TAR Piemonte, Sez. II, 1° febbraio 2024 n. 105; TAR Umbria, Sez. I, 28 dicembre 2023 n. 776);

Considerato, per converso, che:

- vanno disattese le contrarie obiezioni formulate al riguardo dalla difesa comunale sulla base della relazione tecnica di parte a firma del Prof. Salvatore Velotto, così riassumibili: i) “emerge evidente quanto la stessa Società aggiudicataria abbia, in materia, esclusivamente applicato la cogente disciplina prescritta dalla DGR della Campania n. 2163/2025, richiamata anche dal Bando di Gara in oggetto, da cui si rileva la necessità per gli operatori di utilizzare unicamente, ai fini della preparazione dei pasti speciali, di peculiari linee produttive dedicate all’interno degli stessi locali preordinati alla esecuzione dei pasti ordinari, senza alcun obbligo di predisposizione di locali dedicati alle predette diete speciali”; ii) “si conferma la non necessità della insistenza, negli stessi luoghi, di un lavamano, la cui funzione può essere correttamente sostituita con la presenza di dispositivi di sicurezza (nebulizzatori, soluzioni disinfettanti e quant’altro), conformi alle procedure HACCP ed alle prescrizioni della lex specialis”;

- difatti, vale replicare in via dirimente che le suddette obiezioni si infrangono, perdendo ogni giuridica plausibilità, da un lato, contro il dettato dell’art. 14.3 del capitolato, che richiede la predisposizione, nell’ambito di ogni centro cottura (principale o alternativo che sia), di un locale cucina specifico e separato per la preparazione dei pasti speciali per celiaci (senza contemplare affatto la possibilità di soluzioni alternative legate a linee produttive dedicate all’interno di spazi condivisi) e, dall’altro, contro la chiara prescrizione normativa europea sopra riportata, che impone che nei locali adibiti a cucina sia sempre disponibile, senza eccezioni di sorta, un lavamani con acqua corrente fredda e calda, potendo i dispositivi igienizzanti costituire una misura aggiuntiva e non sostitutiva del lavaggio con acqua;

Ritenuto, in conclusione, che:

- ribadite le suesposte osservazioni e alla luce della doverosa decadenza per carenza del requisito di legittimità del possesso di idoneo centro di cottura alternativo, il provvedimento di aggiudicazione, reso in favore della Sagifi con la gravata determinazione dirigenziale n. 817/2025 del 28 marzo 2025, è illegittimo per violazione degli artt. 9 e 14.3 del capitolato speciale, con la conseguenza che merita di essere rimosso dal mondo giuridico con assorbimento delle censure meno invasive qui non esaminate, dovendo la stazione appaltante rideterminarsi a seguito dello scorrimento della graduatoria in favore della seconda graduata Vivenda, odierna ricorrente;

- invece, va rigettata la domanda di declaratoria di inefficacia del contratto, non essendo stata dimostrata la sua avvenuta stipula;

- in definitiva, l’odierno ricorso, come integrato dai motivi aggiunti, deve essere accolto nei limiti sopra precisati, con conseguente annullamento del suindicato provvedimento di aggiudicazione;

- le spese processuali vanno addebitate al soccombente Comune di Ercolano, nella misura liquidata in dispositivo, mentre si compensano nei confronti dei rimanenti soggetti non costituiti in giudizio (CUC Area Nolana e Sagifi), tenuto conto della posizione ancillare rivestita dagli stessi nella vicenda contenziosa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti precisati in motivazione e, per l’effetto, annulla la gravata determinazione dirigenziale n. 817/2025 del 28 marzo 2025.

Condanna il Comune di Ercolano alla rifusione delle spese processuali, liquidate in complessivi € 3.000,00 (tremila/00), oltre accessori di legge e rimborso del contributo unificato, disponendosi l’attribuzione in favore dei difensori della società ricorrente, dichiaratisi antistatari. Spese compensate per il resto.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 22 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

HE RI OR, Presidente

AR DEOL, Consigliere, Estensore

Cesira Casalanguida, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AR DEOL	HE RI OR

IL SEGRETARIO