Pubblicato il 03/03/2026

N. 00489/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01354/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1354 del 2022, proposto da
-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Pierpaolo Bugarella, Giuseppe Farina, Angelica Maria Nicotina, Giovanbattista Carnibella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ispettorato Territoriale del Lavoro di -OMISSIS-, Ispettorato Nazionale del Lavoro, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege , in Venezia, S. Marco 63;

nei confronti

-OMISSIS-, -OMISSIS-, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

- del provvedimento del Direttore dell'Ispettorato Territoriale del Lavoro di -OMISSIS- del -OMISSIS- (-OMISSIS-), con il quale è stato rigettato il ricorso ex art. 14 del D.Lgs. n. 124/2004 promosso da -OMISSIS- avverso il “Verbale di disposizione” prot. n. -OMISSIS- del 30.06.2022 emesso dal personale ispettivo appartenente all'Area Vigilanza dell'Ispettorato Territoriale del Lavoro di -OMISSIS-.

- del “Verbale di disposizione” prot. n. -OMISSIS- del 30.06.2022 notificato ad -OMISSIS--OMISSIS- in data 18.07.2022 ed emesso dal personale ispettivo appartenente all'Area Vigilanza dell'Ispettorato Territoriale del Lavoro di -OMISSIS- ai sensi dell'art. 14 del D.Lgs. n. 124/2004;

- di ogni altro atto presupposto, conseguente e/o connesso ai provvedimenti impugnati.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ispettorato Territoriale del Lavoro di -OMISSIS- e di Ispettorato Nazionale del Lavoro;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 2 dicembre 2025 il dott. IC RD e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. -OMISSIS- ha impugnato il provvedimento del Direttore dell’Ispettorato Territoriale del Lavoro di -OMISSIS- del 9 agosto 2022, di rigetto del ricorso amministrativo ex art. 14 del d.lgs. n. 124/2004 avverso il “Verbale di disposizione” prot. n. -OMISSIS- del 30 giugno 2022, chiedendone l’annullamento. Il verbale aveva ordinato alla società ricorrente, da un lato, di allineare – con decorrenza 1° luglio 2021 – i trattamenti retributivi e normativi dei propri dipendenti impiegati presso il centro di accoglienza collettiva sito in -OMISSIS- gestito dalla controinteressata -OMISSIS-, a quelli previsti dal CCNL Cooperative Sociali, in luogo del CCNL del Terzo Settore, Sport e Altri Enti senza scopo di lucro; dall’altro, di trasformare i contratti di lavoro intermittente in rapporti a tempo indeterminato, in misura coerente con l’effettivo orario di lavoro prestato.

L’adozione di tali prescrizioni scaturiva dagli accertamenti svolti dal personale ispettivo, i quali avevano rilevato una rilevante disparità di trattamento economico-giuridico fra i lavoratori di -OMISSIS- (inquadrati nel CCNL Cooperative Sociali) e quelli di -OMISSIS-, impiegati per l’esecuzione delle medesime attività riconducibili all’oggetto dell’appalto con la Prefettura di -OMISSIS-, nonché l’utilizzo da parte di -OMISSIS- di rapporti di lavoro intermittente presso il menzionato centro, con turnazioni e orari tali da non apparire aderenti alla natura discontinua tipica di tale forma contrattuale.

In data 15 dicembre 2020 le cooperative avevano un contratto, qualificato dalle parti come subfornitura, relativo alla preparazione e fornitura dei pasti e ad altri servizi strumentali alla gestione dei centri. Successivamente, il 17 dicembre 2021, veniva sottoscritto un contratto espressamente denominato di subappalto, avente ad oggetto – tra l’altro – gestione amministrativa e di back office , preparazione e distribuzione dei pasti, mediazione linguistica, informazione e orientamento legale, assistenza sociale, psicologica e sanitaria, in coerenza con le prestazioni dedotte nella convenzione con l’Amministrazione, con decorrenza dal 17 gennaio 2022.

2. Nel corso degli accessi ispettivi presso il centro di -OMISSIS-, veniva riscontrato che i lavoratori di -OMISSIS-, operanti stabilmente nei locali messi a disposizione da -OMISSIS-, svolgevano attività coincidenti con l’oggetto dell’appalto pubblico, ma, nel contempo, risultavano inquadrati e retribuiti secondo un diverso CCNL, con differenziali economico-normativi sfavorevoli rispetto ai dipendenti dell’appaltatrice.

Su tali presupposti veniva dunque adottato il verbale di disposizione ex art. 14 d.lgs. n. 124/2004.

3. Avverso il provvedimento, -OMISSIS- formula una serie di motivi di impugnazione. In primo luogo, sostiene che il contratto del 15 dicembre 2020 avrebbe natura di subfornitura di beni (pasti) e non di subappalto, con conseguente inapplicabilità, per il periodo dal 1° luglio 2021 al 17 gennaio 2022, della disciplina di cui all’art. 105, comma 14, d.lgs. n. 50/2016, come modificato dall’art. 49 del d.l. n. 77/2021; contesta, in secondo luogo, il regime intertemporale della novella, assumendone la non riferibilità alla procedura in cui si colloca il rapporto tra -OMISSIS- ed -OMISSIS-. In secondo luogo, lamenta il difetto di istruttoria e di motivazione in ordine sia all’obbligo di applicare ai propri dipendenti il CCNL Cooperative Sociali, sia all’inclusione, tra i destinatari dell’adeguamento, di lavoratori che non sarebbero stati impiegati – o lo sarebbero stati solo in via parziale – nelle attività oggetto dell’appalto. In terzo luogo, critica la disposizione di trasformazione dei contratti di lavoro intermittente in rapporti a tempo indeterminato, ritenuta priva di base normativa e lesiva dell’autonomia negoziale, nonché correlata a un inesistente obbligo di comunicazione alla Prefettura dei nominativi dei lavoratori utilizzati dal subappaltatore.

5. Costituitasi in giudizio, la Prefettura ha resistito nel merito.

6. Chiamata all’udienza straordinaria del 2 dicembre 2025, la causa è stata assegnata alla decisione.

DIRITTO

Il ricorso è infondato.

1. Va premesso che la controversia si focalizza su due questioni centrali: la corretta qualificazione giuridica del rapporto negoziale intercorrente tra -OMISSIS- ed -OMISSIS- nel periodo antecedente la convenzione prefettizia del 17 gennaio 2022, e l’operatività – sotto il duplice profilo soggettivo e temporale – dell’art. 105, comma 14, del d.lgs. n. 50/2016, come modificato dall’art. 49 del d.l. n. 77/2021. Tali profili si riflettono, poi, sui connessi poteri dispositivi dell’Ispettorato del lavoro ai sensi dell’art. 14 del d.lgs. n. 124/2004, nonché sulle specifiche misure in concreto adottate in ordine all’applicazione del CCNL più coerente con l’oggetto dell’affidamento e alla conversione dei rapporti di lavoro.

1.1 Con riguardo al primo profilo, il Collegio reputa corretta la qualificazione, in termini sostanziali, del rapporto tra -OMISSIS- ed -OMISSIS- quale subappalto sin dal dicembre 2020. La continuità delle prestazioni dedotte nei contratti del 15 dicembre 2020 e del 17 dicembre 2021, la loro intrinseca coincidenza con l’oggetto della convenzione prefettizia in tema di gestione dei centri collettivi di accoglienza e, soprattutto, l’impiego di manodopera da parte di -OMISSIS- per l’esecuzione di attività direttamente funzionali all’adempimento delle obbligazioni assunte dall’appaltatrice verso la stazione appaltante, inducono a ritenere che, al di là del nomen iuris prescelto, la fattispecie integri la tipologia del subappalto, secondo la nozione civilistica e il tradizionale inquadramento dell’istituto nella materia dei contratti pubblici. È noto, infatti, che nella subfornitura di cui alla l. n. 192/1998 l’apporto del subfornitore è essenzialmente rivolto alla consegna di un bene o prodotto finito, con marginalità dell’attività esecutiva rispetto agli obblighi discendenti dal contratto principale; al contrario, nella vicenda in esame l’apporto di -OMISSIS- si è concretizzato nella stabile esecuzione di servizi – dalla preparazione e distribuzione dei pasti alla mediazione linguistica, sino alle prestazioni di assistenza – che esauriscono, in via diretta, una parte rilevante dell’oggetto dell’appalto, con autonomo impiego di organizzazione e manodopera nei locali messi a disposizione dall’affidataria.

Anche le dichiarazioni rese in sede ispettiva dai lavoratori impiegati a -OMISSIS-, nonché la piena fungibilità delle mansioni rispetto alle attività richieste dal servizio oggetto dell’affidamento, confermano tale qualificazione. Ne discende l’irrilevanza, ai fini che qui interessano, della qualificazione come subfornitura prescelta dalle parti per definire il primo rapporto contrattuale instauratosi tra di esse, dovendosi privilegiare il criterio sostanzialistico, in coerenza con la finalità di tutela dei lavoratori impiegati nell’esecuzione del subaffidamento.

1.2 Accertata la natura di subappalto, deve affermarsi l’applicabilità dell’art. 105, comma 14, del d.lgs. n. 50/2016, come novellato dall’art. 49 del d.l. n. 77/2021. La disposizione, nel prescrivere che il subappaltatore riconosca ai lavoratori impiegati nelle prestazioni subaffidate un trattamento economico e normativo non inferiore a quello che avrebbe garantito il contraente principale – sino a ricomprendere l’applicazione dei medesimi CCNL, quando le attività oggetto di subappalto coincidano con quelle caratterizzanti l’appalto o attengano alle lavorazioni della categoria prevalente – individua un criterio oggettivo-funzionale, fondato sul contenuto dell’appalto e sulle attività effettivamente svolte. Tale impostazione trova riscontro anche nell’art. 30, comma 4, del previgente d. lgs. n. 50 del 2016, applicabile ratione temporis , secondo cui al personale impiegato in lavori, servizi e forniture oggetto di appalti pubblici va applicato il contratto collettivo “ strettamente connesso con l’attività oggetto dell’appalto ”. Nel caso di specie, l’oggetto della convenzione con la Prefettura e il contenuto delle prestazioni subaffidate impongono l’applicazione del CCNL Cooperative Sociali, pattuito dall’affidataria per il proprio personale addetto alle medesime attività.

2. Quanto all’aspetto intertemporale, le deduzioni della ricorrente non colgono nel segno.

Il d.l. n. 77/2021 è entrato in vigore il 1° giugno 2021; la Prefettura di -OMISSIS- ha bandito la procedura di gara per l’affidamento dei servizi di gestione dei centri di accoglienza con decreto prot. n. 51860 del 14 giugno 2021. Ne consegue che la novella si applica alla procedura in esame secondo il criterio tempus regit actum , come peraltro chiarito dalla nota dell’Ispettorato Nazionale del Lavoro n. 1049 del 19 maggio 2022, che ne chiarisce la pacifica estensione “ alle procedure e ai contratti per le quali i bandi o avvisi con cui si indice la procedura di scelta del contraente siano pubblicati successivamente alla data della sua entrata in vigore nonché, in caso di contratti senza pubblicazione di bandi o di avvisi, alle procedure e ai contratti in relazione ai quali, alla data di entrata in vigore del presente codice, non siano ancora stati inviati gli inviti a presentare le offerte ”.

3. Sono parimenti infondate le censure rivolte all’inclusione, nel perimetro applicativo dell’adeguamento, di lavoratori che, secondo la prospettazione attorea, non sarebbero stati destinati in via esclusiva alle attività oggetto dell’appalto. La documentazione ispettiva e le dichiarazioni rese dal personale impiegato nel centro di -OMISSIS- attestano che i lavoratori di -OMISSIS- svolgevano attività materiali e di servizio immediatamente funzionali alla gestione del centro, e dunque intrinsecamente riferibili alla commessa pubblica. In assenza di prova contraria – che avrebbe dovuto individuare, con puntualità, periodi, mansioni e sedi estranei all’appalto – la presunzione di riferibilità dell’attività lavorativa all’interesse dell’affidataria e, mediatamente, della stazione appaltante, risulta pienamente giustificata. Né potrebbero assumere rilievo, per elidere l’obbligo di adeguamento, mere affermazioni di fungibilità o occasionalità, non suffragate da elementi oggettivi idonei a scalfire l’esito degli accertamenti.

4. Quanto, infine, alla disposizione di trasformazione dei rapporti di lavoro intermittente in contratti a tempo indeterminato, essa non incide sull’esercizio dell’autonomia negoziale, ma muove dalla constatazione – fondata sulla verifica delle turnazioni e degli orari effettivi, come dagli ispettori – che i rapporti in essere si connotavano nella concreto, e quindi a prescindere dal modo in cui le parti avevano inteso conformare lo svolgimento della prestazione lavorativa del personale impiegato nel subappalto, in termini tali da risultare incompatibili con la natura discontinua dell’istituto del lavoro intermittente.

In tale prospettiva, la trasformazione disposta dall’Ispettorato costituisce misura consequenziale e necessaria per riallineare l’inquadramento contrattuale alla realtà effettuale delle prestazioni, evitando che l’utilizzo formale di uno schema tipico venga a tradursi in elusione delle garanzie di cui all’art. 105, comma 14, in danno dei lavoratori impiegati nell’esecuzione del subaffidamento.

5. Parimenti infondata è, poi, la a censura, secondo cui la disposizione sarebbe stata correlata a un inesistente obbligo di comunicazione alla Prefettura dei nominativi dei lavoratori del subappaltatore. Il presupposto dell’ordine non è la violazione di un dovere informativo, ma l’esigenza – scaturente da norma imperativa – di assicurare per i lavoratori impiegati nella commessa pubblica un trattamento non inferiore a quello garantito dal contraente principale, anche quanto alla corretta tipologia del rapporto di lavoro in ragione di turni e orari stabilmente programmati.

6. Per quanto precede, il ricorso deve essere respinto.

7. Le spese possono essere compensate, tenuto conto della particolarità delle questioni esaminate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 2 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Ida AI, Presidente

IC RD, Primo Referendario, Estensore

Francesco Avino, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IC RD	Ida AI

IL SEGRETARIO