Pubblicato il 16/04/2026

N. 00896/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00907/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 907 del 2023, proposto da
IG RA, AN AR, LA OL, NU BO, rappresentati e difesi dagli avvocati Laura Formentin, Gianni Maria Saracco, Fabrizio Colasurdo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Rivoli, rappresentato e difeso dall'avvocato Alessandra Calascibetta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

UnipolSai Assicurazioni s.p.a., non costituita in giudizio;

per l'annullamento

- della determinazione dirigenziale n. 608/2023 del Comune di Rivoli, recante ad oggetto: “OPERE PUBBLICHE DI URBANIZZAZIONE A SCOMPUTO DI ONERI CONCESSORI NELL'AREA NORMATIVA 9RT1 DI P.R.G.C. DENOMINATA AREA STAZIONE (CORSO FRANCIA, CORSO SUSA, VIA LEUMANN). APPROVAZIONE CERTIFICATO DI COLLAUDO. IMPORTO COMPLESSIVO EURO 1.485.428,93. APPLICAZIONE PENALITA' ED ESCUSSIONE PARZIALE DELLE POLIZZE FIDEJUSSORIE COSTITUITE A GARANZIA DELLE OPERE PER L'IMPORTO COMPLESSIVO DI EURO 466.571,07 ACCERTAMENTO D'ENTRATA EURO 466.571,07”;

- della nota del Comune di Rivoli del 14 giugno 2023 (prot. 2023/52715), non notificata e pervenuta ai ricorrenti in allegato alla comunicazione UnipolSai Assicurazioni del 6 settembre 2023, con la quale è stata chiesta l'escussione parziale delle garanzie fideiussorie presentate in data 21 dicembre 2009 ai sensi dell'art. 14 della convenzione edilizia del 12 marzo 2010 rep. n. 62681/27145, e nello specifico della polizza fideiussoria n. 51593312 (La IM S.C.P.A.) e n 51593314 (RE RI S.C.P.A.), rilasciate da UnipolSai Assicurazioni, fino alla concorrenza rispettivamente della somma di euro 57.056,98 (La IM S.C.P.A.) e di euro 49.073,95 (RE RI S.C.P.A.);

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Rivoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 2 aprile 2026 il dott. VI CO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Brevemente i fatti di causa.

Con delibera n. 122 del 2009, il Comune di Rivoli approvò, ai sensi dell’art. 43 della legge regionale n. 56 del 1977, il piano esecutivo di iniziativa privata presentato, tra gli altri, dalle società Immobiliare Avigliana 2005 (alla quale sarebbe subentrata la IO AR ER), La IM e RE RI, per la costruzione di un complesso edilizio in prossimità del centro cittadino, nel punto in cui si dipartono corso Francia, verso Torino, e corso Susa, verso l’omonima valle. Gli immobili ivi esistenti, per la parte di proprietà pubblica, vennero ceduti dal Comune di Rivoli alle società proponenti, che si impegnarono a demolirli per realizzare nuovi edifici con destinazione mista residenziale, commerciale e terziario, oltre alle connesse opere di urbanizzazione primaria e secondaria.

Con l’approvazione del piano esecutivo e la conseguente sottoscrizione della convenzione, in data 12 marzo 2010 (doc. 6), i proponenti assunsero una serie di impegni, fra i quali, per quanto qui rileva: realizzare nel termine di dieci anni tutto quanto previsto nel progetto di piano (demolizione edifici preesistenti, realizzazione dei nuovi edifici, realizzazione delle opere di urbanizzazione e delle opere pubbliche), pena la corresponsione degli oneri di urbanizzazione relativi agli edifici residui o parti di edificio non ultimati nel periodo di validità della convenzione; utilizzare le aree acquisite secondo le destinazioni d’uso concordate; previa dismissione delle aree necessarie, realizzare le opere di urbanizzazione primaria e secondaria (tra cui viabilità pubblica e relative pertinenze, illuminazione, fognature, parcheggi, verde pubblico e relative pertinenze), secondo il progetto preliminare approvato dalla Giunta comunale con delibera n. 128 del 2009.

Ai sensi dell’art. 10 della convenzione, rubricato “Importo opere di urbanizzazione a scomputo verifica oneri da versare al Comune”, le opere di urbanizzazione primaria e secondaria (descritte nelle tav. 12 e 12/a), valutate con computo metrico, sulla base del prezzario della Regione Piemonte, ammontavano a complessivi euro 1.952.000,00 e, pertanto, l’importo da versare al Comune risultava come segue: oneri di urbanizzazione primaria euro 1.073.106,00 - oneri di urbanizzazione secondaria euro 1.758.490,42 - oneri di urbanizzazione a scomputo euro 1.952.000,00 - totale da versare euro 879.596,42.

La convenzione, all’art. 4, stabilì che il costo delle opere di urbanizzazione potesse essere parzialmente scomputato dagli oneri di urbanizzazione e, all’art. 11, autorizzò i proponenti a selezionare l’impresa esecutrice delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria a scomputo, mediante procedura negoziata ai sensi degli artt. 57 e 122 del d.lgs. n. 163 del 2006. La società Maplex si aggiudicò l’appalto per i lavori a scomputo oneri, con un ribasso del 20% sull’importo posto a base di gara, per un importo contrattuale di euro 1.563.203,31. Con successiva determinazione dirigenziale n. 1041 del 2013, il Comune di Rivoli prese atto dell’esito della gara e stabilì che il valore economico delle opere a scomputo, originariamente quantificato in euro 1.952.000,00, dovesse, per effetto del ribasso d’asta, rideterminarsi in euro 1.563.203,31, con economia di euro 388.796,69 da mettersi a disposizione dell’amministrazione comunale che si riservava di valutarne il successivo impiego (doc. 10).

L’art. 14 della convenzione diede atto della costituzione, da parte dei proponenti in favore dell’amministrazione, di polizze assicurative a garanzia rispettivamente del “pagamento, nelle forme previste dalla legge, degli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria di cui all’art. 10 di euro 879.596,42” e della “corretta esecuzione delle opere di urbanizzazione a scomputo parziale degli oneri di urbanizzazione di cui all’art. 10 per complessivi euro 1.952.000,00”. Per l’ipotesi di inadempimento, i proponenti o loro aventi causa autorizzavano il Comune di Rivoli a disporre delle cauzioni stesse nel modo più ampio, con rinuncia ad ogni opposizione giudiziale e stragiudiziale a chiunque notificata e con l’esonero da ogni responsabilità a qualunque titolo per i pagamenti o prelievi, prevedendo che la fideiussione a garanzia della corretta esecuzione delle opere di urbanizzazione “potrà essere svincolata a seguito del collaudo positivo, da parte del competente ufficio dell’Area Gestione del Territorio, delle opere di urbanizzazione eseguite dal proponente”.

Le opere di urbanizzazione avrebbero dovuto essere ultimate e cedute gratuitamente al Comune entro un anno dalla data di ultimazione dei lavori relativi all’ultimo permesso di costruire, salva la facoltà prevista dall’art. 21 della convenzione a favore del Comune, per il caso di inadempimento dei proponenti, di provvedere direttamente all’esecuzione dei lavori e delle opere, a spese dei proponenti e con diritto al risarcimento del danno ed all’incameramento della penale convenzionale di cui agli artt. 14, 15 e 16 della convenzione.

Con delibera n. 217 del 2013, la Giunta comunale approvò il progetto esecutivo delle opere di urbanizzazione ed i relativi allegati, fra i quali il cronoprogramma dei lavori, lo schema di contratto ed il capitolato speciale (doc. 9).

Il professionista incaricato dal Comune, in data 19 febbraio 2020, depositò la relazione di collaudo delle opere di urbanizzazione a scomputo, attestando lavori per un importo lordo complessivo di euro 1.964.852,58, da cui, dedotti gli oneri di sicurezza ed il ribasso del 20%, risultano essere state eseguite opere di urbanizzazione a scomputo per un importo netto di euro 1.579.300,93; inoltre, considerato che “per i giorni di ritardo nella consegna delle opere ultimate troverebbe applicazione la penale del 10% dell’importo netto contrattuale di euro 1.563.203,31, l’importo collaudato al netto della penale corrisponderebbe a euro 1.422.980,60” (doc. 11).

Con lettera del 21 gennaio 2021, il Comune richiese alle società proponenti il pagamento della somma di euro 466.571,07 quali oneri di urbanizzazione non corrisposti e non scomputati a seguito del ribasso d’asta e della penale convenzionale applicata per il ritardo, sulla base del certificato di collaudo (doc. 12). L’impugnativa proposta dalla società IO AR ER dinanzi a questo Tribunale fu in parte dichiarata inammissibile ed in parte respinta, con sentenza di questa Sezione n. 41 del 2022 (poi integralmente confermata in appello, con sentenza della Quinta Sezione del Consiglio di Stato n. 3126 del 2025).

Con determinazione dirigenziale n. 608 del 2023, impugnata dagli odierni ricorrenti, il Comune di Rivoli ha definitivamente approvato la relazione ed il certificato di collaudo delle opere di urbanizzazione a scomputo, da cui risulta, come detto, che sono stati realizzati lavori per un importo complessivo lordo di euro 1.964.582,52, dedotti oneri di sicurezza ed il ribasso d’asta del 20%, per urbanizzazioni a scomputo di importo netto pari ad euro 1.579.300,93. Il medesimo provvedimento ha applicato una penale per il ritardo di euro 93.776,00 e, di conseguenza, ha accertato che l’importo netto collaudabile delle opere a scomputo oneri ammonta ad euro 1.485.428,93, dando altresì atto che “è costituito un credito a favore del Comune dell’importo relativo al ribasso del 20%, corrispondente a complessivi euro 385.281,65, a cui si aggiunge l’importo della penale di euro 93.776,00, per un totale complessivo a credito di euro 466.571,07”.

L’escussione delle polizze fideiussorie è stata avviata dal Comune nei confronti della UnipolSai Assicurazioni e della Reale Mutua Assicurazioni.

I ricorrenti RA, AR, OL e BO sono coobbligati delle cooperative La IM e RE RI nelle garanzie fideiussorie, attivate dal Comune di Rivoli con nota del 14 giugno 2023 e con determinazione dirigenziale n. 608 del 2023.

Deducono la violazione dell’art. 16 del d.P.R. n. 380 del 2001, la violazione dei principi in materia di interpretazione dei contratti, la violazione dell’art.102 del d.lgs. n. 50 del 2016 e l’eccesso di potere per sviamento. Affermano, in sintesi, che la decurtazione del valore delle opere di urbanizzazione, attraverso l’applicazione del ribasso percentuale ottenuto all’esito della gara per l’affidamento dei lavori, e l’applicazione di una penale non convenzionale integrerebbero una violazione degli accordi sottoscritti dalle società proponenti.

Si è costituito il Comune di Rivoli, eccependo l’inammissibilità del ricorso e chiedendone, nel merito, il rigetto.

All’udienza pubblica del 2 aprile 2026 la causa è passata in decisione.

DIRITTO

Sono controversi gli atti con i quali il Comune di Rivoli ha richiesto alle società titolari del piano esecutivo convenzionato approvato nel 2009 (IO AR ER, La IM e RE RI) il pagamento della somma di euro 466.571,07: in dettaglio, euro 385.281,65, corrispondenti al ribasso d’asta del 20% offerto dall’aggiudicatario dei lavori a scomputo oneri, euro 93.776,00, a titolo di penale contrattuale per ritardo nell’ultimazione delle opere di urbanizzazione.

Questa Sezione si è già pronunciata in merito all’impugnativa di identico contenuto proposta da una delle società coobbligate, la IO AR ER, con sentenza n. 41 del 2022 (recentemente confermata in appello, con sentenza della Quinta Sezione del Consiglio di Stato n. 3126 del 2025). Anche in relazione alla presente controversia, azionata dai ricorrenti RA, AR, OL e BO nella qualità di coobbligati delle cooperative La IM e RE RI per le garanzie fideiussorie, in parte deve dichiararsi il difetto di giurisdizione ed in parte deve respingersi la domanda di annullamento degli atti adottati dal Comune di Rivoli.

Quanto al primo profilo, deve accogliersi l’eccezione di difetto di giurisdizione in relazione alla richiesta del Comune di pagamento della penale per il ritardo nell’esecuzione dei lavori appaltati alla società Maplex.

Nella richiamata sentenza di questa Sezione n. 41 del 2022, si è infatti affermato che “(…) la convenzione urbanistica volta a disciplinare, col concorso del privato proprietario dell'area, una delle possibili modalità di realizzazione delle opere di urbanizzazione necessarie per dare al territorio interessato la conformazione prevista dagli strumenti urbanistici, dev'essere assimilata ad un accordo sostitutivo del provvedimento amministrativo, in relazione al quale la L. 7 agosto 1990, n. 241, all'art. 11, comma 5 (ora l’art. 133, c. 1, lett. a), n. 2, cod. proc. amm.), contempla la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo per le liti riguardanti sia la formazione, sia la conclusione, sia l'esecuzione di tale accordo (…). Nel caso di specie non può ritenersi sussistente tale giurisdizione. Con il provvedimento impugnato, il Comune di Rivoli non ha azionato un diritto derivante dalla convenzione edilizia; ha, invece, fondato la pretesa al pagamento della penale per il ritardo nell’esecuzione dei lavori sulla previsione di cui all’art. 9 del capitolato speciale d’appalto, ai sensi del quale ‘nel caso di mancato rispetto del termine indicato per l’esecuzione delle opere, per ogni giorno naturale e consecutivo di ritardo nell’ultimazione complessiva dei lavori, è applicata una penale pari all’1‰ (uno per mille) dell’importo contrattuale ex art. 145, comma 3, RG”. La controversia attiene quindi alla fase di esecuzione del contratto d’appalto stipulato tra i soggetti proponenti e la Maplex s.r.l. e appartiene, per giurisprudenza pacifica, alla giurisdizione del giudice ordinario (cfr. Cass., SS.UU., ord. n. 13660/2019; n.10705/2017; Cons. Stato, Sez. II, n. 4728/2020)”.

Ne discende, per le censure volte a contestare l’incameramento della garanzia in misura pari alla penale per ritardata ultimazione delle urbanizzazioni, il difetto di giurisdizione di questo Tribunale.

Prescindendo dalle ulteriori eccezioni di inammissibilità avanzate dalla difesa del Comune, le residue censure, riferite alla sorte del ribasso d’asta offerto dalla società aggiudicataria dei lavori, sono infondate nel merito.

Anche in questo giudizio, come in occasione del contenzioso insorto con la IO AR ER, viene dedotto che la pretesa dell’amministrazione contrasterebbe con le previsioni legislative e con la funzione che l’ordinamento assegna all’esecuzione diretta delle opere di urbanizzazione a scomputo, secondo un orientamento della giurisprudenza per il quale “essendo lo scomputo oggetto di un accordo (di diritto pubblico) tra le parti (che, tra le altre cose, assoggetta l’affidamento dell’appalto di realizzazione delle opere alle procedure di evidenza pubblica e comporta che le stesse opere, una volta collaudate, saranno acquisite al patrimonio indisponibile dell’amministrazione), è al titolo che ci si deve riferire per individuare la regola che disciplina la sorte dei ribassi”. L’accordo realizzerebbe una datio in solutum estintiva dell’obbligo di pagamento degli oneri di urbanizzazione discendente dall’art. 16, secondo comma 2, del Testo Unico del 2001, mediante l’acquisizione delle stesse opere al patrimonio indisponibile del Comune. L’eventuale differenza derivante dal ribasso d’asta sarebbe estranea al rapporto obbligatorio che lega la società proponente all’amministrazione, diverrebbe “irrilevante, ai fini della finanza pubblica, perché assorbita nell’effetto solutorio della dazione”, costituendo “quel vantaggio potenziale per l’imprenditore, che rende conveniente da parte sua l’assunzione del rischio di realizzazione dell’opera pubblica e la predisposizione dei mezzi e delle risorse necessarie alla logistica delle attività collaterali e serventi, quali progettazione e prestazioni di stazione appaltante”.

16. Il ricorso della IO AR ER, in questa parte, è stato respinto con motivazione che il Collegio condivide e che di seguito si riporta: “(…) Per stabilire quale sia la sorte del ribasso del prezzo a base d’asta occorre prioritariamente prendere a riferimento ciò che le parti possano avere stabilito al riguardo in sede di accordo (anche la determinazione dell’A.N.A.C. n. 7/2009 ha ritenuto sì che il costruttore adempie compiutamente il proprio obbligo con la realizzazione dell'opera a regola d'arte ed il suo trasferimento al Comune, con la conseguenza che l'eventuale risparmio sui costi dell'esecuzione dell'opera stessa rispetto al valore stimato ex ante ai fini dello scomputo degli oneri, come anche gli eventuali costi aggiuntivi, rimane irrilevante per l' amministrazione, ma fatte salve pattuizioni diverse in sede di convenzione urbanistica). Nel caso di specie, la convenzione edilizia sottoscritta dalla IO AR ER s.r.l., dalla La IM soc. coop. per azioni e dalla RE RI soc. coop. con il Comune di Rivoli il 12.3.2010 ha espressamente regolato la sorte dell’eventuale ribasso. L’articolo 11 della convenzione ha previsto, invero, che: ‘a scomputo parziale del contributo di cui agli artt. 8 e 9, il Comune autorizza i proponenti, i quali accettano, a selezionare l’impresa che eseguirà i lavori specificati nell’art. 10, mediante procedura negoziata ai sensi del combinato disposto degli artt. 57, comma 6 e 122, comma 8 del D.Lgs. n. 163 del 12 aprile 2006 e s.m.i. secondo le procedure dettate dalla delibera di giunta n. 178 del 15 maggio 2009’. In forza di questa disposizione, la società ricorrente si è impegnata a rispettare le procedure dettate dalla deliberazione della Giunta comunale n. 178 del 15 maggio 2009 e, tra di esse, quella che dispone che l’importo conseguente all’eventuale ribasso d’asta ottenuto ad esito della procedura negoziata debba essere versato all’amministrazione comunale. Invero, al punto 8 della delibera è previsto ‘di dare atto che l’Amministrazione comunale con propria determinazione dirigenziale prenderà atto delle risultanze della procedura negoziata e darà atto che l’importo conseguente all’eventuale ribasso verrà versato all’Amministrazione comunale dai titolari dei permessi di costruire o della denuncia di inizio attività’. La pretesa dell’amministrazione al pagamento del ribasso trova, dunque, il proprio fondamento in queste disposizioni convenzionali, accettate da tutte le parti. La ricorrente non può quindi ora contestare il contrasto di un tale obbligo con le previsioni dettate dall’art. 16, d.P.R. n. 380/2001: ben può, invero, un operatore, nella convenzione urbanistica, assumere oneri - se del caso - anche maggiori di quelli astrattamente previsti dalla legge, trattandosi di una libera scelta imprenditoriale (o anche di una libera scelta volta al benessere della collettività locale), rientrante nell'ordinaria autonomia privata, non contrastante di per sé con norme imperative (v. da ultimo, TA.R. Lombardia, Milano, sez. II, 15/9/2021, n. 2000; T.A.R. Lombardia, Brescia, sez. I, 7/2/2020, n.115). Né può ritenersi ammissibile la contestazione della illegittimità della previsione contenuta nella delibera della Giunta comunale n. 178 del 15 maggio 2009, sempre per contrasto con l’art. 16 del d.P.R. n. 380/2001: come eccepito dalla difesa dell’amministrazione comunale, difetta in capo alla ricorrente un interesse all’annullamento di tale atto, poiché il relativo contenuto è stato recepito nella convenzione edilizia, sottoscritta dalla società ricorrente, in qualità di soggetto proponente, che si è così impegnata a darvi piena attuazione”.

Ne discende l’infondatezza del ricorso, in relazione alla pretesa del Comune di Rivoli al pagamento dell’importo di euro 385.281,65, pari al ribasso d’asta del 20% offerto dalla società Maplex, aggiudicataria dei lavori a scomputo oneri.

Per le ragioni esposte, il ricorso deve essere dichiarato in parte inammissibile ed in parte infondato.

Le spese seguono la soccombenza e si liquidano in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, in parte lo respinge e in parte lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione in favore del giudice ordinario, dinanzi al quale la causa - per tale parte - potrà essere riassunta nei termini di cui all’art. 11 cod. proc. amm.

Condanna i ricorrenti al pagamento delle spese di giudizio, che liquida in euro 3.000,00 a favore del Comune di Rivoli, oltre accessori di legge se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 2 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

IA CI, Presidente

VI CO, Consigliere, Estensore

Marco Costa, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
VI CO	IA CI

IL SEGRETARIO