Pubblicato il 27/02/2026

N. 00254/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00688/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 688 del 2024, proposto da
EL CA, rappresentata e difesa dagli avvocati Roberto Damonte, Gian Maria Laurenti e Chiara Greco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Genova, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati LU De Paoli e Caterina Chiesa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

del provvedimento del Comune di Genova – Direzione Edilizia Privata, prot. n. 252696 del 22/5/2024, con cui il Comune ha chiesto l’integrazione del contributo di costruzione dovuto per l’intervento di cambio di destinazione d'uso con opere edilizie nell'immobile sito in via Timavo, 58A.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Genova;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 febbraio 2026 il dott. NG TA e uditi per le parti i difensori, come specificato nel verbale di udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il ricorso in epigrafe la signora EL CA espone: - di essere proprietaria dell'immobile, destinato ad uso magazzino, sito in Genova, via Timavo 58A, censito al catasto fabbricati al foglio 56, mappale n. 1182; - che, in data 20/7/2023, al fine di rendere maggiormente fruibile il locale per l'uso cui era destinato (e che era sua intenzione mantenere), sottoponeva agli uffici una CILA finalizzata alla “demolizione di alcune tramezze di cartongesso al fine di ottenere superfici libere da impedimenti” ; - che, ultimati gli interventi nell'ottobre del 2023, in data 15/11/2023 presentava la relativa comunicazione di fine lavori, con contestuale dichiarazione di minime varianti in corso d'opera; - che, in data 8/2/2024, la Regione Liguria approvava il Regolamento recante "strumenti di sostegno finanziario a favore del comparto commercio e servizi di ristorazione e di alloggio" , che prevedeva interventi di sostegno per operazioni finanziarie a favore delle micro, piccole e medie imprese commerciali; - che, in ragione del finanziamento conseguibile, la signora CA (ed il promissario acquirente dell'immobile) si risolveva a mutare la destinazione d'uso dell'immobile, e, a tal fine, presentava in data 5/3/2024 SCIA per il mutamento di destinazione d'uso senza opere, da magazzino a negozio; - che, con nota prot. n. 152274 del 20/3/2024, il Comune di Genova richiedeva l’integrazione del contributo di costruzione, sul presupposto che la CILA precedentemente presentata concernesse, in luogo di un intervento di manutenzione, un cambio di destinazione d'uso con opere, e pertanto fosse “soggetto al contributo di costruzione completo della quota costo oltre che di quella di urbanizzazione ed aree” ; - che presentava memoria partecipativa 15/4/2024, chiedendo l'archiviazione del procedimento, sul presupposto che l'interesse a mutare la destinazione dell'immobile da magazzino ad attività commerciale sarebbe sorto soltanto dopo l'ultimazione dei lavori di cui alla CILA 20/7/2023.

Impugna il provvedimento prot. n. 252696 del 22/5/2024, con cui il Comune di Genova – Direzione Edilizia Privata ha ribadito il proprio punto di vista, esigendo la corresponsione dell’integrazione del contributo di costruzione dovuto per l’intervento ritenuto di cambio di destinazione d’uso con opere.

A sostegno del gravame ha dedotto un unico motivo di ricorso, come segue.

Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 3, 6- bis , 16, 22 e 23- ter del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 e s.m.i.. Violazione e/o falsa applicazione dell'art. 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241 e s.m.i.. Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 38 e 39 della L.R Liguria 6 giugno 2008, n. 16 e s.m.i. anche in relazione all'art. 13- bis della L.R. n. 16/2008. Difetto di motivazione e istruttoria. Travisamento dei fatti. Irragionevolezza ed illogicità manifeste. Arbitrarietà. Eccesso di potere.

Gli atti comunali muoverebbero dall’errato presupposto che i due titoli edilizi (CILA 21/7/2023 e SCIA 5/3/2024) dissimulino in realtà un unico intervento di cambio di destinazione d'uso con opere (la eliminazione delle tramezzature e dei controsoffitti): e ciò, in ragione del breve lasso di tempo intercorso tra i due diversi interventi.

L’unico elemento da cui il Comune ha tratto l’unitarietà dell’intervento sarebbe dunque quello temporale, sebbene nessuna norma individui uno specifico intervallo di tempo che deve intercorrere tra la presentazione dei titoli autorizzativi, al fine di escludere la contestualità degli interventi.

Inoltre, il Comune non avrebbe considerato che l'interesse della ricorrente al mutamento della destinazione d'uso del locale sarebbe sorto in ragione di una sopravvenienza normativa.

Si è costituito in giudizio per resistere al ricorso il Comune di Genova, controdeducendo ed instando per il suo rigetto.

Alla pubblica udienza del 24 settembre 2025 il ricorso è stato trattenuto dal collegio per la decisione.

Giova premettere come la ricorrente abbia provveduto a versare – seppure con riserva all’esito del presente giudizio - il conguaglio richiesto di € 20.779,46 (cfr. doc. 15 delle produzioni 19.12.2025 di parte comunale).

Ciò premesso, il ricorso è infondato.

Si discute se, stante l’intervallo temporale di pochi mesi tra l’esecuzione delle opere interne di demolizione di tramezze in cartongesso (oggetto della CILA 21.7.2023) e il successivo mutamento di destinazione d'uso urbanisticamente rilevante da “magazzino” (art. 13 comma 1 lett. f L.R. n. 16/2008) a “negozio” (art. 13 comma 1 lett. d L.R. n. 16/2008 – SCIA del 5.3.2024), il contributo di costruzione debba essere commisurato ad un intervento di mutamento di destinazione d’uso “con” o “senza” opere.

La differenza consiste nel fatto che nel primo caso - ma non nel secondo - il contributo di costruzione va corrisposto non soltanto in misura commisurata all’incidenza degli oneri di urbanizzazione in relazione alla nuova destinazione d’uso ed al correlativo carico urbanistico (ove maggiore, come nel caso di specie: negozio > deposito), ma anche per la quota commisurata al costo di costruzione delle opere di trasformazione (cfr. l’art. 16 comma 10 del D.P.R. n. 380/2001, con riferimento agli interventi su edifici esistenti).

Difatti, la componente del costo di costruzione ha natura di prestazione patrimoniale imposta in relazione ad una trasformazione edilizia produttiva di vantaggi economici connessi ad un'utilizzazione più proficua del bene, ed ha lo scopo di realizzare una compartecipazione pubblica all'incremento di valore della proprietà immobiliare per effetto della destinazione più remunerativa conseguita con l’esecuzione delle opere edilizie: tant’è che le opere di mera manutenzione straordinaria, non potendo giammai comportare mutamenti della destinazione d’uso degli organismi edilizi (cfr. l’art. 3 comma 1 lett. b D.P.R. n. 380/2001), sono assoggettate alla sola componente commisurata agli oneri di urbanizzazione (cfr. l’art. 39 comma 2- bis L.R. n. 16/2008), e soltanto ove comportino un aumento del carico urbanistico in termini di superficie utile.

Nel caso di specie è accaduto che la ricorrente ha dapprima depositato una CILA per lavori (di manutenzione straordinaria) consistenti in opere interne di demolizione di tramezze in cartongesso, esenti dalla quota del costo di costruzione, e, successivamente, una SCIA per mutamento di destinazione d’uso, in tesi senza opere, e dunque esenti dalla relativa componente del contributo di costruzione.

Poiché peraltro l’intervento – ove unitariamente considerato – sarebbe certamente qualificabile come ristrutturazione edilizia leggera con mutamento di destinazione d’uso (art. 3 lett. d D.P.R. n. 380/2001), assoggettato al contributo di costruzione per entrambe le componenti, si tratta di vedere se, come afferma la ricorrente, l’elemento temporale sia affatto irrilevante ai fini della corretta qualificazione dell’intervento edilizio, e della rideterminazione del contributo di costruzione.

Pare al collegio che al quesito debba darsi risposta negativa.

Secondo una costante giurisprudenza, la qualificazione degli interventi edilizi, anche ai fini dell’applicazione delle norme sulla quantificazione del contributo di costruzione, non può che avvenire avendo riguardo alla totalità di un intervento, non già sulla base di suddivisioni meramente artificiose, mosse da una finalità sostanzialmente elusiva (cfr. T.A.R. Lombardia, Milano, I, 8.6.2024, n. 1736; id., II, 13 dicembre 2022, n. 2742).

Si tratta di un principio valevole non soltanto in caso di abusi edilizi ai fini della loro sanatoria (cfr. Consiglio di Stato, VI, 30.6.2021, n. 4919), ma anche quando si tratti di verificare se una vicenda rientri o meno in una fattispecie per la quale il legislatore prevede l’esenzione o la riduzione dei contributi dovuti al Comune per il compimento dell’attività costruttiva (così T.A.R. Lombardia, Milano, II, n. 2742/2022 cit., confermata da Cons. di St., IV, 15.1.2024, n. 473).

Dunque, la qualificazione di un intervento edilizio, anche ai fini del calcolo dei contributi urbanistici dovuti, va fatta dall’Amministrazione comunale tenendo conto della complessiva entità dell’intervento stesso, essendo inammissibile una parcellizzazione dello stesso sulla base delle diverse fasi dei lavori effettuati o dei diversi titoli edilizi via via utilizzati per conseguirlo.

All’elemento oggettivo - l’unitaria considerazione dell’intervento - deve aggiungersi la sicura rilevanza dell’elemento temporale, nei termini che seguono.

L’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, con sentenza 30 agosto 2018, n. 12, ha affermato i seguenti principi: “a) gli atti con i quali la pubblica amministrazione determina e liquida il contributo di costruzione, previsto dall'art. 16 del D.P.R. n. 380 del 2001, non hanno natura autoritativa, non essendo espressione di una potestà pubblicistica, ma costituiscono l'esercizio di una facoltà connessa alla pretesa creditoria riconosciuta dalla legge al Comune per il rilascio del permesso di costruire, stante la sua onerosità, nell'ambito di un rapporto obbligatorio a carattere paritetico e soggetta, in quanto tale, al termine di prescrizione decennale, sicché ad essi non possono applicarsi né la disciplina dell'autotutela dettata dall'art. 21-nonies della L. n. 241 del 1990 né, più in generale, le disposizioni previste dalla stessa legge per gli atti provvedimentali manifestazioni di imperio; b) la pubblica amministrazione, nel corso di tale rapporto, può pertanto sempre rideterminare, sia a favore che a sfavore del privato, l'importo di tale contributo, in principio erroneamente liquidato, richiedendone o rimborsandone a questi la differenza nell'ordinario termine di prescrizione decennale (art. 2946 c.c.) decorrente dal rilascio del titolo edilizio, senza incorrere in alcuna decadenza, mentre per parte sua il privato non è tenuto ad impugnare gli atti determinativi del contributo nel termine di decadenza, potendo ricorrere al giudice amministrativo, munito di giurisdizione esclusiva ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a., nel medesimo termine di dieci anni, anche con un'azione di mero accertamento; c) l'amministrazione comunale, nel richiedere i detti importi con atti non aventi natura autoritativa, agisce quindi secondo le norme di diritto privato, ai sensi dell'art. 1, comma 1-bis, della L. n. 241 del 1990, ma si deve escludere l'applicabilità dell'art. 1431 c.c. a questa fattispecie, in quanto l'errore nella liquidazione del contributo, compiuto dalla pubblica amministrazione, non attiene ad elementi estranei o ignoti alla sfera del debitore ed è quindi per lui in linea di principio riconoscibile, in quanto o riguarda l'applicazione delle tabelle parametriche, che al privato sono o devono essere ben note, o è determinato da un mero errore di calcolo, ben percepibile dal privato, errore che dà luogo alla semplice rettifica” .

Del resto, ai sensi dell’art. 19 comma 3 del D.P.R. n. 380/2001, “Qualora la destinazione d'uso delle opere indicate nei commi precedenti, nonché di quelle nelle zone agricole previste dall'articolo 17, venga comunque modificata nei dieci anni successivi all'ultimazione dei lavori, il contributo di costruzione è dovuto nella misura massima corrispondente alla nuova destinazione, determinata con riferimento al momento dell'intervenuta variazione” .

Dunque, indipendentemente dalla “contestualità” dell’intervento strutturale (opere) e di quello funzionale (mutamento di destinazione d’uso), il Comune ben poteva - rectius , doveva - nel termine di prescrizione ordinaria, esigere l’integrazione del contributo anche per quanto afferisce alla componente relativa al costo di costruzione.

E poiché non si tratta tanto di contestare un artificioso frazionamento, né una possibile elusione della disciplina, quanto di qualificare correttamente l’intervento edilizio al fine di individuare la pertinente fonte normativa da applicare alla fattispecie (così Cons. di St., IV, n. 473/2024 cit.), restano sullo sfondo e sono giuridicamente irrilevanti le motivazioni soggettive (avvalersi del sopravvenuto regolamento regionale per interventi di sostegno finanziario a favore delle micro, piccole e medie imprese commerciali) che avrebbero indotto la ricorrente a mutare la destinazione d’uso dell’immobile soltanto successivamente all’esecuzione delle opere edilizie, peraltro oggettivamente più funzionali alla nuova destinazione.

Le spese seguono come di regola la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna la ricorrente al pagamento delle spese di giudizio, che liquida in € 2.000,00 (duemila), oltre spese generali.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Genova nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

LU LI, Presidente

NG TA, Consigliere, Estensore

IL FE, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NG TA	LU LI

IL SEGRETARIO