Pubblicato il 23/02/2026

N. 00427/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00814/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 814 del 2022, proposto da
Comune di Arzana, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Giacomo Stochino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Unione dei Comuni D'Ogliastra, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Gianmarco Tavolacci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Comune di Loceri, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

- della deliberazione dell'assemblea dei sindaci dell'Unione dei Comuni d'Ogliastra, del 2 marzo 2022, n. 5, comunicata al ricorrente soltanto il 28 marzo 2022, che ha approvato con eccezioni il piano di liquidazione del commissario liquidatore nominato ai sensi dell'art. 7 ultimo comma dello statuto della medesima Unione;

- nonché, per quanto occorra, del parere del 14 dicembre 2021 reso dalla dott.ssa commercialista Gisella Deiana.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Unione dei Comuni D'Ogliastra;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 febbraio 2026 il dott. Andrea Gana e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Il Comune di Arzana ha impugnato gli atti indicati in epigrafe e, tra questi, il provvedimento con il quale l’Unione dei Comuni dell’Ogliastra ha approvato il piano di liquidazione del Commissario liquidatore a seguito del recesso esercitato dallo stesso Comune.

1.1. Il ricorrente ha premesso di aver riassunto il giudizio dinnanzi a questo T.A.R. a seguito dell’opposizione formulata dall’Unione dei Comuni dell’Ogliastra nell’ambito del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, proposto in data 26 luglio 2022. Inoltre, il Comune ricorrente ha evidenziato, in fatto, come l’Unione dei Comuni d’Ogliastra, con la deliberazione oggetto dell’attuale impugnazione, ha approvato il piano del commissario liquidatore dott. Salvatore Moi nella versione stravolta dall’intervento di una propria consulente di parte, statuendo, tra le altre cose, che “[…] l’importo di € 134.665,13 di quota parte dell’avanzo di amministrazione disponibile dell’Unione dei Comuni d’Ogliastra risultante dal conto consuntivo al 31/12/2019 (…) deve intendersi non spettante in ragione dell’effetto collegato al recesso dal quale deriva, per volontà statutaria, la rinuncia a qualsiasi diritto sul patrimonio e sul demanio dell’Unione costituito con contributi statali o regionali” .

2. Dell’impugnato provvedimento il ricorrente ha chiesto l’annullamento, lamentando:

I. la violazione e falsa applicazione dell’articolo 10 della legge regionale n. 2/2016, dell’art. 7 dello Statuto dell’Unione dei Comuni dell’Ogliastra, la violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990, l’eccesso di potere per difetto di istruttoria e lo sviamento, nonché la violazione dell’articolo 97 della Costituzione, dei principi di imparzialità e buon andamento. In sintesi, il ricorrente ha osservato come l’art. 7 dello Statuto dell’Unione (che, testualmente, prevede che il Comune che da essa recede rinuncia per ciò stesso al patrimonio e demanio dell’Unione costituito con contributi statali, regionali e comunali, quest’ultimo se non frazionabile) non sia applicabile al c.d. “avanzo di amministrazione disponibile”, essendo quest’ultimo derivante dal risultato di amministrazione e privo di vincoli di destinazione. Ciò imporrebbe, a suo giudizio, che tale avanzo sia attribuito in quota parte al Comune (come proposto dal commissario liquidatore) che, recedendo dall’Unione, si riappropria dei servizi e delle funzioni prima demandate all’unione, ciò al fine di garantire la continuità amministrativa dei servizi e delle funzioni in ambito comunale, dopo il recesso. Inoltre, il Comune ha evidenziato come il piano di liquidazione votato dall’assemblea dei sindaci dell’Unione non sia quello predisposto dal commissario nominato a termini di Statuto, ma sia il risultato di una rielaborazione ad opera del consulente della stessa Unione.

3. L’Unione dei Comuni dell’Ogliastra si è costituita in giudizio, in data 26 gennaio 2023, per resistere all’accoglimento del ricorso.

3.1. Con successiva memoria depositata il 16 maggio 2025, in previsione della trattazione del merito del ricorso, l’Unione dei Comuni ha eccepito il difetto di giurisdizione di questo T.A.R. in relazione alla pretesa creditoria avanzata dal Comune ricorrente.

4. All’udienza pubblica del 11 febbraio 2026, in previsione della quale le parti hanno depositato documenti e memorie ai sensi dell’art. 73 cod. proc. amm., il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso è inammissibile per difetto di giurisdizione, come eccepito dall’Unione dei Comuni resistente.

Sul punto, si ricorda che la decisione sulla giurisdizione è determinata dall'oggetto della domanda e, ai fini del suo riparto tra giudice ordinario e giudice amministrativo, rileva non già la prospettazione delle parti, bensì il cosiddetto “petitum sostanziale” , che va identificato non solo e non tanto in funzione della concreta statuizione che si chiede al giudice, ma anche e soprattutto sulla base della “causa petendi” , ovvero dell'intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati ed al rapporto giuridico del quale detti fatti costituiscono manifestazione, indagando sull'effettiva natura della controversia, in relazione alle caratteristiche del particolare rapporto fatto valere in giudizio ed alla consistenza delle situazioni giuridiche soggettive su cui esso si articola e si svolge (v., ex multis , Cassazione civile, Sezioni Unite, 10/04/2024, n.9716).

Nel caso di specie, in considerazione dei fatti e del rapporto giuridico dedotti dalle parti, il Collegio osserva che la vicenda giuridica oggetto dell’odierno giudizio deve ritenersi estranea alla giurisdizione amministrativa.

Deve, infatti, osservarsi che nel caso di specie è in contestazione, in buona sostanza, la pretesa creditoria, avente la consistenza di diritto soggettivo, azionata dal Comune di Arzana nei confronti dell’Unione resistente, che discende in via diretta dalla ritenuta errata applicazione dei criteri di liquidazione previsti dall’accordo che ha costituito la stessa Unione.

In questo quadro, deve escludersi, in coerenza con quanto già affermato dalla giurisprudenza amministrativa, che la vicenda possa comunque ricondursi alla giurisdizione esclusiva prevista dall’art. 133, lett. a), n. 2 del cod. proc. amm. che, come è noto, vi ricomprende le controversie aventi ad oggetto la formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento amministrativo e degli accordi fra pubbliche amministrazioni. Sul punto, il Consiglio di Stato ha affermato, in una fattispecie speculare in cui la pretesa creditoria era stata azionata dall’Unione nei confronti del Comune che “[…] non trovando applicazione il disposto dell’art. 133 c.p.a. lett. a) n. 2 in combinato con l’art. 15 l. 241/90, la giurisdizione deve essere determinata con riguardo alle comuni regole di riparto di giurisdizione fondate sulla dicotomia diritto soggettivo/interesse legittimo, in applicazione delle quali, stante la pretesa creditoria vantata dall’Unione, deve affermarsi la sussistenza della giurisdizione del G.O., stante la natura del diritto azionato” (v. Consiglio di Stato, sentenza n. 86/2023).

Peraltro, anche a voler ritenere (come il Comune ricorrente), che la controversia sia riconducibile all’esecuzione dell’accordo costitutivo dell’Unione, dovrebbe essere applicato il recente orientamento espresso dalle S.U. della Corte di Cassazione (Cassazione civile sez. un., 24/06/2022, n.20464) - sia pure relativa ad un accordo ex art. 11 l. 241/90 fra una P.A. ed un privato – espressasi in tema di riparto di giurisdizione relativamente ad un’azione monitoria che ha statuito che spetta al giudice ordinario la cognizione in ordine ad una controversia di cui all'art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, del d.lgs. n. 104 del 2010 (c.p.a.), laddove riguardi solo questioni di carattere meramente patrimoniale fra le parti, che si pongono "a valle" rispetto alla conclusione dell'accordo sostitutivo del provvedimento amministrativo e, pertanto, non hanno direttamente ad oggetto la conclusione dell'accordo né l'esercizio dei poteri autoritativi che l'accordo stesso sostituisce.

Ed invero nell’ipotesi di specie si verte proprio su pretese di carattere patrimoniale collocate a valle rispetto all’adesione all’Unione e riferite ai corrispettivi dovuti dall’Unione per effetto del recesso da parte del ricorrente (v. in termini, Consiglio di Stato, sentenza n. 86/2023). Né si può pervenire a differenti conclusioni evidenziando il potere autoritativo dell’Unione nella determinazione del corrispettivo dovuto al Comune recedente: a ben vedere, infatti, l’Unione era tenuta a determinare il corrispettivo dovuto al Comune di Arzana dando attuazione ai criteri previsti dall’atto costitutivo, che non prevedevano alcuna discrezionalità o posizione di supremazia nei confronti del recedente.

In ragione di quanto finora esposto, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione. Ne consegue che, ai sensi dell'art. 11, comma 2, del cod. proc. amm., il giudizio potrà essere proseguito secondo quanto ivi stabilito dinanzi all'Autorità giudiziaria ordinaria, presso la quale potranno essere riproposte le questioni di merito dedotte nel presente giudizio.

2. Da ultimo, tenuto conto dell'esito in rito della vicenda in esame e della peculiarità della fattispecie, sussistono i presupposti di legge per disporre la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

TI AR, Presidente

Oscar Marongiu, Consigliere

Andrea Gana, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Andrea Gana	TI AR

IL SEGRETARIO