Pubblicato il 20/02/2026

N. 00326/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00821/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 821 del 2023, proposto da
NO NE, in proprio e quale socio vicepresidente e rappresentante dell’Associazione "Cappellone”rappresentato e difeso dagli avvocati Federico Gualandi, Francesca Minotti, con domicilio eletto presso lo studio Federico Gualandi in Bologna, via Altabella n.3;

contro

Regione Emilia-Romagna, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Silvia Ricci, Claudia Menini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Claudia Menini in Bologna, viale Aldo Moro, n. 52;

nei confronti

IG MA L'ME, RT AN, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

previa sospensiva

- della Determinazione 11 settembre 2023 n. 18982 del Dirigente della Regione Emilia-Romagna, Settore Agricoltura Caccia e Pesca - Ambiti Bologna e Ferrara - Direzione Generale Agricoltura Caccia e Pesca, recante: “L.R. n. 8/1994 e DGR n. 969/2002 - AFV “Cappellone” in Comune di Jolanda di Savoia (FE). Decadenza dell''autorizzazione al rinnovo di cui alla Determinazione n. 23931/2021”;

- della allegata e presupposta Relazione Istruttoria prot. 11.9.2023 0915831.I;

- in via subordinata, ed in parte qua, laddove occorrer debba, della Determinazione 15 dicembre 2021, n. 23931 del Dirigente del medesimo Settore Regionale, recante “L.R. n. 8/1994 art. 43 - Rinnovo AFV Cappellone sita in Comune di Jolanda di Savoia. Istanza prot. 01.07.2021.0630695”;

- di ogni atto presupposto, conseguente o comunque con nesso, ancorché non conosciuto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Emilia-Romagna;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 gennaio 2026 il dott. PA LI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.-L’Azienda faunistica venatoria “Cappellone” veniva autorizzata dalla Regione Emilia-Romagna ad esercitare la gestione faunistico venatoria su di un’area agricola di 452,306 ettari, ricompresa pressoché integralmente nell’ambito del Comune di Jolanda di Savoia, in Provincia di Ferrara.

Tale autorizzazione veniva rinnovata nel corso degli anni, da ultimo con Determinazione Dirigenziale Regionale 15.12.2021 nr. 23931 mediante la quale si concedeva il rinnovo “…per 7 anni, fissandone la scadenza al 31/12/2028”, subordinatamente alla realizzazione di elementi naturali permanenti e semipermanenti”, così come previsto dal comma 4 dell'art. 2.1 delle Direttive Vincolanti di cui alla D.G.R. n. 969/2002 (doc. 3) “per un’estensione di almeno Ha 14,46, da realizzare quanto al 50% entro il 31/12/2022 e al restante 50% entro il 31/12/2023, ferma restando la percentuale del 3% della superficie complessiva aziendale di colture a perdere, al fine di rispettare le percentuali fissate dalle Direttive di cui alla DGR n. 969/2022. Il mancato rispetto delle suddette prescrizioni, a ciascuna scadenza sopra riportata, comporterà la revoca dell’autorizzazione”.

Nel sopralluogo del 29.3.2023 preordinato alla verifica dell’adempimento della prescrizione contenuta nell’appena richiamato rinnovo dell’autorizzazione 15.12.2021 di realizzare, entro il 31 dicembre 2022, 7,23 ettari di "elementi naturali permanenti e semipermanenti", gli accertatori attestavano il completamento di tali "elementi naturali permanenti e semipermanenti" solamente per 3,94 ettari.

Il procedimento per la “decadenza” dell’autorizzazione dell’Azienda Faunistica Venatoria, avviato in data 30.3.2023 da parte della Regione Emilia-Romagna, si concludeva con la Determina Dirigenziale 11.9.2023 n. 18982 che disponeva “la decadenza dell’autorizzazione al rinnovo dell’AFV Cappellona in comune di Jolanda di Savoia rilasciata con determinazione n. 23931/20121”, sulla scorta della relazione istruttoria 11.9.2023 prot. nr. 0915831.I.

In data 8 agosto 2023 veniva effettuato su richiesta dello NE un nuovo sopralluogo in cui gli accertatori attestavano che le aree interessate da tali interventi di riqualificazione e ripristino ammontavano, per l’annualità 2022, a 5,22 ettari, il tutto a fronte di una prescrizione, imposta dal provvedimento di rinnovo dell’autorizzazione del 15.12.2021, di raggiungimento di un ambito ripristinato ai fini del ripopolamento della fauna selvatica dell’estensione di 7,23 ettari.

Parte ricorrente con il ricorso in esame ha impugnato la determinazione n. 18982/2023 di decadenza dell’autorizzazione unitamente alla presupposta Relazione istruttoria e alla Determinazione n. 23931/2021, deducendo motivi così riassumibili:

I)Violazione di legge: violazione dell’art. 97 della Costituzione e dell’art. 1 della Legge 7 agosto 1990, n. 241. Violazione dell’art. 43, comma 8, della L.R. n. 8/1994 e dell’art. 7 della D.G.R. n. 969/2002. Violazione del principio di legalità che permea l’azione amministrativa e dei corollari di tipicità e nominatività degli atti amministrativi: la decadenza impugnata non sarebbe prevista dalla normativa di settore la quale contempla il solo potere di revoca.

II) Violazione di legge: violazione dell’art. 97 della Costituzione e dell’art. 1 della Legge 7 agosto 1990, n. 241. Violazione dell’art. 7 della D.G.R. n. 969/2002: ove si qualifichi il potere esercitato come autotutela con funzione di riesame l’Amministrazione avrebbe dovuto preventivamente intimare due diffide al ricorrente.

III) Violazione di legge: violazione (sotto altro profilo) dell’art. 43, comma 8, della L.R. n. 8/1994 e dell’art. 7 delle Direttive Vincolanti approvate con la DGR n. 969/2022. Violazione del principio del giusto procedimento di cui all’art. 6 della C.E.D.U. Violazione del principio eurounitario e costituzionalizzato di proporzionalità, oggetto di doveroso rispetto in sede di applicazione della revoca: il provvedimento gravato avrebbe natura sanzionatoria e contenuto sproporzionato rispetto al fine perseguito.

IV) In subordine: illegittimità in parte qua della Determinazione regionale di autorizzazione al rinnovo dell’AFV n. 23931 del 15 dicembre 2021: violazione dell’art. 43, comma 8, della L.R. n. 8/1994 e dell’art. 7 delle Direttive Vincolanti approvate con la DGR n. 969/2022: sarebbero violate le previsioni normative inderogabili in tema dell’esercizio del potere sanzionatorio ed il principio di riserva di legge relativa.

V) Violazione di legge: violazione dell’art. 2.1, comma 4, delle Direttive Vincolanti di cui alla DGR n. 969/2002. Violazione dell’art. 3 della Legge n. 241/1990. Eccesso di potere: carenza ed erroneità dei presupposti, travisamento dei fatti, difetto ed erroneità nella conduzione dell’istruttoria, illogicità, carenza di motivazione e perplessità manifeste: sarebbe errata l’individuazione della superficie di terreno interessata di proprietà dell’ Azienda faunistica venatoria, avendo la Regione omesso ben 124,508 ettari sui complessivi 452,306, nonché viziata da eccesso di potere sotto vari profili la valutazione degli interventi di riqualificazione e ripristino ambientale eseguiti dall’Associazione Cappellone, e computabili ai fini delle prescrizioni impartite alla medesima dalla Regione Emilia Romagna. Ha depositato a tal fine perizia giurata del geom. Franceschetto.

Si è costituita la Regione Emilia Romagna sollevando eccezione di inammissibilità del ricorso per mancata tempestiva impugnazione della determinazione del 2021 con cui era stato autorizzato il rinnovo per 7 anni con la condizione tassativa della realizzazione di elementi naturali permanenti e semi permanenti, in considerazione dunque del contenuto direttamente ed immediatamente lesivo. Ha inoltre evidenziato l’infondatezza nel merito di tutti i motivi “ex adverso” dedotti venendo in rilievo al di là del “nomen iuris” un provvedimento di decadenza preceduto da due sopralluoghi effettuati in contraddittorio con il ricorrente.

Alla camera di consiglio del 11 gennaio 2024 con ordinanza n. 17/2024 la domanda incidentale cautelare è stata respinta “tenuto conto della oggettiva consistenza degli elementi sui quali si fonda l’inadempimento accertato dall’amministrazione regionale nei confronti dell’Associazione ricorrente, concernente la mancata realizzazione, da parte di quest’ultima, nell’area della AFV in gestione, degli elementi naturali permanenti e semi permanenti nella misura e nell’arco temporale a suo tempo richiesti dall’amministrazione regionale.”.

Con ordinanza n. 1492/2024 il Consiglio di Stato ha respinto l’appello cautelare con la seguente testuale motivazione “la determinazione di rinnovo dell’autorizzazione per sette anni dell’AFV Cappellone, adottata in data 15 dicembre 2021, al punto 4, è stata espressamente subordinata alla realizzazione di elementi naturali permanenti e semipermanenti per determinate estensioni, ferma restando la percentuale del 3% della superficie complessiva aziendale di coltura a perdere; - l’impugnato provvedimento di decadenza, adottato dalla Regione Emilia Romagna in data 11 settembre 2023, costituisce la conseguenza diretta dell’accertamento del mancato rispetto delle prescrizioni imposte in sede di rinnovo; - il contraddittorio endoprocedimentale, a prescindere dalla presentazione di diffide, è stato comunque garantito; - l’erroneo accertamento dei fatti a base della disposta decadenza è stato rappresentato dall’appellante, ma non effettivamente provato”.

Con memoria parte ricorrente ha insistito per la fondatezza del quinto motivo di gravame poiché, in sintesi, il procedimento di decadenza sarebbe viziato da eccesso di potere sotto vario profilo, prendendo gli accertatori a riferimento solamente una parte della superfice dell’Azienda faunistica venatoria “Cappellone” e non computando irragionevolmente tra gli elementi naturali permanenti e semi permanenti i canali privati e quelli consortili esistenti.

Ad avviso del ricorrente se non fosse stata omessa l’esame di una così significativa porzione dei terreni in questione (due aree di superficie complessiva pari a Ha 124,508) e se tutti gli elementi naturali di cui sopra fossero stati conteggiati, come ampiamente dimostrato nelle perizia giurata, sarebbe senz’altro emerso che gli interventi di ripristino e di riqualificazione ambientale erano stati eseguiti per un’estensione addirittura maggiore rispetto ai 7,24 ettari che, ai sensi del provvedimento di autorizzazione al rinnovo dell’AFV 15.12.2021, dovevano essere ultimati entro il 31 dicembre 2022. Ha all’uopo depositato una nuova perizia giurata volta a individuare e quantificare gli spazi naturali e seminaturali permanenti in Tipologia A rientranti nelle caratteristiche previste dalla DGR n. 969/2002.

Con memoria di replica la difesa regionale ha evidenziato tra l’altro che le attività di manutenzione, effettuate dal Consorzio di Bonifica Pianura di Ferrara, volte a garantire la sicurezza idraulica (prioritaria rispetto a qualsiasi altro intervento o attività) sono finalizzate alla eliminazione di quegli stessi elementi naturali utili al conseguimento delle finalità di tutela e incremento della fauna selvatica di interesse gestionale proprie delle Aziende venatorie.

Alla pubblica udienza del 29 gennaio 2026, uditi i difensori delle parti, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1.-E’ materia del contendere la legittimità del provvedimento adottato dalla Regione Emilia Romagna in data 11 settembre 2023 con cui è stata dichiarata la decadenza dell’autorizzazione ad esercitare la gestione faunistico venatoria su di un’area agricola di 452,306 ettari, quale conseguenza diretta dell’accertamento del mancato rispetto delle prescrizioni imposte in sede di rinnovo consistenti nella realizzazione di elementi naturali permanenti e semipermanenti per una estensione di almeno Ha 7,23 entro la data del 31 dicembre 2022.

Lamenta parte ricorrente articolate doglianze sia riguardanti il procedimento condotto dalla Regione che lo stesso atto finale di decadenza impugnato asseritamente emanato in carenza di potere. Contesta in particolare poi, come visto, l’erroneità del computo da parte dell’Amministrazione sia della superfice dei terreni in possesso della ricorrente che della stessa estensione dei suindicati elementi naturali.

2.- Preliminarmente va esaminata l’eccezione in rito di tardità del ricorso sollevata dalla difesa regionale.

Parte ricorrente ha tempestivamente impugnato il provvedimento di decadenza ovvero l’atto conclusivo del procedimento avviato e unico a contenuto direttamente ed immediatamente lesivo dell’interesse azionato, avendo invece la clausola di revoca/decadenza della concessione contenuta nell’atto di autorizzazione del 2021 contenuto non lesivo, non contestando parte ricorrente tale previsione bensì unicamente l’insussistenza in punto di fatto dei presupposti per l’esercizio del potere esercitato.

L’eccezione non merita dunque condivisione.

3.- Venendo al merito il primo motivo è privo di pregio

Posto che l’autorizzazione al rinnovo è stata subordinata a specifiche prescrizioni la cui violazione comportava la decadenza immediata dell’autorizzazione, il provvedimento gravato trova il suo fondamento proprio in tale inadempimento ed è dunque qualificabile al di là del formale “nomen iuris” quale atto di decadenza.

Anche di recente la Giurisprudenza ha delineato i tratti caratteristici dell’istituto della decadenza - intesa come vicenda pubblicistica estintiva, ex tunc (o, in taluni casi, ex nunc), di una posizione giuridica di vantaggio – la quale costituisce un istituto che, pur presentando tratti comuni con il più ampio genus dell'autotutela, se ne differenzia per una serie di fattori, quali: a) l'espressa e specifica previsione legislativa, in assenza di una norma generale analoga all'art. 21-nonies l. n. 241 del 1990 che disciplini presupposti, condizioni ed effetti; b) la tipologia del vizio, solitamente correlata alla falsità o non veridicità delle dichiarazioni rese, alla violazione di prescrizioni essenziali per il godimento del beneficio o al venir meno dei requisiti di idoneità per la costituzione e la prosecuzione del rapporto; c) il carattere vincolato del potere, una volta accertata la sussistenza dei presupposti ( ex multis Consiglio di Stato sez. II, 5/09/2025, n. 7212).

4.- Anche il secondo motivo di ricorso non merita condivisione.

Nell’ambito di una concezione del contraddittorio procedimentale in chiave sostanziale e non formalistica ( ex multis T.A.R. Napoli Campania sez. V, 16/05/2023, n. 2957) rileva evidenziare come la decadenza impugnata sia stata preceduta da due sopralluoghi effettuati nel pieno contraddittorio con il ricorrente, essendo quest’ultimo utilmente messo in condizione di comprendere i presupposti a base del potere esercitato e contestarne la legittimità anche in seno al procedimento.

5.- Il terzo e quarto motivo del ricorso sono parimenti privi di pregio.

Il provvedimento di decadenza in questione non ha natura sanzionatoria ma, al contrario, è un atto vincolato di decadenza accertativa dell'assodata mancanza dei requisiti oggettivi condizionanti ab origine il rinnovo dell’autorizzazione in questione.

6.- Sono invece fondate le censure di eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento e contraddittorietà manifesta formulate con il quinto motivo di gravame.

Come visto la determinazione di rinnovo dell’autorizzazione per sette anni dell’AFV Cappellone, adottata in data 15 dicembre 2021, al punto 4, è stata espressamente subordinata alla realizzazione di elementi naturali permanenti e semipermanenti per determinate estensioni, ferma restando la percentuale del 3% della superficie complessiva aziendale di coltura a perdere.

Tra i suindicati elementi naturali non sono stati computati dalla Regione, nonostante le puntuali obiezioni sollevate dal ricorrente nei due sopralluoghi effettuati, i canali privati e relative sponde né i canali consortili, estesi i primi per una superfice complessiva di Ha 5.58,93 e i secondi per un totale di ben Ha 15.58,75. In particolare secondo l’Amministrazione i canali consortili non potrebbero computarsi a causa degli interventi di manutenzione periodica delle sponde da parte del Consorzio di Bonifica.

Anzitutto in base alla deliberazione G.R. n. 2170/2023 (“Promozione della biodiversità nell’ambito della risicoltura” vedi doc.14) i fossi sono ritenuti fondamentali per favorire la biodiversità (cfr. pagg. 120 e ss.) tanto che si prevedono addirittura dei contributi pari a 150 euro/anno/ettaro per la realizzazione di fossi con dimensioni di appena 60 cm di lunghezza e 40 cm di profondità.

Venendo qui in rilievo 34 canali larghi ben 3,5 mt e profondi 1,5 mt. e pur non essendo indicata alcuna percezione di contributi in passato da parte della ricorrente, è evidente la contraddittorietà dell’operato dell’Amministrazione regionale, la quale da una parte considera tali elementi “fondamentali per favorire la biodiversità” per poi ritenerli del tutto irrilevanti al fine che qui rileva per quanto non coincidente con quello di cui alla DGR 2170/2023.

Appare viziata inoltre anche la mancata considerazione tra gli elementi naturali dei canali consortili.

Nel nulla osta del Consorzio di Bonifica (vedi all. 32 della perizia giurata doc. 7 produzioni documentali del 19.12.2025 cit.) risulta che tutti i canali nella loro interezza sono compresi nell’azienda venatoria.

Durante i sopralluoghi secondo le risultanze della stessa Relazione istruttoria le sponde dei canali sono risultate inerbite e con acqua perenne.

Posto che i terreni costituenti le sponde dei canali pubblici consortili non essendo “terreni ritirati dalla produzione” non sono assoggettati alle norme che proibiscono lo sfalcio dall’01.01 al 30.06, prorogato dalla DGR 969/2002 al 15.07, non si comprende la ragione della relativa esclusione dai conteggi.

Tali canali consortili caratterizzati dalla presenza di acqua perenne, pur senza voler scendere in valutazioni strettamente tecniche, appaiono luoghi di habitat per varie specie ornitiche alla pari dei laghetti inclusi in Tipologia A dalla Relazione Istruttoria come “zona umida” anche ai sensi della D.G.R. 969/2002, come diffusamente indicato nella perizia giurata depositata da parte ricorrente in vista dell’udienza pubblica.

Appare inoltre non adeguatamente giustificato il conteggio da parte degli accertatori delle sponde del solo canale Leone non essendo apprezzabili significative differenze con gli altri.

Ove tali elementi fossero stati conteggiati sarebbe stata soddisfatta la condizione di cui alla determinazione di rinnovo dell’autorizzazione avendo parte ricorrente realizzato alla data del 31 dicembre 2022 elementi naturali in misura ben superiore alla quota di estensione richiesta pari a Ha. 7,23.

7.- Alla luce delle suesposte considerazioni il ricorso è fondato e va accolto con l’effetto dell’annullamento del provvedimento impugnato.

Sussistono giusti motivi per disporre la compensazione delle spese di lite attesa la particolarità della controversia.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia – Romagna Bologna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla il provvedimento impugnato.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita L'autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 29 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

UG Di EN, Presidente

PA LI, Consigliere, Estensore

Jessica Bonetto, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
PA LI	UG Di EN

IL SEGRETARIO